让信访成为公共政策之源

日期： 2012-01-10            来源： 大众日报     【 查看PDF版】

　　□　王庆德

　　信访是人民群众基于对党和国家权威认同的基础上,在现行体制框架内解决人民内部矛盾纠纷的制度设计,表现出来的是一种个体利益诉求,属于私人性事务。但是,如果回顾信访历史,就会发现,每一次大规模集中的信访潮涌动,其背后实际上都与当时的公共政策密切关联,从某种程度上来说,信访其实是对前几年公共政策的反思与修正。
    信访历史回顾
　　改革开放前,信访几乎是惟一的解决社会矛盾、纠正社会政策的选择。此时的信访往往与不间断的社会运动联系在一起,每次社会运动冲击之后,反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访就会开始增多,形成调整政策、落实政策的信访潮。最为突出的是在文革结束后,人民来信、来访数量之多,重复信访和越级上访特别是进京上访之多,国家投入处理上访问题人数之多,解决问题之多,都是史无前例的。这时信访的主要功能就是进行拨乱反正工作,集中、高效地解决大批历史遗留问题,平反冤假错案。
　　信访作为一种非常规的化解矛盾的方式,正是在国家领导人空前重视、全党全国动员的情况下成了人民突击解决问题的利器。可以说,落实政策,就是那个年代信访的同义词。
　　改革开放之后,随着社会运动的减少以及全能政府向有限政府的转向,在1982年《党政机关信访工作暂行条例》后,信访制度逐渐走向常规化。作为中国法治建设的补充,信访更多地着眼于民众纯粹的私人事务纠纷。
　　但是上世纪九十年代中后期以来,信访量突然又出现剧增,全国的信访量累积从1995年的479万(人)次激增至2005年的1265.6万(人)次。
　　同时,信访问题越来越集中到以下几大类问题上:工业化发展带来的农村土地征收征用问题；国有企业抓大放小、减员增效政策带来的下岗工人问题；城市棚户区改造带来的房屋拆迁问题；农村社区化大发展带来的农民被迫上楼问题；双重标准下的养老保险制度带来的企业退休人员歧视性问题等等。
　　这一系列政策问题已经超出了人民群众的个人能力范围,也为当时的尚嫌孱弱的法律制度框架所不容。于是,在几十年形成的惯性思维下,民众再次将这些政策问题抛向信访,希望直接跨过科层制的阻碍,直接与政府建立联系,进行对话。
    信访是个公事
　　信访,看似公民的私事,实则国家的公事。它超越私人性事务范畴,反映的是国家和地方公共政策决策失误,是对当前社会公平正义制度缺失的一种纠偏和补充,属于一种公共性事务,呈现出公共性特征。国家已经充分认识到信访是公共政策问题而非个人问题,在2011年11月17日召开的信访工作专题会议强调,党中央、国务院历来高度重视群众来信来访,要求各地在依法按政策解决个体诉求的同时,要更加注重从政策层面预防和化解信访中反映出来的普遍性、倾向性问题。
　　既然信访是个公共问题,那么信访到底该访谁?
　　按照我国宪法第二十七条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”
　　显而易见,信访对象应该包括各级党委政府在内的一切国家机关。但若将抽象的国家机关具体化,进一步细分,就会发现,如果信访仅停留在私人性事件上,它就是个政策执行问题,是个纯技术性问题,属于事务官的事儿；而当信访如潮,成为公共事务时,也就意味着它是个政治决策问题,属于政务官的事儿。所以本质而言,信访所访的应是一级党委和政府的领导成员,特别是一把手,而不是普通的办事人员,是决策者而不是执行者,是负责运筹谋划的政务官,而不是负责政策执行的事务官。
　　长期以来,我们把信访问题错误地判断仅仅是个行政问题,认为之所以出现信访问题,关键是在政策执行中出了问题,是基层政府因不作为、不公正等行为使上访群众觉得利益受到了侵害问题。因此,处理信访问题就成为事务官——也就是一般行政机构办事人员的主要职责。
　　但是,事务官的权力在于执法,在于把政策和法规执行下去,他们无法干预决策,更不能改变决策,他们无法取消土地征用命令,更不能擅自提高企业人员养老金。于是在面对着这些无法撼动的公共政策时,事务官唯一的办法,就是首先发展出一套刚性制度保护自己,使自己的行为处于一种安全状态。正如卡尔·曼海姆所言,事务官思维的基本倾向就是把一切政策问题变为行政问题。对于信访这样一种超常规的问题,事务官的处理方式就是导入其习惯的、日常的轨道。于是,创新信访制度在一些地方就变成了要建标准化信访大厅、标准化流程作业、配备高素质谈判人员,而信访处理无非就是敷衍、推拖、拦截群众来访,以及行政部门之间的踢皮球,直至最后踢给按“属地管理”的最基层部门。这样一种消极的信访解决方式,使得基层上访量非但没有随着信访治理力度的增加而减少,反而陷入“越治理越多”的怪圈,故意缠访、重复上访的案例数量不断上升。而不断的越级上访、反复上访显示出来的是人民群众对于信访处理常规化、技术化的不满和无奈。
    变信访为接访
　　纠正这种信访乱象的关键,就是把信访变为接访,把信访问题交给主要领导干部处理,交给政务官处理,这是当前解决信访问题不二选择,也是2011年12月6日在浙江宁波召开的全国领导干部接待群众来访工作经验交流现场会的主调。
　　在这次会上,周永康指出,以深入开展领导干部大接访活动为载体,组织各级领导干部敞开大门接待来访群众,是明年信访工作的总体要求,各级领导干部要抓住“事要解决”这个关键,不仅要自己动手办、交付相关方面办,还要加强督导检查,使群众反映的合理诉求真正得到妥善解决。
　　这点出了当前我国信访问题的要害。对于政务官而言,信访本质上是一种制度化的民意整合,是执政决策的前提。作为一种倒逼机制,促使各级主要领导以此来修复政策中的偏差与缺陷。从某种程度上来说,对于各地而言,今年的信访问题恰恰就是明年地方政府工作报告要列入计划需要解决的问题。所以,直面信访,主动接访,是一种积极政治行为,是一种作为政务官的领导干部政治自觉的表现。
　　而且,从权责一致的角度来看,真正能为信访负责的是政务官而非事务官。投身于政治中的政务官,追求的是处理公共事务的快乐,以及赢得的荣誉和职责感。视责任如生命,是政务官的基本特征。古人尝言,从政者要有“百姓有过,在予一人”的胸襟。顾炎武认为,政务官应有所担当,“凡百姓之不有康食,不虞天性,不迪率典,皆我一人之责”。马克斯·韦伯也从责任伦理角度对于从政者做了区分,其中事务官是靠政治而生存的人,他们力求将政治作为固定收入来源,是将政治作为职业,靠它吃饭,他们的职责是忠实地执行上峰命令；而只有政务官才会视政治为一种天职,为政治而生存,以人民利益为重,并为服务于一项事业而使生命具有意义。由此而言,信访作为一种送上门来的群众工作,作为最大的群众利益诉求,能够担当此责者只能是政务官。
　　美国社会学家丹尼尔·贝尔曾言,判断一个社会能否解决它所面临的问题的依据是:它的领导层的质量和人民的素质。
　　作为中国目前主要的社会问题之一,信访问题的解决不在于有豪华的信访大厅、标准化的信访制度,而在于有负责任的政务官。信访本质上是克服科层制的等级壁垒,在民众与政务官之间建立某种直接的联系,是非常规的解决纠纷、化解冤情的手段。
　　这就要求各级党委和政府的大门向群众敞开,呼唤负责任的政务官的出现,以“责任到此,不能再推”的胸怀,直面送上门的群众工作,把信访作为决策之源,不回避人民群众,进行面对面的政治沟通,修正政府的公共政策,真正造福于民众。国家之所以大力提倡各级领导干部接访,变信访为下访,其意也正在于此吧。
　　　(作者系山东省委党校副教授)