中财网离职人员社保差额补缴:当前推行工商行政指导工作中存在的问题与对策
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/05/08 08:20:46
发布日期：2009-09-09
行政指导是行政机关为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取说服、教育、示范、劝告、建议、协商等非强制性手段和方法，取得行政相对方同意或协助，有效地实现一定行政目的的主动管理行为。工商行政管理部门在市场监督管理和行政执法工作中，负有行政指导义务，并呈现自有的特征。 一、工商行政指导工作的特征 工商行政指导工作在具有行政指导共有特征外，还具有自己部门特点。 （一）行政指导与行政许可、行政处罚等强制手段并存。工商行政管理部门负责各类企业、农民专业合作社和从事经营活动的单位、个人、以及外国（地区）常驻代表机构等市场主体的登记注册并监督管理工作，一方面为各类经营主体颁发营业执照，确立市场主体身份，严把市场准入关，履行行政许可的职责；另一方面依据法律法规，依赖行政检查、行政处罚等强制性手段，履行执法监督的职责，维护市场公平公正的秩序。行政指导作为对行政法治的一种补充和配合，工商行政管理部门在行政许可的过程中可以进行行政指导，在实施行政处罚中也可以对当事人进行一定的行政指导，行政许可、行政指导和行政处罚并存，相互渗透、又相互促进。 （二）综合性指导与专业性指导并存。根据行政机关管理的客体和内容，可分为职能性行政机关和专业性行政机关，职能性行政机关管理的客体和内容是综合性的、跨部门、跨行业的，工商行政管理部门是典型的职能性行政机关，行政指导的广度大，难度高，综合性强。同时，区别于一般权限行政机关，工商行政管理部门的权限是局部性的，仅涉及特定行政领域和特定行政事项，因此其行政指导又带有部门性、专业性。 （三）宏观指导与微观指导并存。工商行政管理部门监管的客体是最广泛的，其规定、政策影响也是最广泛的，国家局、省局在法规制定、政策制定等方面发挥了重要的宏观指导作用。同时，工商行政管理部门拥有遍布全国乡镇的基层执法队伍，形成了国家经济监管领域覆盖面最广的执法网络，基层工商大多面对着一个个微观问题，针对个别经营主体、针对个别事件，在宏观指导下，需要从微观方面加以解决。区别于其他行政指导政府部门，工商行政管理部门宏观指导与微观指导并存，并拥有一支保障宏观到微观、指导到执行完整运作的基层执法队伍。 二、工商行政指导工作面临的实际问题。 从实际情况来看，工商行政指导行政指导制度还很不规范，行政指导的内涵和外延以及与其他行政行为的区别也缺乏统一的认识，导致实践部门操作较为困难。 （一）指导效能与行政权限的矛盾。行政指导的显著特征之一就是行政机关单方面的意思表示，必须取得该行政相对方的同意或协助，也就是行政相对方的自愿需求。随着政务公开与公民意识的觉醒，工作中行政相对方自愿需求指导的，不会是符合行政许可条件的内容，而往往是跨部门、跨行业的实际问题，或者是新领域的盲点，超出了部门权限，影响了指导效能，降低了双方意愿。在实际工作中，行政指导大都是由在审批、发放行政许可等方面有权给予或拒绝给予各种重要利益的行政机关来行使，加之部门内个人分工权限有所不同，因此指导效能与行政配置有重要关系。 （二）行政指导与行政强制的矛盾。行政指导一般适用于有较大幅度弹性的管理领域，从理论上讲是一种非强制性的行为，但实践中并不都具有服从的任意性。对于助成性行政指导，相对人是否服从,一般是任意的。而规制性行政指导和调整性行政指导，实际上住往由不得相对人任意选择。为追求行政指导的实效性，行政机关以其享有的行政权力为背景，要求相对人必须服从的情形普遍存在，相对人如拒绝难免在其他不相关的事项上遭受故意刁难。特别在我国,异化为行政命令的情形也多有发生，以至出现“许多指导性计划实际上必须执行”的现象比比皆是，难免助长瞎指导,以行政指导作为权力行政的代替物而得以实施的危险性。 (三) 行政指导与能力建设的矛盾。不论哪一类行政指导，依赖于行政人的信息、知识和观念等要素。作为指导方，就指导客体方面必须比行政相对人处于优势，因此对工商行政管理干部的综合能力素质和专业指导能力都提出了很高要求。鉴于目前行为法的不健全，缺乏必要的程序规制,行政指导主要依靠行政人的主观判断，行政人的能力素质高低直接影响了行政指导效能，加之缺失责任机制与救济机制，容易导致随意指导、滥用指导，拖延指导、拒绝指导、借名指导行腐败之风等。 三、工商行政指导工作的对策思考。 为了提高工商行政指导的效能，需要从必要性、正当性、正确性进行规范。 （一）完善决策信息机制，进行必要性分析。行政指导无需法律的明确授权就可以作出，受行政人主观影响较大。因此，无论是规制性行政指导、调整性行政指导还是助成性行政指导，都需根据行政指导考量的因素，进行必要性分析，依靠完善的决策信息机制，确立必要性在行政指导中的首要原则，以便在一定程度上促使其合理运作。如完善行政指导决策中的听取意见程序，建立审议会制度，增强审议委员民间性、代表性，扩大决策覆盖面，在实施程序向相对人说明行政指导的宗旨、内容，以口头宣布时，相对人有权请求取得有关的书面文件，使得采取行政指导行为比实施行政行为产生更好的客观效果。 （二）建立救济途径，保障行政指导的正当性。正当性原则是指行政指导行为必须最大限度保障行政相对人对行政导指导的可接受性，行政相对人对于可选择的行政指导，其必然会将自己利益在限定的范围内最大化。行政机关也不能借助国家强制力驱使行政相对人违心接受。因此必须完善救济途径以解决行政指导的正当性问题，包括司法救济和行政救济制度。行政主体在作出行政指导行为时，必须明示明确表示该行为属于行政指导而不具有任何法律上以及事实上的拘束力，相对人若违反该项指导，亦不承担任何不利后果，否则，相对人即可请求对该行政行为进行司法审查，以决定是否撤消或变更。行政主体如果无视这种信赖和权威而违法，或者显然过于随意地作出行政指导，致使行政相对人的合法权益遭受损害，应允许行政相对人请求国家赔偿。 （三）依靠高素质干部队伍，保障行政指导正确性。要能够有效地对行政相对人进行行政指导，就必须要有一支高素质的工商行政管理队伍，要不断努力提高工商行政管理队伍的综合能力素质和专业指导能力。在做好知识技能培训的同时，必须紧抓职业道德教育，提高工商行政管理干部的科技文化素养和职业使命感，在全体干部队伍中弘扬奋发向上、积极进取的精神，提倡文明用语，积极服务。运用行政指导，坚持与行政相对人平等的主体关系，在监督中服务，在服务中监督，灵活、及时地适应经济社会的急速变化，解决行政相对人在生产经营上的困难和问题。 来源：嘉兴市工商局
行政指导是行政机关为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取说服、教育、示范、劝告、建议、协商等非强制性手段和方法，取得行政相对方同意或协助，有效地实现一定行政目的的主动管理行为。工商行政管理部门在市场监督管理和行政执法工作中，负有行政指导义务，并呈现自有的特征。 一、工商行政指导工作的特征 工商行政指导工作在具有行政指导共有特征外，还具有自己部门特点。 （一）行政指导与行政许可、行政处罚等强制手段并存。工商行政管理部门负责各类企业、农民专业合作社和从事经营活动的单位、个人、以及外国（地区）常驻代表机构等市场主体的登记注册并监督管理工作，一方面为各类经营主体颁发营业执照，确立市场主体身份，严把市场准入关，履行行政许可的职责；另一方面依据法律法规，依赖行政检查、行政处罚等强制性手段，履行执法监督的职责，维护市场公平公正的秩序。行政指导作为对行政法治的一种补充和配合，工商行政管理部门在行政许可的过程中可以进行行政指导，在实施行政处罚中也可以对当事人进行一定的行政指导，行政许可、行政指导和行政处罚并存，相互渗透、又相互促进。 （二）综合性指导与专业性指导并存。根据行政机关管理的客体和内容，可分为职能性行政机关和专业性行政机关，职能性行政机关管理的客体和内容是综合性的、跨部门、跨行业的，工商行政管理部门是典型的职能性行政机关，行政指导的广度大，难度高，综合性强。同时，区别于一般权限行政机关，工商行政管理部门的权限是局部性的，仅涉及特定行政领域和特定行政事项，因此其行政指导又带有部门性、专业性。 （三）宏观指导与微观指导并存。工商行政管理部门监管的客体是最广泛的，其规定、政策影响也是最广泛的，国家局、省局在法规制定、政策制定等方面发挥了重要的宏观指导作用。同时，工商行政管理部门拥有遍布全国乡镇的基层执法队伍，形成了国家经济监管领域覆盖面最广的执法网络，基层工商大多面对着一个个微观问题，针对个别经营主体、针对个别事件，在宏观指导下，需要从微观方面加以解决。区别于其他行政指导政府部门，工商行政管理部门宏观指导与微观指导并存，并拥有一支保障宏观到微观、指导到执行完整运作的基层执法队伍。 二、工商行政指导工作面临的实际问题。 从实际情况来看，工商行政指导行政指导制度还很不规范，行政指导的内涵和外延以及与其他行政行为的区别也缺乏统一的认识，导致实践部门操作较为困难。 （一）指导效能与行政权限的矛盾。行政指导的显著特征之一就是行政机关单方面的意思表示，必须取得该行政相对方的同意或协助，也就是行政相对方的自愿需求。随着政务公开与公民意识的觉醒，工作中行政相对方自愿需求指导的，不会是符合行政许可条件的内容，而往往是跨部门、跨行业的实际问题，或者是新领域的盲点，超出了部门权限，影响了指导效能，降低了双方意愿。在实际工作中，行政指导大都是由在审批、发放行政许可等方面有权给予或拒绝给予各种重要利益的行政机关来行使，加之部门内个人分工权限有所不同，因此指导效能与行政配置有重要关系。 （二）行政指导与行政强制的矛盾。行政指导一般适用于有较大幅度弹性的管理领域，从理论上讲是一种非强制性的行为，但实践中并不都具有服从的任意性。对于助成性行政指导，相对人是否服从,一般是任意的。而规制性行政指导和调整性行政指导，实际上住往由不得相对人任意选择。为追求行政指导的实效性，行政机关以其享有的行政权力为背景，要求相对人必须服从的情形普遍存在，相对人如拒绝难免在其他不相关的事项上遭受故意刁难。特别在我国,异化为行政命令的情形也多有发生，以至出现“许多指导性计划实际上必须执行”的现象比比皆是，难免助长瞎指导,以行政指导作为权力行政的代替物而得以实施的危险性。 (三) 行政指导与能力建设的矛盾。不论哪一类行政指导，依赖于行政人的信息、知识和观念等要素。作为指导方，就指导客体方面必须比行政相对人处于优势，因此对工商行政管理干部的综合能力素质和专业指导能力都提出了很高要求。鉴于目前行为法的不健全，缺乏必要的程序规制,行政指导主要依靠行政人的主观判断，行政人的能力素质高低直接影响了行政指导效能，加之缺失责任机制与救济机制，容易导致随意指导、滥用指导，拖延指导、拒绝指导、借名指导行腐败之风等。 三、工商行政指导工作的对策思考。 为了提高工商行政指导的效能，需要从必要性、正当性、正确性进行规范。 （一）完善决策信息机制，进行必要性分析。行政指导无需法律的明确授权就可以作出，受行政人主观影响较大。因此，无论是规制性行政指导、调整性行政指导还是助成性行政指导，都需根据行政指导考量的因素，进行必要性分析，依靠完善的决策信息机制，确立必要性在行政指导中的首要原则，以便在一定程度上促使其合理运作。如完善行政指导决策中的听取意见程序，建立审议会制度，增强审议委员民间性、代表性，扩大决策覆盖面，在实施程序向相对人说明行政指导的宗旨、内容，以口头宣布时，相对人有权请求取得有关的书面文件，使得采取行政指导行为比实施行政行为产生更好的客观效果。 （二）建立救济途径，保障行政指导的正当性。正当性原则是指行政指导行为必须最大限度保障行政相对人对行政导指导的可接受性，行政相对人对于可选择的行政指导，其必然会将自己利益在限定的范围内最大化。行政机关也不能借助国家强制力驱使行政相对人违心接受。因此必须完善救济途径以解决行政指导的正当性问题，包括司法救济和行政救济制度。行政主体在作出行政指导行为时，必须明示明确表示该行为属于行政指导而不具有任何法律上以及事实上的拘束力，相对人若违反该项指导，亦不承担任何不利后果，否则，相对人即可请求对该行政行为进行司法审查，以决定是否撤消或变更。行政主体如果无视这种信赖和权威而违法，或者显然过于随意地作出行政指导，致使行政相对人的合法权益遭受损害，应允许行政相对人请求国家赔偿。 （三）依靠高素质干部队伍，保障行政指导正确性。要能够有效地对行政相对人进行行政指导，就必须要有一支高素质的工商行政管理队伍，要不断努力提高工商行政管理队伍的综合能力素质和专业指导能力。在做好知识技能培训的同时，必须紧抓职业道德教育，提高工商行政管理干部的科技文化素养和职业使命感，在全体干部队伍中弘扬奋发向上、积极进取的精神，提倡文明用语，积极服务。运用行政指导，坚持与行政相对人平等的主体关系，在监督中服务，在服务中监督，灵活、及时地适应经济社会的急速变化，解决行政相对人在生产经营上的困难和问题。 来源：嘉兴市工商局
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