中建二局项目汇报ppt:发展中国家财政政策演变及启示一

发展中国家财政政策演变及启示一

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无忧会计网　www.51kj.com 时间：2006-10-9 8:41:00   作者：张　斌    来源：《世界经济研究》（2004年第5期） 发表评论 查看评论

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    内容提要　本文介绍了战后发展中国家财政政策的演变过程，分析了在全球化、市场化背景下发展中国家财政政策的主要作用、财政政策的局限性及其面临的主要问题以及对我国的启示。 

　　关键词　发展中国家　财政政策　经济发展


　　财政政策在经济发展过程中与就业和物价水平以及经济增长率有着密切的关系，对发展中国家而言，由于缺乏组织良好、高效率的金融体系，财政政策在动员国内资源、吸引国外资源方面发挥着不可替代的关键性作用。著名经济学家卡尔多指出：“公共收入对欠发达国家的重要性是怎么夸大也不为过的，如果它们想要实现其加速经济进步的希望的话。……[政府]必须不断地扩大整个一系列不能提供收入的服务——教育、保健、交通系统等等——作为一国经济和文化发展的前提条件。”财政政策对于发展中国家经济发展的重要性不言而喻，但在财政政策的具体实施过程中，由于发展经济学理论和发展中国家政策实践的演变，财政政策在经济发展战略中的地位、作用和具体措施在不同历史时期有着明显的变化。在新世纪全球化和市场化浪潮的冲击下，发展中国家的财政政策从理论到实践面临着新的挑战，发展中国家在财政政策方面已经开始或将要进行的重大变革及其面临的主要问题对新时期我国财政政策的制定和完善具有重要的借鉴意义。

　　一、战后发展中国家财政政策的演变

　　现代发展经济学起源于20世纪40年代末期，是伴随着二战后亚洲、非洲和加勒比地区新独立国家的大量出现而发展起来的。由于这些发展中国家与发达国家的社会经济基础存在着巨大的差异，因此“考虑一个积极的国家和国际社会所能采取的用来加快一国发展速度的各种政策”成为发展经济学的核心内容。战后50多年来，随着对计划与市场在经济发展中地位与作用认识的深化，发展经济学在促进发展的基本理论和思路方面存在着明显的转变，在20世纪70、80年代则发生了根本性的变革。相应地，作为实现发展战略最重要工具之一的财政政策从理论到实践也发生了根本性的转变。

　　1.20世纪50年代、60年代初的财政政策

　　在20世纪50年代和60年代初，由于前苏联中央计划经济的成功及凯恩斯主义政府干预思想的影响，发展政策强调通过资本积累和以进口替代为基础的工业化，实现国民生产总值增长的最大化。这一时期发展理论和政策的基本特点是强调发展中国家供给的低弹性和市场的不完全，认为市场缺陷和市场失灵普遍存在，在这种情况下要实现经济发展，促进“起飞”，必须有一次“大推动”或“关键性最低努力”，去打破“低水平均衡陷阱”。而在市场不能充分发挥作用的情况下，要实现大规模投资带动的经济增长，必须依靠政府的中央计划。因此，重视物质资本及其计划投资、采取进口替代工业化政策、采用集中的中央计划和依靠外援是这一时期发展战略的主要内容。

　　筹集进口替代工业化所必须的大量物质资本是实现经济增长战略的关键。由于低收入、低储蓄的限制和市场组织与金融部门的缺乏，在强调利用外援的同时，依靠财政手段动员国内资源用于发展是至关重要的。这一时期财政政策的基本职能是将国内可利用资源从消费生产转移到资本形成的生产上，并为脆弱的进口替代部门提供保护和补贴。为实现这一目标，政府深入到了社会生活的各个方面控制和干预经济活动，建立了与之相适应的经济计划和管理部门以及复杂的政府收支体系。

　　在财政收入方面，由于收入和私人储蓄水平低下，经济发展所需要的国内资金必须依靠公共储蓄(政府收入超过消费支出的余额)形成，而发展中国家只能依靠传统部门(农业和出口部门)获得必要的积累，许多发展中国家建立了收入性的出口关税制度。由于现代工业和基础设施普遍采用国营或准国营的方式，政府可以利用控制价格的权力提高工业晶价格和基础设施的服务费，通过价格剪刀差等“隐形税收”剥夺农业剩余和抑制城市消费。另外，尽管发展中国家的平均消费水平极其低下，但同时存在着比发达国家更为严重的收入分配不公，因此，低收入国家也存在着大量的奢侈性消费。财政的任务是要削减这种可支配消费并让储蓄和资本形成成为可能。为此，发展中国家较为普遍地建立了窄税基而高额累进的所得税和不动产税制度，与奢侈品进口的高额关税和有选择的国内消费税相配合，起到限制和引导消费的作用。为保护国内的进口替代工业，发展中国家则相应建立了保护性的高额进口关税制度。

　　在财政支出方面，公共投资和规模有限的金融部门完全受到中央计划的约束，直接或间接为进口替代工业化提高资金和补贴。这一时期，许多发展国家利用财政资金建立了国营的工业部门并实行了各种形式的国有化政策。

　　应当指出的是，在政府主导的中央计划体制下，财政政策在很大程度上是附属于中央计划和进口替代工业化政策的。税收政策并不是政府动员国内资源可以动用的唯一手段，甚至不是主要手段。由于政府对经济的广泛和深入的控制，价格、信贷、投资等政策在形成公共储蓄和实现公共投资方面具有同样重要的地位和作用。

　　2.20世纪60年代末、70年代初的财政政策

　　20世纪50、60年代以进口替代工业化为目标，以中央计划为手段的发展理论和发展思路在60年代末、70年代初遭到了严重的挑战。在政府保护和干预下生存的工业部门大都是发展中国家不具有比较优势的资本密集型行业，这些部门的发展无法提供大量的就业岗位，而且在很大程度上依靠传统部门提供的财政补贴生存。这样在发展中国家中形成了较为严重的二元经济和相应的收入分配的两极分化。因此，这一时期发展经济学更加直接地集中注意贫困和不平等的问题。认为国民生产总值增长不是消除贫困的充分条件；收入并未“滴流”到最低的收入集团，生活在绝对贫困中的居民人数在许多国家正在增加。世界银行等国际组织开始强调随着增长的再分配措施。许多发展文献从强调工业发展转向强调农村发展。受人力资本形成研究的影响，这一时期经济学家也将自己的注意力从物质资本转向人力资本。

　　人们对发展中国家财政政策的认识开始从单纯为发展筹集物质资本和提供保护转变到开始重视收入分配职能，尽管以国家计划为主导的发展战略和发展思路并没有受到根本的动摇，但人们开始意识到经济增长过程中消除贫困和收入分配问题的重要性。在财政收入方面，由于对收入分配的关注，发展中国家的税收体系进一步复杂化，制定了更多的针对不同部门和阶层的税收优惠和歧视性政策。在财政支出方面，解决贫困问题的转移支付和有利于人力资本形成的教育、医疗支出受到重视。

　　3.20世纪70、80年代的财政政策

　　发展经济学最大的变革是在20世纪70年代和80年代中发生的，其主要特点是新古典经济学的复活。对政府广泛干预经济导致的扭曲和与公共政策执行相联系的政府失灵的批评越来越多。传统观点所认为的第三世界经济不能对市场价格作出迅速反映，进口替代政策要优于出口导向政策，强制性工业化(以农业为代价)会导致更高的人均收入等观点在发展中国家的实践中遭到了严重的失败。实行进口替代战略的发展中国家由于长期的经济干预和贸易保护，市场机制被政府管制所取代，进口替代工业不仅没有为经济发展和财政提供必要的支持，反而消耗了大量的公共资源。效益低下和经营不善等问题日益严重。庞大的经济计划和管理机构不仅给公共支出和预算平衡带来了新的压力，而且僵化的官僚体制和腐败与寻租行为抑制了经济增长的活力，越来越严重地阻碍了社会与经济发展。而长期对传统部门的剥夺和贸易保护则导致了社会的两极分化和出口的萎缩，进而影响了财政和外汇收支平衡，并且直接导致了这些国家偿债能力的低下。以实行进口替代战略为主的拉美国家在80年代爆发了严重的债务危机。

　　而另一方面，与进口替代战略形成鲜明对比的是以“亚洲四小龙”为代表的新兴工业化国家出口导向发展战略的成功。充分发挥市场的作用，按照比较优势原则配置资源，实行外向型的发展战略成为这一时期发展战略所强调的内容。发展的基本理论和思路从对政府和计划的依赖开始逐步转移为对外部市场的开放和强调市场机制的作用方面。

　　这一时期的财政政策相应发生了重大转变，主要表现在以下几个方面：(1)财政政策开始重视对传统具有比较优势出口产业的扶持；(2)开始逐步清理干预经济发展，造成市场扭曲的财税政策，对过去复杂的差别性税制进行调整，实行税制改革，努力实现税收的“中性化”；(3)开始调低关税水平，放松外贸管制或实行对外贸易的自由化，许多发展中国家通过建立国内商品税体系取代收入性的出口税制；(4)为吸引发达国家资本的流入，许多国家制定了吸引外资的税收优惠政策；(5)在财政支出方面，减少了对公共部门和国营部门的补贴，调整丁财政支出的方向，加强了对基础设施、公共产品和服务的财政支出力度，在竞争性领域则主要通过税收优惠和财政补贴鼓励和引导社会和民间资本的投资，财政进行的直接投资逐步缩减。

　　发展思路的市场化转变突出了在市场机制基础上财政政策和货币政策的重要性。随着以政府为主导的发展计划逐步让位于市场机制，直接控制经济的发展计划被间接的财政政策、货币政策所取代。减少市场扭曲的“中性化”财政政策和鼓励引导国内外投资的税收优惠政策成为促进发展的重要手段。

　　4.20世纪90年代以来的对政府主导型发展政策的反思

　　20世纪70、80年代发展理论和实践的变革主要表现为封闭的进口替代战略开始让位于开放的出口导向战略，促进发展的手段由中央计划转变为利用市场机制，但并没有从根本上否定政府在经济发展过程中的主导地位。进入90年代，尤其是亚洲金融危机爆发后，人们开始深入反思政府主导型发展模式的弊端，许多经济学家质疑并从根本上否定政府主导型的发展政策。

　　政府主导型的发展政策包括私人产权的公有化、大规模的创建国有企业、制定全面具体的发展目标和投资计划、对私人经济进行广泛的控制和管制、歧视农民的价格政策和其他一些干预政策。发展中国家的经济实践表明，国家主导型发展政策从一个较长的历史时期看，带给人们的不是希望，而是失望。发展中国家从贫困走向富裕的最大障碍，不是资源条件差、收入水平低、国际竞争力弱，也不是人口太多、缺乏外援，而是缺乏一种有效的制度。政府主导型发展政策及其依赖的制度安排在解决行为主体的激励机制问题上的失败，使得经济发展丧失了持久的动力。在这些国家，“偷懒”和“说谎”成为人们的理性选择。现代经济理论的发展表明，竞争市场机制是惟一地利用了最少信息并且产生了帕累托有效配置的机制；自由价格制度不但起着传递信息和遏制损人利己行为的作用，而且起着诱导人们试验各种可能的经济组织结构以发现最高效率的分工结构的作用；政府失灵对经济发展的阻碍远甚于所谓的市场失灵，国家机会主义行为及其制度缺陷所带来的巨大交易费用是发展中国家经济发展的最大障碍。

　　20世纪90年代以来，国际经济环境也发生了根本性的变化，后冷战时期的国际经济政治关系与经济全球化及新经济的迅猛发展，成为发展中国家推行发展政策必须考虑的重要问题。在这种背景下，发展中国家的财政政策也相应产生了深刻的变化，主要表现在建立顺应全球化与市场化要求的财政政策以及税制改革两个方面。 
 
    作者:张　斌 来源:《世界经济研究》（2004年第5期）