最年轻的少将 毛新宇:制度分析与公共政策

什么是服务型政府？
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毛寿龙
下面我说一下"行政体制改革与服务型政府建设"。这个主题的焦点是服务型政府。目前，服务型政府已经成为一个公共用语，每个人谈到这个词时都有自己的特定的含义。那么，人们用这一词汇时，都意味着什么呢？
先让我们来看一组图片。从图片中可以看出服务型政府的政府官员在做这些事情时可能包含的一些基本含义。
首先，我们可以看到，报纸上经常讲到，某地有个市长电话或者便民服务电话，或者打电话让110去买早餐、开锁等，这些做法有些做法存在争议，但也表明了服务性政府在便民服务方面的内涵。便民服务是服务型政府的一个重要方面，包括警察等强制性执法机构，目前都在倡导便民服务。
第二，我们可以看到，很多地方建设了全民健身措施，这是提供建身之用的。过去我们为了摘掉东亚病夫的帽子，想拿到很多金牌，设立了体育委员会，没有一个国家有这么高级别的部，我们各级政府特别重视去争夺奥运等体育赛事的金牌。但是，老百姓的体育设施非常缺乏。但最近几年这方面越来越受到重视，包括休闲、娱乐、登山等，大家都开着车去乡下玩，设施都特别多，这是服务型建设很重要的内容。当然国外可能更好一些，开车去郊外野营，有专门的野营地，连自来水都有，还有专门的用电接口，设施很齐全，不像我们，到了哪里都要交钱，除了个别地方，森林公园都是封闭的，要收费。
第三，城市等地方都有执法队伍，现代社会是以执法体系维持秩序。这方面也有冲突，比如城管一来，马上有一些背着菜的人都跑了，菜也不要了，这是最近若干年最集中的冲突。服务型政府是寓管理于服务中，两者之间的处理非常难，执法组织从过去强制性管理走向以服务为基础的改革，是服务型政府很重要的内容。作为城管，可以去管人，能不能为这些人提供服务，这是服务型政府很重要的内容。
第四，行政审批服务。企业也一样，过去是强制性审批，是一种管制。如何从过去的管制、许可走向以服务形式出现的许可，是服务型政府很重要的内容。
第五，提供教育服务、提供基础社区卫生服务。我们过去的医疗体系主要按照级别、人群来提供，现在是提供普遍性公共服务的体系，尤其是以服务为导向的、以保健为主的服务体系，像社区医院，如果搞得不好，仅仅是低价提供药品，质量无法保证，老百姓会为了质量而放弃社区医院。但是，如果社区医院给予广泛的保健服务，建立家庭健康档案，那么就有生存的空间。这是从提供医疗走向保健服务型政府。教育也一样，过去强调重点大学、重点中学，现在我们更重视基本服务均等化。关于教育产业化的讨论，没有分清楚两个问题，公立教育应该以基本服务为主，市场化的应该让私立学校去做。一方面，公立学校产业化，另一方面，又把私立学校封杀。经济学家说提高学费，转移支付给穷人，实际是把教育当作征税工具去赚钱，避免政府在基础性公共服务方面的责任，也扼杀了私立教育的可能性。这张图是经济适用房和廉租房，左边是经济适用房，右边这家人拿到了廉租房的证明。给低收入人群提供适当的住房，也是服务型政府的重要内容。
更多人认为，公民参与是服务型政府很重要的一个方面，尤其是重大问题，提些立法建议，实际是政府开门立法，应当从过程、意义上来讨论公民参与。比如价格听证，是强制性的定价过程，体现了公共决策过程的开放性，使服务型政府程序的含义。
综上所述，在实践意义上，服务型政府有一些基本内涵：第一，基本秩序服务。很多警察、保安、城管等所有的政府执法机构，认为要对犯罪分子加强威慑力。如果政府要加强执法效力，都要穿身警服，高速公路收费站都穿着军装一样的衣服，从强制性威慑力秩序慢慢转为以基础性秩序服务为基础的执法秩序，这是服务型政府建设的内涵。第二，提供广泛的便民服务，也是一个方面。第三，行政审批应该以人为本，人性化管理，更多地考虑企业方面的需要。第四是医疗，教育，住房等方面的基本公共服务。第五，决策方面的听证会，包括电子政府、官员的博客，甚至一些系统的、大的网站，政府的效能网等都是程序意义上的服务型政府内涵。
从官方文件来讲，这些词汇都散见于政府各个部门的文件，都会落实到服务型政府，实际上服务型政府内涵非常广泛，最近很多人把大部制改革与服务型政府联系在一起。我们从学术上来理解，从政治、法制、行政、公民参与、多中心政府角度，多中心政府的特点是每一级政府根据公共服务的范围来直接向老百姓提供服务，从这个意义来说，服务型政府是一个多层次的相互平等的政府，不是说下级政府比上级政府低一层次，而是一种多中心的，每一级政府根据自己服务的范围向老百姓直接提供服务，而且这种服务是开放性的。服务型政府是一组结果，是一组公民的权利和各级组织、各种力量的权利，也可能是平等、自由为基础形成的一组一组复杂的契约，与每一个利益相关方是一致的。比如北京市交通服务是一组服务的技术，也是一组关系。警察和司机之间的关系，过去警察总是以威慑力的形象出现，或者说是要通过威胁来建立法律秩序，那时警察经常躲起来，看到司机违章了，然后过去处罚。警察也可能先引诱犯罪，然后逮起来。让人没有侥幸心理。一般来讲，能够预防违法和犯罪肯定是服务型政府，但是如果故意设陷阱，为了处罚而处罚，来提高自己的威慑力，会形成一种不对等的关系，这不是服务型政府，这是处罚型政府。如果相互之间关系不对等，服务型政府只会成为一种象征，越来越虚化、形式化。
服务型政府不仅与专门的理论有关，实际上与政府各个领域的改革有关。过去是政治上的统治，把一部分人变成统治对象，社会就乱了。如果有一个多中心参与的民主的秩序，着眼于发展、投资，着眼于为投资提供良好的环境，或者使财政收入最大化。最近几年财政收入越来越最大化，直接的税收有30%以上的增长速度，去年达到五万亿，再加上卖地获得两万多亿收入，国有企业将近一万亿，将近三分之一的国民生产用于税收，如果包括各种费，合政府出政策，社会和个人买单，以及官员的腐败资金，我估计我们的税收已达到世界最高水平。这是设法提高自身收入的政府，包括国有企业也成为垄断性的征税工具，肯定不是服务型政府。服务型政府实际上是按照公共服务量和公共服务需求来征税，同时在管理的基础上给多样化的服务提供空间。应该说服务量多少才收多少税，房产、个人价值都与公共服务是有关系的，公共服务质量好，每个人的工资价值高，生活也舒适，房产价值也高，可以交物业税。服务型政府讲究权利，以人为本，强调基本服务，非服务型政府往往官本位，强调高度集权，强调公共服务能够出彩，有各种各样的亮点。 在自主治理的情况下公共服务是下沉的，有更多的大量的公共服务落实在城市以及居住区域等层次。服务型政府是政策，很不容易改变的。最近我问我家保姆，如果土地实行私有化，政府把地卖给你，你要不要？她说不要，因为怕当地主。政策容易变，就很难建设服务型政府。最近大部制改革讨论又出现这个问题，我上午开车过来，一路堵，与道路规划、设计、建设和使用不协调密切相关。城市规划、交通道路建设以及交通管理，包括桥梁的规划、建设和交通驾驶，几者之间如果没有很好的安排，你会发现这个城市很麻烦。立交桥可能修的非常美观，可以拿建筑奖，但是司机一开上去就迷路，或者为了资金的原因，这条路一会打开一会封路。国外的路实实的，我们的路那么软。基本道路设计、规划投资、使用等各方面，如果没有协调起来的话，要搞服务型政府会很难。部门林立，相互扯皮，所有的过错都变成老百姓的，很多情况下服务型政府代表了政府改革的基本方向，这方面的内容可以找非常多的文献、关键词。
从文件上来讲，十七大的文件说的很清楚，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，行政体制改革落实在建设服务型政府。具体分析这段话可以看出，服务型政府是行政管理体制改革的基本着眼点，只要搞行政管理体制改革，首先要看这个改革与服务型政府有什么关系，如果没有关系，那么行政管理体制改革地位不够。行政管理体制改革的基本目标是转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，实际上是四个方面的目标。具体内容是职责体系和完善公共服务体系，这是组织建设的部分。从关系上来讲，政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。服务型政府强调政府对社会市场干涉减少，规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。大部制，主要是探索职能有机统一的大部门体制。
最后作个总结，服务型政府作为公共语言，涵盖非常多的事实。每个人说服务型政府时意思都不一样。服务型政府可以从多个角度理解，因为是公共语言，所以每个人都可以从专业角度探讨这个概念。服务型政府发展是治道变革的一组规范性目标。从十七大报告来看，服务型政府与行政体制改革密切相关，在其他文件里这些举措与服务型政府有什么关系，我们可以看到，服务型政府有核心内容，肯定会把所有东西放到里面去，这与我们的政府有关系。我们是一党执政多党参与，讲究中庸之道，这也表现在服务型政府领域，党的政策具有很大的包容性。在中国，服务型政府内容具有很强的包容性、拥有越来越丰富和复杂的内容。这是我的理解。谢谢大家