醉驾触犯刑法:我国农产品质量安全监管主要环节及最佳关键点研究

近年来，我国农产品质量安全监管力度不断加大，监管投入不断增加，然而，农产品质量安全事件仍然不断发生，而且有愈演愈烈的趋势。问题的根源在哪里？我们应该如何监管才能真正做到治标又治本？本文分析了监管生产的原因，找出了农产品质量安全监管的主要环节，并对各环节的监管进行了分析，在此基础上，不但找出了最佳监管环节即最佳监管关键点，而且，发现了我国农产品质量安全监管存在的一些缺陷，可能正是这些缺陷影响了我国农产品质量安全监管效果的提高。

一、农产品质量安全监管的主要环节

在自给自足经济条件下，生产的目的是为了自己消费，生产者与消费者为同一主体，即“产消同体”。所以，作为理性的人，生产者根本不存在欺骗投机的动机，因为，人不可能自己欺骗自己，所以，产品质量是安全可靠的，对生产者不必监管。

然而，在商品经济条件下，生产者生产的目的不再是为了自己消费，而是卖给别人; 消费者消费的商品，也不是自己生产的，而是买别人的，生产者与消费者是分离的，即 “产消异体”。作为理性的人，为了卖更多的钱，生产者存在欺骗投机的动机。因此，为了保护消费者的利益，对生产者进行监管是非常必要的。

随着社会分工的发展，联接生产和消费的经销(市场)环节越来越突出，自产自销越来越不适应，以经销为职业的经销者从生产者中分离出来即：“产销分离”，经销者从生产者手中买，然后再卖给消费者（中国古代叫买卖人），经销者购买生产者的商品，卖给消费者，在买卖的过程中赚取差价。因此，为了获取最大利益，经销者存在欺骗投机的动机。所以，对经销者进行监管是非常必要。

由于，买卖双方的买卖行为是相互依存的，利益是相互冲突的，所以，只要有买卖就应有监管，每一个买卖的环节都是监管的环节，每一个卖方都是监管的对象。

由此可知，经销者分离出来之后，即要对生产者进行监管，还要对经销者进行监管。因此，生产环节和经销环节都是监管的主要环节。

同时，产品原料直接影响产品质量，“药材好，药才好”，若产品原料有问题，产品的质量肯定有问题。因此，原料的生产环节和经销环节同样是监管的主要环节。

因此，农产品质量安全监管主要环节应包括农产品生产、农产品经销、农产品投入品（农资）原料生产和农产品投入品经销四个主要环节。

二、农产品质量安全监管主要环节及关键点分析

2、1农产品经销环节监管

为了自身利益最大化，经销者有可能把不安全的农产品卖给消费者。所以，对经销者进行监管，是对消费者身体健康和生命安全负责的直接措施，也是农产品质量安全监管最直接的措施。目前，最常用的方式是抽查市场上的农产品，通过检验数据，查处不合格的农产品，例如，农产品例行监测制度。然而，经销监管能发现质量安全不合格的农产品，但是要找到真正的质量安全责任者却非常困难。因为，农产品质量安全性,并非在经销过程中形成，而是生产过程中形成的，所以，农产品经销者并非农产品质量安全责任的承担者，质量安全责任的承担者在生产当中。由于，农产品从生产到经销要经过运输、贮存、批发、零售等很多环节的流转，每一个环节的主体都是不一样的。同时，现阶段，我国地块高度分散，生产规模极小，自产自销与专业化生产、专业化销售并存、集市零售、专业批发与超市零售并存，而且，农产品质量安全追溯体系还远远没有建立起来，往往追溯不到真正的责任人。所以，在经销环节发现了质量安全不合格的农产品，往往找不到真正的质量安全责任人，更无法对真正责任人实施处罚，这会更加助长真正责任人的非法生产行为，由此形成恶性循环和示范效应。比如，2010年１月海南豇豆事件至今也找不到使用水胺硫磷生产者。所以，在我国某些农产品生产基地，非法使用高毒农药已成为公开的秘密，这也是我国农产品质量安全监管力度不断加大，质量安全事件不断发生的重要原因之一。可见，农产品质量安全特性不同于其它质量特性，虽然，经销监管能直接保护消费者的利益，但是，很难达到有效保障农产品质量安全的目的。因此，从农产品质量安全特性角度来分析，经销监管是错位的，若把经销监管作为农产品质量安全监管的主要措施，就本末倒置了。

这就是我国农产品市场监管力度不断加大，农产品质量安全事件不断发生的根源之一。

2、2、农产品生产环节监管

农产品质量安全是在生产过程中形成的，所以，要对农产品生产进行监管。农户是我国农产品的生产主体，对生产监管，就是监管农户，然后，我国农户群体数量庞大，我国农民数量不仅居各行业之首,而且，大于各非农行业人员之和，加之，田块高度分散。所以，我国监管农产品的生产，比监管其它产品的生产成本大的多：

比如一个80万人口的农业县, 农户至少也在1万以上, 而产品质量安全监管人员一般不会超过20个,即使20人,平均一个人甚少要监管500户,理论上计算,每个农户违法行为被发现的概率也只有五百分之一。实际上,监管人员还有大量的其它事情,真正投入到监管的人员和时间至少还要打五折,再加上地块的零星分散和农户非法行为的隐蔽等多种因素, 所以，农户非法行为被发现的概率应小于千分之一。而且，农户会绞尽脑汁地隐蔽自己的不法行为。所以，因非法使用禁用高毒农药而受到处罚的农户就几乎没有。可见，由于农户高度分散和群体太大，监管成本极高，对生产进行监管的效果甚微。因此，在我国某些农产品生产基地，农户在悠闲自得的非法使用高毒。

另外，为了谋取暴利，大量禁用高毒农药被贴上许可低毒的标签，农户无法识别，导致大量禁用高毒农药被农户误用，这是禁用高毒被大量使用的又一重要原因。

2、3、农产品投入品监管

2、3、1、禁用高毒农药是祸首

我国农产品质量安全事件表明，威胁我国农产品质量安全的主要有害物质是农产品投入品中的禁用、停用的高毒、剧毒、高残留农药、兽药和鱼药（简称禁用高毒农药）。比如： 2010年１月以来，海南豇豆在武汉连续三次被检测出含有禁用农药水胺硫磷，上海、广州等地也相继查出“有毒豇豆”，造成海南豇豆大量滞销。2006年11月17日，上海市公布了对30件冰鲜或鲜活的抽检结果，30件样品中全部被检出硝基呋喃类代谢物，部分样品还被检出孔雀石绿、氯霉素等多种禁用渔药残留。

因此，对农产品投入品中的高毒农药实施严格的监管，是保障农产品质量安全的关键所在。

2、3、2、农药经销环节与生产环节监管

农药是一种高级化工产品，生产农药需要相当的设备和技术，农户根本无法自制农药。所以，农户使用禁用高毒农药，必须购买。农户之所以能买到，必然有人卖；之所以有人卖，是因为有人生产。所以，只要管住禁用高毒农药的非法生产，就没有禁用高毒农药的非法经销，自然也就没有禁用高毒农药的非法使用，农产品质量安全自然就有了保障。农产品质量安全监管重点就农产品前移到了农产品投入品，从农产品的生产前移到农药的生产。

任何一个产品，生产都离不开是专业化、规模化，消费都离不开分散化、大众化，经销是联接生产和消费桥梁。所以，对任何一个产品，生产者群体都最少，消费者群体都最多，经销者群体居中，而且三者群体数量呈几何级数降低。农药生产者虽多，但是没有经销农药的人多；经销农药的人多再多，也没有使用农药的人多。被监管人数是衡量监管成本的主要指标，被监管人数越多，监管成本越大，监管成本越大，监管效果越小。可以讲：生产是“源”，经销是“流”，消费是“海”，即农药生产生节是“毒源”，农药经销环节是“毒流”，农药使用环节是“毒海”。监管“毒海”的成本最小，效果最好；监管“毒流”的成本次之，效果也次之后；监管“毒海”的成本最大，效果最差。

农产品生产过程就是农药使用过程，对农产品生产的监管，就是对农药使用的监管，这种监管方式的监管对象是“毒海”，几乎没有监管效果；若监管农药的经销环节，监管的是 “毒流”，能取得一定的效果；若监管农药生产生节，监管的是“毒源”，能取得较好的效果。

据调查:

一个农药零售店一般可供应两个以上的行政村农户使用农药；一个农药批发店一般可供应两个以上的乡镇农户使用农药；一个小的农药生产企业一般可供应两个以上的县的农户使用农药。

所以，一个农药零售店足以威胁两个以上的行政村的农产品质量安全；一个农药批发店足以威胁两个以上的乡镇的农产品质量安全；一个小的农药生产企业足以威胁两个以上的县的农产品质量安全。

可见，防止禁用农药危害农产品质量安全的最有效方式应该是管住禁用高毒农药的非法生产和非法销售。

因为，禁用高毒农药一旦到了农户，监管成本至少要增加1000倍以上。

可以讲只要管住一个农药零售小店，可以保住两个行政村的农产品质量安全、管住一个批发公司，可以保住两乡镇的农产品质量安全。管住一个小的农药加工厂可以保住一个县或几个县的农产品质量安全。

农产品质量安全监管，直接看是监管农产品，然后，本质上却是监管农产品投入品中的禁用高毒农药。所以，农药的经销环节和农药的生产环节是监管的关键环节。农药生产环节是生产毒源的环节，管住毒源是根本，所以，农药的生产环节，是监管的最佳环节，即最佳监管关键点。

三、我国农产品质量安全监管存在的问题

2001年，我国提出从农田到餐桌的监管理念，农田指生产，经销是从农田到餐桌的桥梁，是对农产品从生产到消费的全程监管，看上去这是个完整的监管体系。然后，从上面的分析可知，这是个有较大缺陷的监管理念，因为，它没有把农产品投入品纳入到监管体系当中，而且，导致威胁农产品质量安全的禁用高毒农药游离于农产品质量安全监管之外。这是我国农产品质量安全监管力度不断加大，质量安全事件却不断发生的原因之一。

我国历来都非常重视对农药（农资）的监管，然而，我国对农药（农资）的监管往往把打假放在第一位,重点是打击非法制售假冒伪劣农药（农资）的行为。判定假冒伪劣的依据是产品标准和标签，符合标准和标签要求的产品是合格品，不符合的就是假冒伪劣产品，而对其中的是否有禁用高毒物质检验不到位。由于禁用高毒农药成本低效果好，因此，农药（农资）企业往往把禁用高毒农药成分掺杂到低毒农药当中，甚至是肥料、种子、饲料当中。由此，导致了大量合格但不安全的农药（包括肥料、种子、饲料等农资）的生产、经销和使用，禁用高毒农药一旦流入市场，必然威胁到农产品质量安全。

其次，我国农资监管与农产品质量安全监管往往是分开，二者缺少有机的联系。农药的生产是第一关口，是毒源所在，只要把住了农药企业的大门，控制住了毒源，我国农产品质量安全监管的成本就会大大降低，就会取得事半功倍的监管效果。

四、提高我国农产品质量安全监管效果的建议

从上面的分析可知，我国农产品质量安全监管由农产品和农产品投入品两个部分组成，重点是监管农药（农产品投入品）；经销和生产是监管的主要环节，即农产品经销、农产品生产，农药经销、农药生产四个监管环节。农药生产是最佳监管环节，农药经销次之，农产品生产再次之，农产品经销最差。因此，我国农产品质量安全监管重点应从农产品移到农产品投入品，把监管关口从农产品的生产环节前移到农药的生产环节，从农田前移到工厂，由监管农民变为监管工人。

同时，把农产品质量安全监管关口前移到农药生产环节同时还要做到以下五个结合：把农产品质量安全监管与农资监管有机结合起来；把农产品质量安全检验与禁用高毒农药的检验有机结合起来；把农药的合格检验与合法检验有机的结合起来；把农药的打假与打毒结合起来；把农产品质量安全追溯与农药的追溯结合起来