中财网web portal认证:党内巡视工作制度研究：探源、解析与改进（嘉善纪委）
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/05/10 12:22:22
点击量：574 巡视工作制度，是我们党加强党内监督、反腐倡廉的一项重要制度安排，是中央和各级党委派出的巡视人员依照党的规章对各级党委和政府、人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员，尤其是对主要负责人的工作情况进行监督检查的制度。巡视工作制度把上级的监督与群众的监督有机结合，是新时期加强党的建设、保持党的先进性的重要举措。毋庸讳言，中国共产党要保持党的先进性，就要始终重视加强党的自身建设，尤其是要积极探索落实保持党的先进性的有效途径和具体形式。
一、探寻：1978年以来巡视工作的简单回顾
巡视工作是受党和人民的委托，代表党和国家的意志来进行的。中国共产党自成立后就极其重视党的自身建设，重视党内巡视工作。但是，“文化大革命”的十年浩劫，党严重地背离了实事求是的思想路线，曲解群众路线，出现了脱离党和群众的监督，只是设立专案机构审查干部的方式，党的民主集中制受到大破坏。十一届三中全会之后党的建设又重新回到了马克思主义的轨道上来，更加强调党内监督，由此，巡视工作制度经历了三个阶段：
1、巡视工作恢复和探索阶段：1978-1996年
强化党内监督是推进党的建设的基本要求，巡视工作的地位是随着党内监督的重要性显现而逐步得到体现的。1978年12月22日通过的《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》明确指出：“过去那种脱离党和群众的监督，设立专案机构审查干部的方式，弊病极大，必须永远废止。”1980年2月，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，重申了党内政治生活的准则，把“接受党和群众的监督，不准搞特权”作为党内政治生活中的一项准则，这是约束各级党组织和全体党员行为的党内重要法规。1981年6月，中共十一届六中全会一致通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，标志着党的指导思想上拨乱反正的胜利完成，这个决议把党内监督作为建国以来的十大经验教训之一加以强调。随着改革开放的深入，我们党提出要把党内监督制度化。1986年9月，十二届六中全会通过《关于社会主义精神文明建设指导方针的决定》，要求：“严格执行党的纪律，建立健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督。”根据这一决定和中发[1987]3号文件关于建立“一套制度制约和监督党和国家的高级领导人、特别是职权最高的领导人都能严格遵守宪法、遵守党纪，不至于不受任何限制自由行动，使我们党和国家的治理基本上靠制度而不是靠个人”的精神，中央纪律检查委员会1987年7月29日下发《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，这是中国共产党在新时期颁布最早的党内监督法规，标志着党内监督工作进入规范化阶段。党的十三届四中全会以后，围绕如何适应新形势的需要全面正确地加强党的建设这一中心问题，中央出台了一系列重要文件。1989年8月，中央下发了《关于加强党的建设的通知》，明确要求“及时总结反腐败斗争的经验，建立、健全党内监督、群众监督等多种监督法规。”建立党的巡视制度是1990年党的十三届六中全会提出的。1990年3月，党的十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众的联系的决定》，提出：“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各级、各部门派出巡视小组，授以必要的权力，对有关问题进行监督检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况”。由此，党内巡视工作制度的确立问题提上了历史的日程。1996年，中纪委六次全会重申了这一制度，并将其作为加强党内监督的五项制度之一。为进一步健全党内监督机制，充分发挥中央纪委对省(部)级领导班子及其成员的监督职能，经中央批准，1996年，中央纪委制定了《关于建立巡视制度的试行办法》，并开始向地方和部门派出巡视组，对部分省(区)和部委进行巡视。
2、巡视工作制度确立阶段：1997-2003年
中央纪委1997年出台《重申和建立党内监督五项制度的实施办法》，巡视工作制度被作为五项制度的第一项被提出。2000年，党中央决定由中央纪委和中央组织部联合成立巡视办公室，派出巡视组对省级党政领导班子特别是主要负责人的工作情况进行监督检查。2001年9月召开了十五届六中全会，此次全会分析了进入新世纪以后党面临的新形势、新任务，作出了《关于加强和改进党的作风建设的决定》，明确提出：“中央和各省、自治区、直辖市党委要逐步建立巡视制度，把下一级领导班子特别是主要负责人的廉政勤政情况作为重要内容，进行监督检查。”党中央基于科学的分析，指出了党的建设可能会遇到的新情况、新问题，着重强调了党的作风建设，并指出巡视制度的建设的适时性的和必要性。党的十六大报告和中纪委二次、三次全会也提出要建立和完善巡视制度，加大巡视工作力度。2002年11月，党的十六大报告又明确表述：“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众”，并作出了“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”的重大决策。中央政治局常委会把巡视工作列入了2003年的工作要点。2003年8月，党中央、国务院正式批准中纪委、中组部有关请示，巡视工作办公室和巡视组宣布成立。随后，中央建立的5个巡视组分赴贵州等七省进行巡视，加强了对省级领导班子及其成员的监督。在2003年12月，中共中央颁发《中国共产党党内监督条例(试行)》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。
3、巡视工作制度健全和完善阶段：2004-2009年
《党内监督条例（试行）》出台后，为了规范巡视工作，2004年中纪委、中组部又先后出台《关于巡视工作的暂行规定》、《关于派驻纪检组履行监督职责的意见》以及“训勉谈话”、“述职述廉”等制度的配套规定。2004年7月16日，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党的执政能力建设的高度指出：“要建立和完善巡视制度，加强和改进对领导班子特别是主要领导干部的监督。”2005年中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件。《实施纲要》对完善巡视制度、加强巡视工作进行了具体部署，规定：要切实加强巡视工作,健全机构，增强力量，综合运用巡视成果。2005年8月，中央巡视工作领导小组办公室单设，作为中央纪委内设的正局级机构，此后陆续设立11个巡视组，即5个地方巡视组、1个金融巡视组、3企业巡视组和2个国家机关巡视组，巡视工作的领域随着反腐倡廉建设的实际需要而不断扩大。为加强组织领导，中央纪委、中央组织部建立了巡视工作联席会议制度，负责研究、部署、组织、协调巡视工作。2007年10月，党的十七大提出：“健全纪检监察派驻机构统一管理，完善巡视制度。” 十七大通过了党章修正案，在第十三条增写“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，把巡视工作以党内根本大法的形式确定下来，正式纳入党的组织制度体系。中共中央政治局于2009年5月22日召开会议，审议并通过了《中国共产党巡视工作条例(试行)》，这表明推动巡视制度改革成为我国反腐倡廉建设的当务之急。2009年7月，中共中央印发了《中国共产党巡视工作条例(试行)》，这是贯彻落实党章关于党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度的重要规定，是完善党内监督制度的重要党内法规。按照《条例》规定，党的省市县三级党委和政府、人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员等均属于巡视组巡视的对象，将面临来自上级党委的严格监督。巡视工作的方式方法也在《条例（试行）》中作了比较明确的规定。这一条例的颁布实施，意味着巡视工作制度得到深化和完善。
巡视工作从探索试点到党的十六大作出“建立和完善巡视制度”的重大决策，再到党的十七大将巡视工作制度写入党章，今年，中共中央又印发了《中国共产党巡视工作条例(试行)》，这是巡视工作制度化水平不断提高的过程。近年来处理的重大腐败案件中，有一些就是在巡视过程中发现的，证明了巡视制度的有效性。
二、解析：巡视工作制度存在的不足
巡视工作的内、外因素决定巡视工作的效果。我国巡视工作制度在一些重要环节上还存在不足。
1.巡视机构与其他部门的合作关系不清
巡视组是由上级党委授权，具有相对独立性，但其职责定位主要限于发现问题。定位于发现问题的巡视制度真要解决问题则要与其他形式的监督以及其他部门的工作相互补充、相辅相成。而在实际工作中，巡视机构、纪委及各个监督部门的关系，巡视制度与其他监督制度的关系还比较模糊。因此，既要准确定位巡视工作，充分履行巡视监督职责，又要加强巡视机构与其它监督部门的沟通协作。
2.巡视对象、内容的模糊
按照巡视工作的要求，巡视组巡视的主要对象是各级党委的主要负责人，尤其是党政“一把手”。而从现实情况来看，巡视工作的对象、内容还不够突出：一是巡视没有直指党政“一把手”。巡视应该对“一把手”形成一定的压力，而不应消散在“班子成员”中，以达到平时难以监督的目的；二是巡视工作针对性不足。没有把财务审查、领导班子的作风（包括思想作风、领导作风、学风、生活作风等情况）作为巡视工作的重点，而且形式上不是以“查找”为主，而是以“谈话”为主，某种意义上是“巡而不视”。
3.没有突出查帐制度
金钱是腐败问题产生的诱导因素，也是定性“腐败”的主要指标。巡视工作要听真话、察实情、解民意，就要利用多种渠道。现行的巡视方式有：谈话；查阅档案资料；列席会议；接受群众信访、开座谈会；实地查看。这些巡视形式中，还缺少一项重要的巡视方式，即对“查”帐制度不突出，另外，巡视工作要能真正发现问题，要在时间、路线的安排上保持适当的灵活性。如果巡视工作路线只是由被巡视单位安排，往往就会把巡视工作演变为一般性的工作检查、评估或督导，这就降低了巡视本身应有的价值。
4.巡视工作队伍的结构问题
巡视效果的好坏与巡视人员的配备有很大关系。现有的巡视工作在组织成员结构、职级待遇、经费保障等方面没有比较具体的规定。尤其是从省一级来看，巡视机构、巡视组成员不稳定，没有相对固定人员，一半以上的巡视组成员是从刚离开工作岗位，或即将办理退休手续的领导。建议把巡视组成员纳入正式的干部编制序列，并给予充足的经费，使他们的身份固定，工作独立，巡视工作才能更具有权威性。
5.缺少有效问责的激励机制
当前也出现了巡视干部做“老好人”，抱着消极态度，不愿积极主动地投入巡视工作的现象。特别是不愿反映一些干部存在的问题，一是怕遭到非议，二是怕遭到报复，三是怕扯不清。由于缺少激励机制，认为干好干坏都一样，巡视组成员和被巡视地区的主动性、积极性也没有有效地调动，没有很好地处理好巡视与被巡视的关系，被巡视地区主动接受监督的意识不强。
三、改进：巡视工作制度的进一步完善
我国巡视工作制度需要在总结实践经验的基础上健全和完善。只有建立科学有效的巡视工作制度体系，巡视工作才能“有法可依、有章可循”。巡视工作制度的完善应把握以下几个主要环节：
1.准确定位巡视工作制度目标与任务
有效的监督制度不可能是单一的制度，而应该是一个制度体系。一方面巡视制度要有自身的制度特色，另一方面要处理好巡视制度与其他监督制度，巡视部门与其他部门之间的关系。对巡视工作制度目标、任务进行定位，其实质就是正确处理好巡视工作制度与其他制度、巡视部门与其他部门的关系。只有巡视工作制度与其他监督制度的有效结合，巡视组与各级党委、各个监督部门的有效配合，才能保证监督工作的统一性、协调性。
2.完善对“一把手”的巡视监督制度
明确巡视工作对象的特殊性。要严格按照党内监督条例所规定的巡视内容开展监督，抓住权力运行的关键部位和重点环节，强化对重要领域和关键环节权力运行的巡视监督。特别是关注各级领导班子在“三重一大”制度落实情况，确保重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用在程序上规范，在决策上科学、民主。同时要紧密联系被巡视地区和单位的实际，规范巡视内容和突出工作重点。由于政府机构、企业、金融机构、高等院校的情况不尽相同，可根据不同时期、不同阶段的工作重点,及时调整巡视的重点内容，必须抓住决策、用人、审批、财务、监管等权力运行的关键环节，在具体巡视工作中又有所侧重，把全面巡视与集中专项巡视结合起来，既可以针对当前突出问题进行专项整治，也可以全面展开。无论侧重那个方面，都应围绕单位“一把手”的权力重心开展巡视。
3.组建专职的巡视工作队伍
巡视制度能否起作用与巡视人员的工作密切相关。巡视工作无论是内容还是工作对象都具有特殊性，这决定了巡视队伍要有专业化水平，应该重视巡视人员的专业化和职业化建设。要高规格配备巡视组的干部。巡视组成员由专职人员担任，正式选调的工作人员应纳入正式编制管理，保证巡视队伍的相对稳定，同时，巡视队伍内部要加强交流。尤其要建立巡视人员选拔制度，加强巡视人员的选拔、管理、考核和培训，使巡视干部权威、可敬、可信。
4.选择和创新巡视组的工作方式
实际上，单一的巡视方式难以触及被巡视对象的要害。要想摸清实情，要采用灵活的方法，多渠道、多角度地了解情况。巡视组要采取“听、问、看、访、查”等工作方式，“查”是巡视过程的关键。对“一把手”和其他领导审批事项的财务问题进行审查，做到既查问题于发生之后，又防范于问题发生之前。
5.建立巡视工作的有效问责制度
对于巡视组及其人员还需要建立必要的激励机制，重视对巡视官员的考核和奖惩，建立巡视工作考核业绩制度、激励制度，有效问责制度。通过追究巡视工作的责任，促进巡视成员端正巡视动机、增强监督能力、提升巡视效果。建议增加激励内容与形式，如职务晋升等。同时，建议公开巡视报告，促进巡视成果的运用，真正做到上级监督与群众监督相结合，解决眼前反腐败问题与建立长效的廉洁机制相结合。
结语
巡视工作制度是“自上而下”与“自下而上”的有机结合的监督制度，是党的建设中坚持群众路线的反映。巡视工作方式的落实，达到了直接听取民声，拉近了与群众的距离的效果，是党的先进性的具体体现。党的先进性是具体的、历史的，需要我们在实践中不断地探索、总结，尤其是要通过制度建设来改善党的领导、这需要我们对巡视工作制度设计的深入思考。（福建农林大学廉政研究中心赵捷 黄建新 曾起郁）
来源：国家预防腐败局网