尺度松木三门衣柜:唤醒“沉睡的”农村土地资产

唤醒“沉睡的”农村土地资产 作者：谢必如 白文起
中国国土资源报网 2012-01-11 10:36:14 来源：中国国土资源报

          重庆市南川区马堡山农民新村。

　　◤集城市、农村、山区、库区和民族地区于一体的重庆市，山地和丘陵约占总面积的90%，人均耕地只有1.1亩。

　　◤一边是耕地资源少，一边是随着城市快速发展，用地需求日益膨胀，重庆市面临巨大压力。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆在全国率先成立农村土地交易所，创设了地票制度，较好地破解了保发展与保耕地的“两难”命题。

　　◤“十一五”期间，重庆实现了国家下达的耕地保有量目标，保障了7.46万公顷新增建设用地，落实了一大批重大基础设施、民生和工业项目用地。

　　创设地票制度，开辟以城带乡新途径

　　当前，我国正处在工业化、城镇化加速发展时期，这是重庆加快发展的战略机遇期。但面临的一个大问题，是城乡资源要素难以互动，统筹城乡的制度通道始终没有建立。

　　按照世界城镇化规律，一般表现为城市用地扩张，同时农村建设用地减少。但我国出现了“双增加”的怪现象，耕地急剧减少。原因在于，农民进城后“两头”占地，加之农村产权未到位，农村土地财产无法变现，农村建设用地点多、面广、量大的格局在现行制度下难以扭转，使守住耕地红线成为一大难题。

　　重庆市“两难”矛盾和“双保”压力尤为突出。正是在这种背景下，2008年4月，重庆市委书记薄熙来带队到渝东南调研，提出了设立农村土地交易所、用市场化的方式确定农村土地价格、开辟城市反哺农村新途径的设想。重庆市市长黄奇帆亲自主持设计，创造性地提出“地票”的概念，以之为统筹城乡、富民增收的重要制度工具，得到国土资源部、国家发改委等部委的支持。

　　2009年，国务院发布《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，明确“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验(地票交易)，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规”。

　　地票是指利用城乡建设用地增减挂钩和级差地租原理，在农民自愿的前提下，把闲置、废弃或节约的建设用地复垦为耕地形成权利凭证后，在农村土地交易所公开交易，从而转化为可在全市规划建设范围内使用的建设用地指标。这样，不仅保证了全市耕地一分不减，还发现了“千里之外”的农村建设用地价值，地票成了真正意义上的大城市反哺大农村制度通道。地票具有新增建设用地指标、耕地占补平衡指标、有价凭证、实现土地财产权益和反哺“三农”的功能。

　　地票运行包括复垦、验收、交易和使用四个环节，即以规划和复垦整理规程为指导，在农民自愿、农村集体经济组织同意的前提下，对土地利用总体规划确定的扩展边界以外的农村建设用地实施复垦。由国土资源管理部门会同农业、水利部门，对复垦产生的耕地进行验收，从质量和数量两个方面把关，在留足农村发展空间的基础上确认腾出的建设用地指标。地票在重庆农村土地交易所公开交易，具有独立民事能力的自然人、法人或其他组织均可参与竞买。购得地票的主体选定符合土地利用总体规划、城乡总体规划的待开发土地，凭地票向区(县)政府申请办理农用地转用手续，区(县)政府按程序完成土地征转用后，由国土资源部门根据用地性质组织供地。

　　重庆市国土房管局局长张定宇介绍，地票制度运行3年来，重庆市复垦增加了13.58万亩耕地，其中地票交易8.86万亩，让“三农”分享到175亿元的增值收益。同时，办理地票质押贷款3100亩、4.1亿元。地票制度“保民生、保红线、保发展、促改革”的功能和作用日益显现，在统筹城乡改革中体现出重要价值，逐步发挥出综合效应。

　　今年年初，渝东南的秀山县启动农村建设用地复垦，孝溪乡复兴村的杨姓两兄弟，通过农转城政策，举家搬迁到了清溪场镇，住上了新房。两家原有宅基地各1亩，复耕后形成地票，获得了12万余元/亩的收入。他俩与另外两位农户用地票收益承包200亩地，种上金银花，“今年，200亩金银花卖了30万元，每户收入7万多元”。据该县常务副县长曹邦兴介绍，今年秀山县拟完成至少6000亩的地票交易，可获反哺资金超过10亿元，农民可获价款7.2亿元。全县50万农业人口，人均年收入增加近1500元，将有力助推渝东北、渝东南“两翼”农村万元增收。

　　家住彭水县靛水乡新田村的晏某，今年将其岳父母已闲置废弃的老宅(木瓦结构)复垦并参与地票交易，获得地票价款16万余元。在得到地票价款后，晏某利用地票收益开始扩大原来的烤烟种植规模，租用本村土地70亩，新建了一个小型烤烟作坊，除去种子、肥料、人工等费用后，今年收入可得16万余元，晏某一家也因此走上了发家致富之路。

　　“原来农村的房屋，由于只能在本集体经济组织内买卖，边远地区的房屋一般只能卖几千元，差点的房屋甚至卖不出去。而地票显化了农村土地价值。地票从最早8万元一亩，到现在卖到20万元一亩，说明农村建设用地指标的价值逐步被市场发现和认可，使得农村土地资产有了度量衡。”重庆市国土房管局副局长、重庆农村土地交易所总裁董建国说。

　　同时，由于地票制度的价格标杆、资金补农等作用日益显现，逐步成为重庆其他改革的“纽带”。比如，“三权”抵押方面，按目前约20万元/亩的地票价格，重庆500万亩宅基地潜在价值上万亿元，今年“三权”抵押贷款已突破100亿元。按此态势，未来五年可超过1000亿元，相应的农村产出至少1000亿元。

　　集中建设农民新村，节约用地产生的地票价值，加上支农资金、危旧房改造资金、新农村建设资金等补助，既解决了新村建设资金问题，又使农民更有实力打造新村风貌，大幅提升了农房品质。

　　重庆江津龙华镇燕坝村通过实施整村复垦建新，348户户均退出节余宅基地和附属设施用地0.8亩，可获得地票交易收益9.6万元，而房屋建造成本只有900元/平方米，不少农户用地票收入就可实现以旧换新。同时，因为整体居住条件改善，建新点房屋市场价达到2500元/平方米以上，按每户120平方米计算，农民无形中增加了19.2万元的财产性收入。

　　重庆去年推出了大规模的户籍制度改革，其底气在于建立了50亿元的户改退地周转资金，根据转户农民自愿，可以提前预支后将宅基地复垦形成地票，这样既减少了农村建设用地，又增加了进城落户的资本，从而破解了户改中政府资金压力巨大的问题。目前，已对5270户、2187亩宅基地及附属设施用地支付价款2.3亿元，还有30363户转户居民已经递交退地申请。由于地票的支持，随儿女转户进城的农村老人，参照征地农转非方式，在交纳1.5万元~4.1万元的保费后，可以享受最低500元/人的养老金，加上可以住公租房，就有了一个体面的生活。

　　张定宇介绍，地票制度之所以取得上述效果，主要得益于统筹考虑了五方面的问题：

　　第一，做好确权发证工作，夯实制度运行基石。重庆市在全国率先启动了新一轮农村土地房屋登记发证工作，目前完成了集体土地所有权发证工作，宅基地使用权和农村住房所有权发证率达到96%，为开展农村建设复垦、产生地票创造了条件。预计今年底将全面完成确权颁证工作。

　　第二，真正实现“先补后占”，坚守耕地保护红线。地票运作办法，是实行先复垦后交易，确保城乡建设用地总量不增加，国家下达的3256万亩耕地保有总量不减少。为保证耕地质量，重庆市国土资源部门建立了业主初验、区(县)竣工验收、市级验收确认三级验收制度，引入农村集体代表监理和农民监理制，确保复垦后的耕地有效土层厚度不低于40厘米，平均台面坡度不超过15度，同时配建农田水利基础设施，做到相对集中连片，努力实现高产稳产。加强耕地后续管护，及时确权发包，防止出现撂荒。

　　第三，建立公开交易机制，显化农村土地价值。地票统一在农村土地交易所交易，便于集中管理和调控。放开交易主体资格限制，农村集体经济组织、城乡法人、具有独立民事能力的自然人及其他组织，均可在农村土地交易所参与地票竞买。对地票实行招拍挂方式出让，注重交易过程的公开透明，保障了价值发现的充分性。

　　第四，明晰收益分配，切实维护农民权益。确定了地票价款扣除复垦成本后的净收益，农村土地所有权占15%、使用权占85%。坚持在复垦中全程公开信息，推行给农民发放政策“明白卡”制度，及时公示复垦验收及地票交易价款分配情况，并实行对农民和集体组织直拨，从而防范了价款被截留、挪用等风险。为增加农民收益，倡导农户自行复垦宅基地，以增加一笔劳务收入。同时，复垦出的耕地，无偿交由农村集体经济组织或留在农村的农民耕种。

　　第五，积极稳妥推进，有效防范改革风险。地票改革中始终坚持规划龙头控制，依规划实施复垦和使用地票，地票生产、使用各环节必须符合土地利用规划、城乡建设规划要求，“圈内”建设用地不纳入复垦范围，严禁地票在“圈外”落地使用。合理确定年度复垦和地票交易规模，防止地票价格大起大落。复垦须以农民自愿为前提，不得强迫复垦，不搞大拆大建、农民被上楼。申请宅基地复垦的农户，必须有其他稳定居所、有稳定工作或生活来源，并经集体经济组织书面同意，避免农户盲目退出宅基地后流离失所。为保障农村生产生活发展空间，要求复垦形成的建设用地指标，优先保障农村发展需要，建新拆旧复垦项目须进行面积抵扣后方用作地票交易。

　　谈到地票运行机制，张定宇说，下一步地票制度改革要继续以保障“三农”权益、切实保护耕地、促进集约节约用地为目标，逐步完善和健全地票制度体系，确保地票净收益的85%直补到农民，15%归集体，更好地发挥地票制度富民增收、缩差共富的作用，真正成为统筹城乡改革的先行军、推动者。据悉，从明年起，该市对复垦农村废弃建设用地多、完成地票交易多的区(县)，还将给予计划指标奖励，鼓励区(县)用好地票制度工具，增加农民财产性收入。

　　记者点评：

　　节约集约用地离不开市场手段，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆先行先试，在全国率先成立了农村土地交易所，创设了地票制度，破解保障发展与保护耕地“两难”命题取得一定成果。

　　地票制度运行3年，不仅实现了城乡建设用地统筹、合理利用，盘活了转户居民宅基地，增加了耕地面积，更唤醒了农村“沉睡的资产”，让城市建设有了合理用地，农民得到了利益，实现了城市反哺农村。由此可见，创新是发展的不竭动力。

　　创新土地整治模式，搭建新农村建设平台

　　重庆市国土房管局积极推动统筹城乡综合配套改革，加快农村土地整治工作。组建了市、区(县)两级农村土地整治机构。

　　市级层面，在原市土地整理中心的基础上，赋予新的职能，扩大机构人员编制，组建了市国土房管局直属的“重庆市农村土地整治中心”，主要承担了七项职能职责：

　　一是编制全市农村土地整治规划和计划，指导区(县)组织实施农村土地整治项目，确保实现年度建设占用耕地占补平衡;二是承办全市农村土地整治项目入库和备案审查，协助做好项目招投标和施工等实施管理工作，承办项目竣工验收和新增耕地确认等资料审查，参与项目竣工验收和新增耕地确认，指导区(县)做好项目后续管护利用等;三是协助和指导区(县)开展农村建设用地复垦项目融资，参与农村土地整治项目资金拨付和使用的监管;四是参与拟定耕地保护和农村土地整治有关政策法规、技术规程、管理办法，开展相关调研和论证;五是建立耕地保护和农村土地整治信息系统，提供信息服务，开展耕地保护和农村土地整治方面的咨询服务及评价;六是承办农村土地整治技术服务机构和从业人员管理，承办农村土地整治专家库建设、管理和维护;七是开展耕地保护和农村土地整治技术研究，组织实施耕地保护和农村土地整治宣传、经验推广、技术培训。

　　在实践中，重庆市创新了土地整治模式，落实了以新增建设用地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入和耕地开垦费用为主体的专项资金，切实做好农村土地整治工作。全市形成了政府牵头，部门联动，市、区(县)、乡镇(街道)共同推进的机制，确保了农村土地整治工作的稳步规范推进。建立了农村土地整治专项规划与集镇村庄、新农村建设、产业发展等规划同步编制、相互衔接的工作机制，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动。

　　在项目的实施中，实行“六制管理”(项目法人制、工程招投标制、工程监理制、工程合同制、工程公告制和项目审计制)，切实做到“三个到位”(组织领导、宣传动员和监管责任到位)，确保了工程质量和进度。更重要的是始终把维护群众利益放在首位，建立了公众参与和监督制度，充分尊重农民意愿，切实保障农民的知情权和参与权。

　　农村土地整治新模式发挥了很好作用，取得了良好的经济社会效益。实施移土培肥重大工程，优质耕地耕作层取土面积44154公顷，覆土培肥库岸周边贫瘠耕(园)地7674公顷，配套坡改梯建设6137公顷;开展整村整镇国土整治试点，采取市与区(县)共建的方式，以农村土地整治项目为平台，整合涉地涉农资金，形成了田水路林村综合整治的良好格局;建立新增耕地指标收购机制，2007年以来，安排新增耕地指标收购资金28.87亿元，支持和引导渝东南、渝东北等民族地区实施农村土地整治项目，有效促进了“两翼”地区新农村建设;“十一五”安排农村土地整治项目2154个;验收整治面积20.33万公顷，新增耕地4.02万公顷，完成投资33.03亿元，打造了一大批优质粮油、蔬菜、花卉、中药材、水果等优势产业基地;调整了农村土地整治工作重心，开展了以农村废弃和闲置建设用地为主的复垦工作，促进了新农村建设。

　　记者点评：

　　重庆市在推进统筹城乡综合配套改革中，创新土地整治模式，新增了耕地，调整了土地整治重心，开展了以农村废弃和闲置建设用地为主的复垦工作，促进了新农村建设。

　　总结重庆市的土地整治工作，最突出之处是始终把维护群众利益放在首位，充分尊重民意。它带给人们的启示是，土地整治要从土壤表层的自然工程向社会工程发展，要合理地处理人地关系，特别是人的利益关系。

　　建立户改农村土地处置机制，促进资源要素流动

　　2010年8月，重庆启动户籍制度改革后，建立了市、区(县)国土资源部门、乡镇国土所三级组织机构，有效统筹协调相关部门和单位，形成了政府领导、国土牵头、部门协调、齐抓共管的户改退地工作格局。

　　张定宇介绍，为确保转户居民土地权益，国土资源部门出台了地票价款分配、宅基地处置与利用办法、市级户改周转资金管理等10余个文件，为“户改退地”提供了政策支撑。政策中特别强调，转户不以退地为前提，自愿退出宅基地的农户，可通过复垦，以地票方式获得收益。这确保了转户居民的土地权益。

　　“户改退地”政策明确了农村居民转为城镇居民后，对宅基地及附属设施用地的三种处置方式：一是保留。农村居民转为城镇居民后，可继续选择保留农村宅基地及附属设施用地。二是流转。农村居民转为城镇居民后，可按法律法规规定流转其宅基地及附属设施用地。三是退出。农村居民转为城镇居民自愿退出宅基地及附属设施用地的，按照地票价款分配政策获得相应价款，实现土地房屋财产变现，提高转户居民在城镇的生活能力。转户农民可自愿选择上述三种处置方式，任何单位和个人不得强迫转户居民退出农村土地。

　　重庆形成了以地票制度支持“户改退地”的工作机制;建立了以农村土地整治机构为主的退地复垦工作平台。截至2011年11月底，全市累计农转城整户转户76.72万户、301.36万人，已受理了3.04万户转户居民宅基地及附属设施用地退出申请，已批准7683户、4137亩宅基地及附属设施用地退出。

　　记者点评：

　　随着城镇化的进一步推进，农村居民转为城市居民将日益增多，相当数量的宅基地及附属设施用地将闲置，造成资源浪费。

　　重庆市建立了户改农村土地处置机制，提出三种处置方式，归于一点就是依法自愿，有效维护群众根本利益。明确了出发点和落脚点，盘活转户居民宅基地及附属设施用地自然就水到渠成了。