剪刀法失败了会怎样:赵坚：铁路改革路径猜想

　　2011年2月时任铁道部长因贪腐被免职，“7·23”动车追尾事故，引发了社会各方面要求重启铁路管理体制改革、实行政企分开的呼声。铁路改革是世界性难题，各国有不同改革模式，没有公认的成功模式。在理论研究上，占主流地位的新古典经济学理论在分析铁路的相关问题时，暴露了其理论上的缺陷，而在交易成本的理解上又存在不同流派，这使得经济学家在铁路改革方案设计上难以取得共识。这些都造成了中国铁路管理体制改革迟迟没有实质性进展。

　　目前重启铁路改革，一是要解决如何处理铁路改革与发展的关系问题，二是要在改革模式上取得共识。

　　巨额债务处理

　　新古典经济学理论体系中不存在空间维度，因此交通运输，特别是铁路，在国民经济中的作用从来没有得到充分理解。铁路通常被认为不过是提供客货运输服务的一个产业部门，而没有被认为铁路是形成国内统一大市场的硬件平台，是现代市场经济运行的基础。

　　基于这一认识，国家和市场应当在铁路建设中发挥基础作用。

　　中国铁路一直没有进行有实质意义的改革，维持着政企不分的管理体制，根本无法吸引社会资本进行铁路建设。近20年来主要由铁道部靠征收货主的铁路建设基金进行新线建设。铁路是中国国民经济发展的瓶颈。

　　交通运输部2008年的抽样调查揭示了铁路发展滞后的严重程度，调查推算，2008年公路煤炭运输完成的货运周转量，几乎达到铁路货运总周转量的20%，完成的跨省运输煤炭达6.4亿吨。中国正在用稀缺的石油资源来运输廉价的煤炭，这种严重不合理的交通运输结构，迫切需要通过改革改变。

　　然而，2003年换届后的铁道部从发展战略上把铁路改革与建设对立起来，强调先解决铁路运输能力瓶颈问题，再进行改革。但在传统体制下由政府主导的高铁建设大跃进，片面追求高速度目标值，忽略成本效益比较，凸显了预算软约束和不考虑市场需求的痼疾，不仅没有解决铁路运输能力瓶颈问题，反而使铁道部的负债急剧上升到2万亿元，资金链已近断裂。

　　铁路债务危机影响到整个国民经济的发展。这次由政府集中力量办高铁大事，付出了巨大代价，不改革难以为继。

　　铁道部应实行政企分开的改革目前似乎已是各方面共识，然而实行政企分开首先要明确谁来承担铁道部已有的2万亿元债务和在建工程中将要发生的巨额债务——如果由新成立的铁路运输总公司承担，它马上就要破产——铁路的巨额债务应当由国家财政、铁路、国有银行共同承担。金融业也要因为其对建设高铁的风险缺乏判断能力，或者说，为其道德风险付出代价。国家要下决心承担铁路债务，这无法回避。铁路建设不可能在铁道部内部通过资金自我循环的方式进行。目前每年不到600亿元的铁路建设基金不仅不能支持铁路的大规模建设，也不足以支付巨额利息。

　　解决问题的出路是铁道部政企分开后，由中央银行和财政部注资，或通过发行国债置换铁路债务作为资本金的方式，设立新的承担铁路债务的铁路建设总公司，负责铁路建设基金的管理和新线建设，线路建成后转交铁路运输企业运营。

　　铁路企业重组模式选择

　　铁道部实行政企分开的改革后，如果铁道部的企业职能完全由一家铁路运输总公司承担，是最容易操作的，然而如此改革的步伐太小。如果铁路管理体制改革要在打破垄断、提高效率、加快发展上迈出更大步伐，就要进行企业重组。

　　目前世界上铁路运输企业的组织模式有三种：美国的平行线竞争模式，欧洲的网运分离模式，日本的区域公司模式。有观点认为这三种模式都各有利弊，因此可以考虑一种混合模式，即既有平行线竞争，搞网运分离，也有区域公司。学界在这个问题上的分歧，也造成了高层决策者更加困惑。

　　铁路重组问题实际上是一个企业边界问题，这是现代经济学的中心问题。铁路运输企业按区域铁路公司或网运分离的方式进行重组的争论，实际上是在讨论铁路运输企业的边界应当界定在何处。中国铁路实行网运分离或重组为几个区域铁路公司，都能在一定程度上打破垄断引入竞争，并减少企业内的代理成本，但会增加铁路企业之间的交易成本。因此研究中国铁路重组的问题，实际上是在讨论哪种模式可以使交易成本更低，是铁路区域公司还是网运分离的企业？

　　铁路改革的高度复杂性，使其成为检验交易成本和产权理论不同流派解释能力的试验场。相比之下，科斯的观点对铁路运输企业边界问题有更强的解释能力。科斯认为，“建立企业有利可图的主要原因似乎是，利用价格机制是有成本的。通过价格组织生产的最明显的成本就是所有发现相关价格的工作。”在科斯看来，交易成本主要是发现和确定价格成本，而不是由资产专用性和机会主义行为产生的费用。

　　基于科斯的交易成本概念，需要说明的是：中国铁路按不同方式进行重组，交易将发生在什么地方？哪种重组方式可以有更低的交易成本？

　　实行网运分离的改革，路网公司、客运公司和货运公司之间就要建立市场交易关系。在原体制中几乎无偿使用的铁路线路，现在客、货运输公司要向路网公司支付线路使用费用后，才能获得通路权。那么铁路线路的使用费率应当如何确定？这就是发现和确定价格的费用。由于路网公司和铁路运输企业从事不同的专业活动，各方成本结构对另一方来说是不透明的，存在严重的信息不对称，双方较难发现和确定所进行交易的价格，因此存在较高交易成本。

　　中国铁路在发展中，发现网运之间交易价格的成本更为高昂。如果没有一个有利可图的价格，路网公司不仅没有对线路进行电气化或提速改造的积极性，甚至正常的线路维护都难于保障，更不用说进行新的路网建设了。另外，由于路网公司具有垄断地位，网运分开以后，一般要由铁路管制当局对线路使用价格进行管制。而管制当局的边际成本定价原则，会使路网公司处于亏损状态，失去对路网维护和升级的投资激励。英国铁路实行网运分离改革失败的案例，已经提供了不能正确理解交易成本概念的教训。

　　若按区域组建若干区域性铁路公司，就要在区域铁路公司之间建立市场交易关系，它们的交易主要发生在相邻的区域铁路公司的分界口，它们之间交易的主要方式是相互提供接运重车和排送空车的交易。原来由铁道部在各铁路局的分界口通过运行图或调度命令协调的接车和排送空车的生产活动，要通过市场交易来完成；原来由铁道部确定的交易价格就要由各区域铁路公司协商确定；这就会发生科斯所说的“发现价格的成本”。这样按区域铁路公司的模式进行重组，就会产生发现和确定在分界口进行各种交易价格的费用。但由于区域铁路公司使用基本相同的生产要素，进行类似的业务活动，信息不对称的程度较低，便于双方通过谈判发现和确定交易价格。

　　如果把中国铁路重组为三个规模大体相同的区域铁路公司，基于中国的货物流向分析，70%左右的货运业务在区域铁路公司内就能完成，少部分车辆交接交易将主要出现在相邻的铁路公司之间。区域铁路公司之间的交易是一个无限重复博弈，经济理论分析已经证明在无限重复博弈中，双方能够认识到合作能获得更多收益，从而形成一种合作均衡。区域铁路公司的数量较少也可以降低交易成本。

　　调度非统一不可吗

　　对产权概念的错误理解也是造成对铁路重组不同方案的一个重要原因。

　　铁路运输企业的产权不在于拥有铁路线路、机车、车辆、车站等铁路资产，而在于拥有那些使用这些资产的权利。这些资产设备静态地放在那里并不能构成现实的生产要素，只有当货物装车组成重车流，货物卸车后组成空车流，并且确定列车流的运行径路和运行时点以后，才能开始铁路运输的位移过程。

　　重车流的运行路径和运行时点决定了铁路运输企业能否获得运输收入、能否按时完成对货主运送时间的承诺。空车流的运行路径和运行时点决定了铁路运输企业能否及时得到为客户服务的基本生产要素。在铁路运输生产过程中，装车、卸车、重车流的运行径路和运行时点安排，空车流的运行径路和运行时点安排等运输生产环节，都属于车流组织和车流调整的内容。铁路货物运输过程实际上是重车流和空车流不断形成又不断消失的过程。车流组织和车流调整是统一调度指挥的核心内容，是铁路运输生产的指挥权，因而是铁路运输企业产权最核心的组成要素。因此拥有统一调度指挥权的组织机构实质上拥有铁路运输企业的产权。

　　铁道部一直强调统一调度指挥，这种说法的合理性在于，把调度指挥权分别交给18个铁路局确实会造成路局之间交易成本过高，但这种说法掩盖了铁道部统一调度指挥的必要性不过是各铁路局管理跨度过小的结果。统一调度指挥成为阻碍铁道部政企分开的挡箭牌。

　　实际上按网运分离的方式进行重组，调度指挥权界定给谁是一个难以处理的问题。英国铁路改革提供了一个失败案例。德国铁路路网公司拥有调度指挥权，铁路客运公司和货运公司不过是德铁的子公司。法国铁路运输公司拥有调度指挥权并负责路网的维修，路网公司不过是一个记账和接受国家巨额补贴的渠道。德国铁路和法国铁路没有出现英国铁路的问题，不过是因为它们实行的是铁路企业内部的网运分离，从而回避了调度指挥权的重新安排。

　　反对区域铁路公司重组模式的常见理由是，区域铁路公司不利于引入竞争，不过是用区域垄断代替全国性垄断。然而，对于铁路这样具有自然垄断性的网络型行业来说，实现新古典经济学理想世界的竞争只是一种幻想，根本就不存在一种完美的改革方案。引入竞争的目的是提高效率，直接的价格竞争只是促进企业提高效率的一种途径，区域间的比较竞争也是一种途径。

　　不同的区域铁路公司之间能够进行不同运营模式的比较竞争。铁路运输企业在经营模式方面可以有很多创新，例如通过大量减少编组作业来降低运营成本，充分发挥铁路点到点的运输优势，进行整列运输。

　　新的运营模式出现之后，其他区域铁路公司就会跟进，铁路运输的效率就会提高。并且，三大区域铁路公司的重组模式也为通过上市缓解铁路的巨额债务提供了可能。中国关于铁路管理体制改革的讨论已经进行了近20年，提出了多种改革方案，现在是结束争论开始实践的时候了。