喷气织机故障:对“政府管理创新和自身建设”问题的几点看法

对“政府管理创新和自身建设”问题的几点看法
一、关于在本轮宏观调控中对政府职能的反思
面对此次国际金融危机对我国经济的强烈冲击，我们采取了一系列的宏观调控措施应对危机，力度之大前所未有，取得了明显的效果。但回过头来看，在应对危机的过程中，政府行为还有一些值得研究和改进的地方。比如，在金融危机到来之前，政府相关部门的研判不够准确。2008年初，国家的经济政策还是“双防”，即防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。受美国次贷危机影响，2008年中期将经济政策调整为“一保一控”，即保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨，到2008年第四季度又调整为“一保一扩一调”即保增长、扩内需、调结构。一年之内经济政策变化之大，可以说让人应接不暇；在金融危机在世界范围内大规模爆发后，我国政府采取迅速果断的调控措施扩内需，保发展，保民生，保稳定，一揽子措施从计划到落实，各部门虽然特事特办，但也经历了较长的过程，有些调控措施见效缓慢；一些项目下达后，中央资金还未到位，地方配套还未落实，中央督查组就先行到达地方进行全面督查。这些都应引起我们的反思。政府宏观调控如何由事后调控转变为事前预警，避免政策大起大落；宏观调控部门如何从日常繁杂的审批工作中解脱出来，抽出时间和精力加强对宏观形势的研判和把握，为中央决策当好参谋和助手等等，这些都需要各级政府在今后的工作中认真研究，加以改进。
二、关于社会公平正义和政府公信力的问题
改革开放30年来，中国经济社会发展迅猛，成就巨大，老百姓生活得到明显改善，人民群众得到了许多实惠。但群众依旧对政府意见甚多，上访不断。究其原因，一方面是人民群众民主意识、维权意识增强，在物质生活改善的同时更加注重社会公平正义，另一方面也显现出政府工作角色转变滞后，工作方式僵化，工作效率不高，致使政府诚信度下降，引发群众不满。
政府公信力主要表现在三个方面：一是政府的政治合法性，二是政府对公众的影响力和号召力，三是政府行为的规范与科学程度。从总体上看，在政治合法性和对公众的影响力和号召力这两个方面，我国各级政府的公信力是充分的，共产党执政60年来中国发生的巨变就是最雄辩的证明。当前，人民群众反映比较强烈的、影响党和政府公信力的问题较多地表现在政府行为的科学与规范程度上。改革开放以来，中央政府的重大决策是准确的、科学的，这是中央政府公信力不断提高的根本原因。改革开放以来特别是党的十六大以来，各地各级政府在重大决策上出现明显失误的情况显著减少，但是一些地方特别是基层政府在推进当地经济社会发展上仍未彻底摆脱急于求成的观念，片面追求发展的高效率，对社会公平兼顾不够，在涉及当地发展的重大决策上未能完全避免失误，这是影响政府公信力的一个主要因素。其次，由于对政府权力的制约监督机制不完善，官员以权谋私，腐化浪费现象仍然比较严重，群众意见很大，这是对政府公信力的最大损害。第三，有的政策缺乏稳定性、连续性和科学性，损害了部分群众的利益，造成利益不平衡，引发群众上访。
提升各级政府公信力要重点抓好以下几点：一是要加快推进政务公开，落实人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。二是抓紧治理腐败，推进惩防体制机制建设，通过治理腐败来提升政府的公信力。三是切实落实责任追究制度。四是加强科学决策体系的建设，从制度上保证政府在作出决策前必须经过专家论证和民意测验的环节，防止专家论证和征求群众意见“走形式”(如：只聘请持赞成意见的专家参加论证，不公布民意测验的结果等)。五是把政府的工作着重点放在切实有利于民生的事业上，注重社会公平。
三、关于进一步加强文化建设
党的十七大报告提出，要按照政治、经济、社会、文化“四位一体”的总体布局，谋划各方面工作。从原来的政治、经济、社会建设“三位一体”到“四位一体”，是我们党建设理论的一个重要进步。现在，各级政府对经济、政治、社会建设都给予高度重视，相比之下，文化建设短腿现象仍然比较严重。文化建设是精神文明建设的重要组成部分，加强文化建设，提升文化“软实力”对提高国家综合实力，增强民族凝聚力，提升公民道德水平，促进社会和谐，具有重要意义。
增强文化软实力涉及思想、精神、伦理道德等领域，涉及政府各个部门，是一个庞大的系统工程，需要全社会积极参与。但在当前我国的具体国情之下，政府承担着重要责任。强大的行政力量的发挥，仍然是决定文化软实力建设成效的至关重要的因素。各级政府及有关部门在文化软实力建设中的主导作用、推动作用如何更好地得以实现，需要认真思考。
文化建设具有综合性、长期性、艰巨性、缓慢性的特点，不可能立竿见影、一蹴而就，需要踏踏实实的积累。提高文化软实力，要克服一些错误认识：有的认为经济优先，文化可有可无；有的认为只要经济发展了，文化自然而然就提高了；还有的认为，文化建设就算有成效，也看不出来，抓与不抓差不多，抓得紧抓得松没什么区别。的确，文化软实力建设是在思想文化领域里做工作，不容易出政绩，因而很容易被虚化、淡化以至边缘化，沦为一种点缀性、补充性的工作。要预防和解决这些问题，仅仅靠道德说教、行政强制是不够的，需要对文化建设的责任主体设定一种“硬约束”，明确权力、责任，把工作目标加以量化，实施目标管理，根本改变以经济论英雄，以GDP等经济指标考核政绩的观念和做法，做到经济硬实力和文化软实力两手抓、两手都要硬。
(作者系中共新疆维吾尔自治区党委副书记、自治区人民政府副主席)
中国政府管理体制改革与创新的几个热点问题
主讲:深圳大学 马敬仁政治学-公共管理专业教授Tel: 2653 416113502821115Email: majr@szu.edu.cn
导语:    我们将要建设一个什么国家?
1.经济:农村经济体制改革;乡镇企业发展,城乡一体化;城市国企从垄断到竞争;贫富差别与城乡差别的缩小和逐步消除;环境污染、保护与综合治理;第三产业繁荣与就业问题解决;混合经济模式的培育及形成;小康社会、和谐社会建设;发达社会主义市场经济体系建成……2.政治:阶级政治到民主政治;人治到法治、集权到分权、管制到服务、经验管理到科学管理;政治与公共管理现代化进程……3.文化:传统文化到现代文化;意识形态的创新;东方文明的再建;多元化文化平台的构筑;文化体制的创新……4.社会:农业社会、工业社会到信息社会的转换;乡村社会与城市社会的重构及其过渡;阶级社会、大众社会到知识社会的转换;大众传媒、教育和人力人才资源的系统开发……5.建设一个法治的、民主的、现代化的社会主义强国……
一、发达的社会主义市场经济需要什么样的政府
1.社会主义市场经济:特区框架、东部沿海地区、西部与东北开发、科学发展观、协调发展、社会主义市场经济体系在全国范围内初步形成、国内统一市场、(2010)建设发达的社会主义市场经济体系……2.未来的政府像:贯彻以人为本、服务为本、绩效为本的,法治、民主、廉洁、高效的服务型政府……)
3.服务型政府是一个法治化的有限政府:从无限的大政府到有限的小政府的过渡;4.服务型政府是一个低成本(廉价)、高效率和廉洁自律的责任政府:从低效率、高成本到高效率、低成本的廉价政府、廉洁政府的转换; 5.服务型政府是一个"多管理(宏观管理、评价、监管与仲裁)少服务(将公共服务项目尽量委托或外包给非政府组织和其他社会组织)"的政府:从权威驱动到服务、监管与评价仲裁驱动的过渡;6.服务型政府是根据环境需要不断创新、协调发展的自适应型政府;7.我国各地在建设服务型政府过程中存在的问题及误区.
二、建设服务型政府所面临的主要问题
1.新管理理念的培育与行政文化的创新:公民社会意识的养成、公共精神的培育、人民公仆的再造——中国人的公共精神;传统行政文化(人治思想、宗法思想、形式主义、教条主义、权力中心主义、家长制观念、官职利已观念、因缘观念、人情观念、常识观念、机遇观念等)的现代化;现代行政文化(法治思想、理性主义、价值相对主义、功绩主义、效率观念、民主观念、公平观念、公正观念、公开观念、科学观念、职业观念、事实观念、风险观念、竞争观念等)的再造.
2.行政体制的改革与创新
中央与地方关系与行政体制改革——分权与地方自治的极限——一元体制多元管理;地方政府间关系——统一市场、新型竞合关系、综合行政问题……;从统治到治理——公共事务垄断、公共管理主体多元化、政策的公共性、行政管理民主化-市民参与、听证等……;NGO(非政府公共组织)和NPO(民间非营利组织)组织的缺位、社区建设滞后……;
3.行政管理方式的创新
权力集中与分散,机制僵化、缺乏弹性适应能力与机制再造,部门行政与利益本位与公平机制,决策缺乏科学民主和透明与公开性公开化;执行与监督监察监管无力低效-腐败治理;总体思路:改革、重组、创新、发展(各地的探索:成就与教训).
4.中国政府管理体制改革与创新的基本思路和宗旨
一级政府内部管理创新的基本思路:根据中共"十六大"精神,从实际需要出发,按照发达(或完善)市场经济条件下政府的价值定位,在行政事务分析、职能分析的基础上,按照"以人为本"、"服务为本"、"绩效为本"的原则,建立现代化的中央公共行政系统平台,将中央政府行政管理的决策职能、执行职能和监督职能等管理职能适度分离,以政府内部管理体制及其机制创新为突破口,重组现行的政府机构,并在做好配套制度建设与改革的基础上,制订科学可行的实施计划,积极稳妥地实现我国政府管理体制的改革、过渡和转型,建立法制化、科学化、现代化的一级政府工作系统.
三、中国政府管理创新的主要路径(过渡阶段)
1.全面转变政府职能,建立服务型政府综合配置职能是全面转变职能的前提.按照间接管理、宏观管理的要求和精干、效能、统一的原则,根据大行业、大系统综合管理的需要配置政府职能.整体上贯彻大系统综合管理的理念,内务按照"专务、专管、专责"原则,解决好过去机构设置中长期存在的机构臃肿、部门分割、办事效率不高等问题,创建面向全社会和不同企业、不同所有制结构的大行业、综合性的公共管理和公共服务体系,是实现由计划体制下的"管制型"政府到"服务型"政府的历史性转的关键.
2.下放管理事权,理顺中央与地方政府以及地方各级政府之间的行政关系
根据社会主义市场经济发展和建立服务型政府的实际需要,政府要积极主动地调整中央与地方政府以及地方各级政府之间的行政关系及管理事权,把那些具体的公共管理事务和公共服务项目尽可能地交给下级政府、基层政府、社区组织和其他非政府组织,建立"多管理"(宏观管理)"少服务"(尽量委托给非政府组织)的一级服务型政府,这是实现"小政府大社会"的关键步骤.目的是为了彻底转变政府职能,建立服务型政府,进而提高政府管理水平和公共服务质量,降低管理成本.市一级政府将把治理的重点放在法制规范、宏观调控、中长期政策规划、法纪效能监督和重大决策上,实行公共事务管理和公共服务属地化、社会化.
3.全面推行依法行政措施,优化社会主义市场经济发展的软环境
1.市场经济是法制经济.近年来,各级政府在简政放权、不断减少政府审批项目的同时,加大程序立法和执法行为制度化、规范化的力度,全面制定经济和社会发展的"游戏规则",优化市场经济发展的软环境.2.依据行政生态学,政府与环境有两种关系:(1)功能依存关系,即政府作为一个有机组织,它与其环境之间存在一种功能上的相互依赖关系;(2)动态平衡关系,即政府与环境通过各种输入与输出保持一种平衡状态,而且这种关系呈现一种循环性.但是平衡状态有一定的极限,超过这个极限时,平衡关系即受到破坏而消失,政府这个生命有机体可能就会灭亡.行政系统"输出"过多(过分强调政府的作用),或者"输入"过少(忽视政府的作用),从而导致行政系统或市场系统的崩溃,都将破坏政府与环境间的动态平衡关系.3.完全摒弃政府干预的市场调节会使其缺陷大于优势,导致"市场失灵"(market failure),因而必须借助凌驾于市场之上的力量——政府这只"看得见的手"来纠正与弥补市场失灵.但是,政府干预也非万能,同样也存在着"政府失灵"(government failure)的可能性.如由于信息不对称等所造成的投票人"近视效应"、沉积成本、惯例以及不公正干预、部门偏好、寻租腐败等现象,导致政策执行上的重重障碍,甚至导致公共政策的失效.
4.制订政府决策规程,规范行政制度和程序,加强对"自由裁量"和行政审批行为的有效监督
"自由裁量"是各级行政首长履行职权的行政行为,随着行政权限的不断下移,自由裁量行为将成为深化审批制度改革和依法行政的关键.要根据各级政府的实际情况和需要制订"XXX政府决策规程",明确每个职位的决策权限和责任;同时,严格规定行政审批项目和权限,并进行定期科学评估.贯彻"行政许可法",规范行政许可认可制度.优化行政制度、程序和规则,强化自由裁量和行政审批行为的法律、制度和社会监督力度,有效遏制公务员的职务犯罪和违法、失职渎职等行为.
5.注重人力人才资源的综合开发深化组织人事制度改革
公共人力(含传统意义上的劳动力和人才)资源系统是政府赖以正常运作的重要资源系统之一,建立统一的公共人力资源系统的目的,就是整合人力人才资源及社会保障业务,为政府、企业和社会提供优质高效的人力资源服务和社会保障体系.在社会主义市场经济条件下,市场在人力资源配置中发挥着基础性的作用,因此,建设一个机制健全、功能完善、法制配套、服务规范、信息灵通、调控得力、竞争有序的公共人力资源系统,率先基本实现人才资源配置的市场化,并在此基础上简化政府职能,将部分政府人力资源管理职能下放给社会,培育人才市场,并加强和改善政府对人才市场的宏观调控和行政指导,逐步将政府人力资源工作的中心转移到宏观调控、行政指导和人力资源开发上来. 建立公共人力资源系统的一个关键环节是:整合组织、人事、劳动部门管理职能和人才资源,协调党政机关和公益性人才服务的关系;完善人才和绩效评价机制,为机构和社会提供公益性人才服务;严格规范人才市场的管理,实施人才中介执业资格制度.
6.深化财政预算体制改革建立现代化的公共财政系统
公共财政是指国家(或政府)为市场提供公共服务的分配活动或经济行为,它是与市场相适应的一种财政模式或类型.它的基本特征是:1、公共财政是弥补市场失灵的财政.2、公共财政应当为市场活动提供无差别服务.3、公共财政具有非市场营利的性质.4、公共财政是法治化的财政.公共财政系统是发达社会主义市场经济条件下服务型政府的管理中枢,尤其是随着非政府组织的发展和事业单位改革的展开,公共管理主体多元化新格局逐步形成,通过公共财政系统,可以最大限度地集中和整合公共财力资源,围绕公共管理目标,创造高质量的公共产品和高效率的公共服务.深化财政预算体制改革,是推进依法行政,从源头上、制度上治理腐败的重大举措.有利于从机制和制度上促进公正执法,有利于执法执罚部门切实转变职能、改进作风,从收收支支的繁杂事务中解脱出来,从算小钱,较多考虑部门利益中解脱出来,从而适应社会主义市场经济纵深发展和加入WTO的要求,把政府部门的职责和主要精力真正转到经济调节、市场监督和社会公共管理和公共服务上来;有利于增强部门收支透明度,从源头上、制度上防止腐败,密切政群、干群关系,维护政府及其部门的良好形象.
7.推广"一站式"办公自动化系统稳步推进电子政务和公共服务电子化
近年来,随着政府信息化工程的强劲发展,在中央某些部门和发达地区的地方政府制订了电子政府方面的关联法规,实施"窗口式"办文、"首问责任制"、跟踪督办制、"一站式"服务等工作方式,大大提高了政府部门尤其是窗口部门、窗口业务的服务质量.同时,整合政府信息部门,统一信息资源,建立公共信息资源共享系统平台,在政府各部门之间形成公共信息资源共享机制,系统开发利用公共信息资源,实施政府信息"资源增值计划".一些中央政府部门和地方政府相继颁发了《……政务信息化建设纲要》和《……电子政务条例》,明确今后电子政务的主要目标是构建和完善"三个网络"(机关计算机专用网络、机要信息传输网络、公众服务网络)、"两个支撑平台"(安全支撑平台和应用支撑平台)、"几个核心节点"(市委大院、市民中心、市信息网络中心节点),重点建设四类应用系统(机关内部办公业务系统、跨部门和跨地区综合业务管理系统、政务决策多媒体信息服务系统、公众综合信息服务系统).在实现政府部门间乃至地域间信息共享后,可以大大提高政府管理和监管水平,并为政府管理和决策提供更好的服务.电子政务信息系统建成后,不仅有利于推进"阳光行政"的发展进程,而且有利于开发公共信息资源,推进电子政务或电子政府以及公共服务电子化的全面发展,为虚拟政府和国家的"电子边疆"建设作出积极贡献.
8.培育社区和其他非政府组织全面推进公共服务社会化
随着社会主义市场经济的纵深发展,政府治理的重心应放在管理(尤其是宏观管理)职能上,同时尽可能地将公共服务职能通过市场化、社会化途径分离出去,大力培育NGO和NPO组织,这是公共事务外部委托的前提,是建立服务型政府的关键所在. 当前我国城市社会变化的基本趋向,就是由"单位制"社会变成"社区制"社会,"单位人"变成"社区人".因此,社区建设的主要目标是普遍建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的城市社区,并按照"社区自治、议行分设"的原则,构建新型社区组织体系,建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制;建立健全社区就业、卫生、教育、文化等公共服务体系,努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区.加强社区建设是建设和谐社会的基础.创新社会组织,建立社会共同治理的新模式;确立社会共济与自我保障为基础的社会保险制度,大力培育和规范社会中介组织和其他非政府组织;居民兴趣社团,如体育、健美、文化、交际、娱乐、休闲等兴趣集团如雨后春笋般茁壮成长——组织起来,参与进来,行动起来…….
9.探索"政事分开"的"事业法人"制度为事业单位全面改革埔平道路
2004年我国的事业单位改革将按照"政事分开"的原则和市场化、社会化、绩效化方向全面铺开,其要点是:(1)在下放事业单位自主权的同时加强政府对事业单位的宏观调控和监管力度,实现管理权与经营权的分离,建立"事业法人"制度;(2)改变长期以来套用
地方政府应急管理中存在的问题与制度创新
内容摘要：应急管理是当今政府的一项重要职能和责任。近年来，尽管我国地方政府应急管理制度日趋完善，但仍存在一些问题，诸如领导干部应急管理理念不够科学、预案体系建设尚不完善、避灾防险自救互救教育缺失等。当务之急是提升政府应急管理能力，加快制度创新，不断完善应急预案体系，健全政府应急管理体制，分别对领导干部、社会公众和专业救援队伍开展多样化应急教育，形成应对突发公共事件的最大合力，最大限度地降低突发事件造成的损害。
关键词：地方政府   应急管理   问题   制度创新
政府应急管理是当今政府的一项重要职能和责任。所谓政府应急管理，是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划、有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各类突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。我国正处于社会转型期，全国各地突发事件频发，不仅造成了人民群众生命财产的巨大损失，也关系到国家经济社会发展的全局。坚持科学发展观，构建和谐社会，建设以人为本、执政为民的服务型政府，必须加快提升地方政府的应急管理能力，及时预防和处置突发公共事件。当务之急必须认真审视地方政府应急管理中存在的问题，大力推进应急管理的制度创新，不断提升政府应急管理能力。
河北省应急管理的现状
在组织体系方面，河北省政府于2008年成立了“河北省突发公共事件应急管理工作领导小组”，领导小组办公室设在了省政府应急办。全省各设区市、172个县（市、区）政府全部组建了应急管理办事机构，其他职能部门均明确了应急管理责任部门或责任人，充分发挥综合协调职能和专业优势，相继建立了检测预警、应急处置、舆论引导、军地联合等多方面、多层次的应急管理机制，并且初步形成了统一指挥、上下一致、部门联动的工作格局。
信息平台和物资储备方面，河北省政府投资500万元，建成简易应急平台，实现了省政府值班室与国务院应急平台视频系统的互联互通。省各级发展改革、水利、民政、卫生、商务、农业、林业、安全监管、公安等部门均建立了资金保障和应急物资储备制度。省发改委对全省应急救灾物资生产企业的基本情况进行了调查，初步摸清了各类救灾物资的生产能力、产地、规格、价格等，并建立了信息平台。
在救援队伍方面，河北省目前逐步形成了以综合应急救援队伍为骨干，各专业应急救援队伍各负其责，企业专兼职队伍和志愿者队伍共同参与的应急队伍体系。整合公安消防、特警、武警、预备役部队和民兵等应急救援力量，组建了大批省、市、县三级综合性应急救援队伍。充分发挥共青团组织、社会团体、企业、学校、村（居）民委员会等组织作用，加强志愿者队伍建设。
地方政府应急管理中存在的主要问题
现阶段，地方政府应急管理体系日趋完善，应急管理能力不断加强。初步形成了比较完善的应急预案体系，设立了省、设区市、县（市、区）人民政府应急管理的组织体系，加大了对突发事件预防与处置的资金投入，成功地化解了很多突发事件，维护了社会的稳定。尽管如此，地方政府应急管理体系仍然存在诸多方面的问题。
（一） 领导干部应急管理理念不够科学
有些基层政府领导者应急管理意识不强。由于缺乏科学的危机管理理论作指导，个别领导干部在侥幸心理作用下，对应急管理工作缺乏足够的重视和充分的理解，应急管理工作进展缓慢。有些基层领导者应急管理与常态管理一分为二，预防意识和风险防范意识不强。避免危机作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的危机管理。但是，个别领导干部把应急管理单纯理解为是对突发事件的处置和恢复工作，对突发事件的预测和预警工作缺乏足够重视和强有力的领导，预防意识的缺位，无法积极防御突发事件的产生进而造成严重后果。
（二）预案体系建设尚不完善
目前，各地方政府应急预案体系框架虽已基本建立，覆盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件，但有的预案不规范、不完整、过于原则化，可操作性不强；有的预案没有形成体系，上下脱节、不对应；有的预案与其他部门预案不衔接、难以配套；还有些地方、部门没有认真对已有的预案进行宣传和演练，有关人员对预案内容不熟悉，预案也未经过检验，存在较大的盲目性，且也没有根据现实情况的不断变化对预案进行及时的修改。
（三）防灾避险和自救互救教育缺失
近年来，发生的许多突发事件凸显了我国公众防灾避险自救互救知识的匮乏，反映到政府应急管理上就意味着政府在防灾避险和自救互救教育上的缺位。汶川地震中桑枣中学全校师生无一人伤亡的奇迹和其他学校伤亡惨重形成鲜明对比，用血的事实再次说明了防灾避险教育的重要性。地方政府必须高度重视这项教育的重要性，积极在中小学和企事业单位中开展防灾避险和自救互救教育，充分利用现代多媒体技术，加大相关知识的宣传力度，积极开展防灾救助演习，不断提高公众的防灾避险和自救互救能力。
推进地方政府应急管理的制度创新
加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。地方政府在常态管理中必须重视应急管理问题，居安思危，增强忧患意识和危机意识，不断提升预防与处置突发事件的能力。基于目前地方政府应急管理中存在的问题，各地政府主要应从以下几方面进行制度创新，有效避免和正确处置突发事件，以防止并减少突发事件带来的各项损失。
（一）加快完善应急预案体系，重在提高预案的质量
健全完善的应急预案体系是实行“一案三制”制度的前提和基础。目前，全国各地方政府都在加紧制订和完善应急预案体系，应注意以下原则：一是风险评估先行的原则。突发事件风险评估是消除和防范各类突发事件发生的根本；是有效利用资源、有的放矢进行安全保障工作的前提。构建突发事件风险评估体系主要包括成立风险评估专家组、制定保障措施、制定预案、定期演练等四个环节。通过风险评估体系保证应急预案的针对性和可操作性，避免预案流于形式化或格式化，确保预案的质量。二是突出地方特色的原则。地方政府制定应急预案，必须审慎分析本地所处的地理位置、气候条件、经济社会发展等实际情况，分析总结以往突发事件发生的原因、背景和趋势，发现潜在隐患，科学预测可能产生的突发公共事件。
（二）建立健全应急管理体制，整合各类信息资源
建立健全完善的应急管理体制，有助于政府应急管理的制度化和规范化发展。其中最重要的一点是加紧完善政府应急管理的法规和制度建设，通过法规和制度明确规定应急管理机构的权责，保证各运行机制之间的顺畅关系。
强化常态应急管理机构的领导权威。一旦发生突发事件，政府应急管理机构作为预防和处置突发事件的领导或办事机构，必须具备协调、调度其他职能部门人、财、物等资源的能力，必须具备畅通的信息收发功能和新闻发布能力。在突发事件处置过程中，要始终坚持属地管理的原则，给予基层政府处置突发事件的应有决策权；坚持“岗位职责高于行政权力”的原则，避免“瞎指挥”、“乱指挥”现象的发生，只有这样才能更有效地处置突发事件。
完善常态应急管理机构的各项能力，包括突发事件预测预警能力、风险防范能力和应对处置能力。重点是要按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台。一方面，应考虑由地方政府牵头，责成相关部门配合，规范各级各类信息建设标准，整合各种信息资源，形成完整、统一、高效的应急管理信息系统，特别是对涉及应急处置的城市建设、人口分布、交通、消防、医疗卫生、救援物资等信息进行整合。另一方面，要构建全面覆盖的应急指挥系统。通过与地理信息系统、全球定位系统、遥感遥测系统、电视会议系统及应急管理信息系统的集成和省、市、县以及企业安全生产应急平台的横向互联与纵向贯通，构建覆盖地方政府范围的应急指挥平台，从而为应急救援决策和指挥提供有力的支撑。
（三）开展形式多样的应急教育，提升全社会应急处置合力
社会成熟度直接关系到政府应急管理的效果，是战胜危机不可或缺的重要资源。在突发公共事件面前，社会成熟度表现为：不害怕危机，努力寻找好的办法应对危机，能够团结一致克服危机。突发公共事件面前，最大化降低危机事件对财产或生命的损害，重在形成政府、民众和专业救援队伍三者的应急处置合力。
其一，加强领导干部应急管理培训。领导干部的危机意识是不是科学，对待突发公共事件的预防与处置是不是及时都直接决定着突发事件的发生或危害程度。因此，必须高度重视领导干部应急管理培训工作，要把提升应急管理能力和水平作为领导干部应急培训的重点。首先，必须合理选用培训内容，灵活采用多种教学方法。可以采用案例教学和无领导小组讨论的方式，通过以往发生的突发事件，分析讨论和总结危机预测、危机处置、运行机制、新闻发布等方面国内外的经验和教训，切实提高领导干部处置突发事件的能力。其次，要逐渐建立起领导干部应急管理培训的长效机制。在各级党校或行政学院开设应急管理专业课程，并作为领导干部培训的基本教学内容。
其二，强化救援队伍专业教育。汶川大地震的救援已经证明，如果没有专业救援装备、救援技术，一般人员发挥的作用是有限的。首先，要加强救援队伍相关救援专业知识、医疗知识的学习和自身身体素质的提高，在灾难面前利用专业知识开展救援活动，挽救宝贵生命。其次，定期组织专业救援队伍进行模拟演练，积累抢险救援实战经验。第三，提高专业救援队伍人员的心理承受能力和心理调适能力，始终以良好的精神状态投身于抢险救灾一线工作。
其三，推广公众危机教育。为最大程度地降低突发公共事件的损害，除政府积极有效进行危机处置之外，公众也要不断地强化危机预防意识和应对能力。首先，地方政府要积极开展防灾避险、自救互救防疫防病等知识和经验的一体化宣传教育，可以采取媒体宣传、社区讲座、知识竞赛答题等多种形式，传播防灾救灾和应急知识，不断提升民众的自救和互救能力。其次，在社会组织中积极开展应急演练，通过场景模拟，大力强化社会公众的防灾避险意识和自救互救能力。为保证应急演练的经常性和延续性，社会组织必须形成应急演练的相关制度，定期或不定期组织应急演练，让民众有机会不断积累自救和互救经验，切实提高应对突发事件的能力。
参考文献：
1.薛澜等.危机管理[M].清华大学出版社，2003
2.《中华人民共和国突发公共事件应对法》
3.马庆钰.建立国家职业应急救援队伍的设想[J].中国行政管理，2009(4)
4.宋英华.突发事件应急管理导论[M].中国经济出版社，2009
5.姚国章.应急管理前沿书系-日本灾害管理体系：研究与借鉴[M].北京大学出版社，2009
6.钟开斌.政府危机决策：SARS事件研究[M].国家行政学院出版社，2009
作者简介：
甄贞（1982—），女，河北石家庄人，工作单位：河北行政学院公共管理教研室。研究方向：公共政策。
陈爽（1971—），女，河北衡水人，工作单位：河北经贸大学公共管理学院。研究方向：政府改革。
刘大中（1976—），男，河北宁晋人，工作单位：河北行政学院公共管理教研室。研究方向：公共管理。
研究西部地方政府管理创新中的依法行政问题
摘要：依法行政对于西部地方政府管理创新具有特殊意义。政府依法行政是西部地方政府管理创新的重要路径，是实现中国政府主导式西部大开发战略的根本制度保障。目前，西部地方政府在依法行政方面存在若干重大问题，严重制约和阻碍了开发工作的顺利推进。选择政府立法、执法和法律监督等主要环节为切实点，是有效提高西部地方政府依法行政能力和水平的主要举措。
关键词：西部大开发；政府管理创新；依法行政
西部大开发是一项政府主导式的重大国家开发战略，其根本目的是要解决沿海同内地的贫富差距问题，最终实现全国人民共同富裕。世界各国经验表明。实施开发战略离不开法制的健全和保障。综观国外“西进运动史”和“南北开发史”，经济社会发展不平衡是许多国家共同的现象，但各国都比较重视运用法律手段解决不平衡问题，走依法、诚信开发的道路。
一、依法行政对于西部地方政府管理创新具有特殊意义
(一)依法行政是西部地方政府管理创新的重要路径
1　依法行政是西部地方政府管理创新的必由之路。中国国情决定了西部大开发是有计划、有组织、有目的的政府性开发行为，离开了政府的直接参与和支持，离开了政府的规划、投入、调控和管理，西部大开发将不可能顺利实施。无数事实如西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路、西部退耕还林还草等重大生态环境保护等不断证明，政府的直接参与是顺利实施西部大开发的有力保障。但政府如何参与西部大开发，参与到什么程度，怎样才能做到权力不越位、不缺位和不错位，却还是一项需要认真调查研究的重大理论和实践课题。到目前为止，实践不断地证明，政府特别是西部地区的政府要适应西部大开发的实际需要，只有不断进行管理上的创新——全面依法行政，才能适应西部大开发的发展需要，也才能把西部大开发实施好，为全面落实科学发展观、建设社会主义新农村和全面建设小康社会奠定坚实的基础。
2　依法行政是西部地方政府管理创新的核心内涵。政府管理创新是一项全新的课题，涉及到政府管理的方方面面。内容十分庞杂。选择什么切入点进行创新，怎样创新，创新到什么程度才能做到有的放矢，适应西部大开发的实际发展需要，这是需要做出明确回答的。就中国实施西部大开发的外部环境来看，中国加入WTO，成其正式法定成员多年，必须严格按照WTO法定规则和程序做事。通俗地说，WTO本身就是一套较为规范和成熟并带有强制性的规范国际贸易的法律制度，这就要求中国各级政府按其法律制度依法行政。就国内环境来看，中国把依法治国、建设社会主义法治国家确立为治国的基本方略，因此，各级政府依法行政必然成为其题中应有之义，依法行政成为各级政府进行管理创新的基本核心内涵。
(二)依法行政是西部地区科学发展、和谐发展的根本保障
1　依法行政是西部地方政府落实科学发展观的重要途径。科学发展观不但是一个内涵极为丰富的重大理论问题，而且是一个关乎国家和地方发展的重要实践问题，是实施西部大开发战略的指导思想，也是西部地区政府依法行政的基本指导思想。科学发展观的四个基本点对于政府依法行政具有重要指导价值。“发展”是科学发展观的第一要义，表明政府依法行政必须以推动社会发展为标的，同时也促进着依法行政内容的不断丰富和发展；“以人为本”是科学发展观的核心，内在规定着政府依法行政的根本目标和实现原则；“全面协调可持续”是科学发展观的基本要求，揭示了依法行政的基本原则是多层面、多维度的；“统筹兼顾”是科学发展观的根本方法，必然成为政府依法行政建设的路径模式。深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会必须加强政府自身建设，对于关系人民群众切身利益的重大行政决策，要建立健全听取意见制度、听证制度、合法性审查制度、集体决定制度和实施后的情况评价等制度。没有政府依法行政，就难以实施西部大开发战略，实现西部地区的科学发展和和谐发展。
2　依法行政是促进西部地区社会和谐发展的基本条件。“社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”政府行政权力涉及经济、政治、文化和其他社会生活的各个领域。依法行政能否以公平正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，达到建设和谐社会的目标，直接关系到构建和谐社会的成败。政府是构建和谐社会的最大责任承担者和服务提供者，解决当前面临的不和谐问题也需要政府主导。从社会结构变迁角度说，改革开放以来，随着体制改革的深入和社会主义市场经济的逐步建立完善，中国社会结构正在由单一型社会向分化型社会变迁，整个社会出现剧烈、持续、深刻的分化，表现为社会异质性增加、社会不平等程度扩大和不和谐因素增加。西部大开发战略实施近十年来，中央对于西部的支持力度持续不断加大，一系列财政，税收政策的实施不但有力地促进了西部地区的基础设施建设，加快了西部的发展速度，同时各种优惠政策的实施，有效地提高了西部地区人民的生活水平，而各地在中央政策的号召下，也在发展中总结经验，不断创新，西部地区的面貌发生了巨大的变化。与中东部地区的差距在某些方面有所缩小。但是，由于西部地方的市场化和民主化进程还具有较大的弱势，“和自己比，西部地区的发展在加快；和全国其他地区比，差距不是在缩小而是在扩大。西部仍然是中国经济最落后的地区。”西部地区生态环境恶化，资源破坏，荒漠化加重等等问题都体现出了种种不和谐。究其不和谐的原因，固然有国家政策的因素，但与西部地方政府依法行政的意识不强和能力不高也有很大关系。因此，迫切需要西部地方政府牢固树立科学发展观，正确认识地方与中央、政府与企业、政府与市场、政府与社会等基本关系。切实纠正以往在执政理念上存在的偏差，树立总揽全局、统筹协调、为民服务、求真务实的管理理念，把政府职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，并在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，强化地方政府的社会管理与公共服务职能。强化依法行政和诚信行政，实现西部地区社会经济的全面、协调与可持续发展。
二、西部地方政府管理创新中政府依法行政取得的主要成就
为了加强依法行政，1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2000年1月，党中央对实施西部大开发战略提出了明确要求，国务院成立了西部地区开发领导小组。党和国家主要领导同志多次深入西部地区调研考察并主持召开座谈会，对西部大开发的一系列重大问题做出了重要指示。国务院先后颁布了《国务院关于实施西部大开发战略的决定》、《关于实施西部大开发若干政策措施》、《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》、《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》。中央办公厅、国务院办公厅印发了《西部地区人才开发十年规划》。国务院办公厅转发了国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施实施意见》。经国务院批准，国家计委、国务院西部开发办印发了《“十五”西部开发总体规划》等规范性文件和措施，指明了西部开发的重点、方向及措施。在此规划实施的基础上，2007年3月，国务院正式正《西部大开发“十一五”规划》，该规划的核心是以人为本，把实现经济又好又快发展的出发点和落脚点放在促进人民生活水平持续稳定提高上这就是最大的实惠，对于调动各有关部门、各地区特别是西部地区的积极性，推进东中西协调互动、优势互补，实现西部地区又好又快发展具有重大意义。
党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关法律法规，2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出用十年左右时间把中国政府建设成为法治政府。随后，国务院办公厅也出台了《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》。2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》。2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等。这一系列法律、法规和规范性文件的制定出台，为全面推进依法行政，顺利实施西部大开发提供了强有力的法律制度保障。
为加强西部开发工作的具体落实，并与国务院西部地区开发领导小组的工作衔接，西部十二个省、区、市(重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏自治区、新疆自治区、广西自治区、内蒙古自治区、新疆生产建设兵团以及湖南湘西、湖北恩施、吉林延边自治州)也相应成立了西部开发领导小组及其办公室或西部开发办公室。与此同时，中部和东部各省市，也加强了对参与和支持西部开发工作的组织领导，一些地方指定了专门机构负责此项工作。
为保证国家西部大开发和依法行政，建设法治政府目标的实现，西部十二个省、区、市各级地方政府都先后结合本地实际制定出台了一系列关于依法行政的规范性文件和措施，如云南省出台了《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》、宁夏自治区出台了《关于全面推进依法行政的决定》、贵州省出台了《关于贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》、四川省出台了《关于抓住西部大开发机遇，加快发展的意见》等一系列规范性文件和措施，卓有成效地推动了西部大开发战略和西部地方政府依法行政的顺利实施。
三、西部地方政府管理创新中依法行政存在的主要问题
(一)政府立法方面存在的主要问题
1　政府特别是西部地方政府对行政立法权的行使不足。开发过程中政府总是偏好于传统管理方式——发布各种“红头文件”来指导西部大开发，而不习惯于通过立法来规范西部大开发。集中表现为，一是对市场经济机制的法治保障较弱，立法内容往往带有比较浓厚的计划经济管理模式色彩和地方保护主义倾向，缺乏对市场经济机制的法治保障。二是行政权力不适当地强化扩张。据不完全统计，在行政许可法实施之前，西部地区××市地方性法规和政府规章中，设定的行政许可(含审批、同意、确认、注册、年检年审等)就高达近1300项。三是部门利益倾向严重，形成了恶法伤民、法烦扰民和执法扰民的恶性循环。行政立法权行使不足的根本原因在于没有真正搞懂政策和法律的关系，视政策为政府行政的唯一有效手段，仍然没有树立起法治政府的理念，对依法开发作用的认识不够。
2　缺乏地方政府立法协调沟通机制。目前，从立法层面上看，中国宪法和立法法对各种立法权作出了较明确的规范。在坚持法制统一性原则的前提下，授权中央政府和地方政府广泛的行政立法权。然而，由于中国目前尚未建立违宪审查制度，产生各种行政立法不协调、冲突甚至矛盾的问题就在所难免。如云南省玉溪市政府通过改革，取消了绝大部分政府部门自行设定的审批事项和收费项目，但取消减少率还不到30％，现保留的500多项行政审批事项只有60％左右符合《行政许可法》的规定，而近40％是以国务院部门规章、规范性文件和省政府部门规范性文件设定的审批事项，对于这些审批事项，发生冲突时当地政府是无权做出更改的。
(二)西部地方政府行政执法方面存在的主要问题
1　正确的行政执法理念尚未完全形成，不适应西部大开发的实际需要。主要表现为，一是对宪法和法律是行政执法的根本依据认识不到位。如因急于招商引资，以不惜牺牲农民土地利益、国家税收利益和破坏生态环境等方式来发展地方经济等等。正如国土资源执法监察局局长张新宝所指出的，在国家实施西部大开发等区域发展战略的背景下，“较大规模的违法用地出现了梯度西进的新动向……低地价造成国有土地资产流失，也必然严重侵害被征地农民的合法权益。”贮：是下位法优于上位法、政策优于法律的地方保护主义思想意识普遍存在。三是“人治思想”、特权主义和官本位思想依然大量存在。严重影响了依法行政理念的培养和建立。
2　人性化的行政执法方式尚未完全建立，不符合以人为本的西部大开发目标需要。一是政府行政执法方式单一化、机械化，不适应丰富多彩的西部开发实际执法需要。二是行政执法方式简单粗暴、强权化，缺乏服务行政、执法为民的人文关怀。三是行政执法方式随意化、隐蔽化，严重侵犯相对人的知情权和参与权。四是行政执法主体多元化，缺乏沟通配合机制，执法效率低下，造成相对人不堪重负。
3　行政执法成本逐年攀升，不符合建立节约型西部开发的社会发展目标。据全国政协委员任玉岭先生提供的一组数据表明：“从改革开放初期的1978--2003年的25年间，中国行政管理费用已增长87倍，而且近年来平均每年增长23％，行政管理费占财政总支出的比重，2003年已上升到19.03％，比日本的2.38％、英国的4.19％、韩国的5.06％、法国的6.5％、加拿大的7.1％、美国的9.9％分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点，仅2005年，公车消费、公款吃喝、公款旅游三项加起来就高达6 000亿元，占国家财政收入的20％，相当于全民义务教育投入的5倍，使中国成了全世界行政成本最高的国家。另外，行政执法保障力严重不足，不利于创建西部开发的平安法治环境。
(三)西部地方政府行政执法监督方面存在的主要问题
1　行政执法监督机制存在重大缺陷，不适应西部地方法治政府建设需要。中国目前虽然存在有权监督整体和运行体制与非权力监督整体和运行机制两大执法监督体系。但从实际效果来看，行政执法监督机制明显存在诸多缺陷：一是权力机关对行政执法机关的法律监督权明显虚化。二是执法监督机制整体缺乏有效的沟通协调，形不成整体监督合力。
2　行政执法监督缺乏基本条件，难于实现有效监督。巧妇难为无米之炊。执法监督说起来容易，做起来却是一件十分难于实现的事。监督难于实现的重要原因是明显缺乏监督基本条件：一是监督缺乏完备的法律制度依据，造成监督主体难于做到依法监督。二是监督主体缺乏应有的知情权和参与权，也是造成难于实现有效监督的重要原因。
3　监督主体监督能力不足，造成行政执法监督客观上难于有效实现。目前，造成行政执法监督客观上难于有效实现，监督主体缺乏足够的监督能力是其主要原因。归纳起来有两方面：一是监督权力配置不足、过度分散难于形成合力，是无法实现有效监督的主要原因。二是监督队伍整体素质不高，也是不能实现有效监督的重要原因。在中国，有权进行行政执法监督的机构主要有各级人大、检察院、法院、政府审计和监察等部门，由于种种原因，上述机构的监督人员的执法素质参差不齐，整体素质不高，难于胜任西部开发过程中的行政执法监督任务。
四、加强和完善西部地方政府依法行政的若干对策措施
(一)解决政府立法问题的主要措施
1　用足、用好行政立法权。首先，要树立以行政立法方式行政的思维习惯，摒弃偏好于以政策方式行政的习惯。其次，充分体现西部大开发政府立法特色。首先应由全国人大制定《西部大开发法》，国务院制定《西部大开发法实施细则》，对西部大开发的指导方针、战略目标、重点任务、组织领导机构、开发资金渠道、开发与保护的关系、中央政府与地方政府的责任、开发主体的权利和义务等作出原则规定，保证西部大开发战略实施的连续性和稳定性。然后由西部地方结合当地开发实际，制定符合当地开发实际的地方性法规和政府规章，充分体现当地特点和创新性。
2　建立行政立法协调沟通机制。主要涉及四个方面的内容：一是中央政府各部委办局与地方政府立法的协调问题；二是中东部地方政府与西部地方政府立法的协调问题；三是西部地方政府之间的立法协调问题；四是西部地方政府立法与国际组织的有关规则的协调问题。针对上述问题，应由国务院通过行政立法加以解决。如由国务院制定《行政立法协调沟通机制暂行条例》，对行政立法过程中发生的各种立法冲突的解决原则、解决方式、裁决办法等作出规定，一旦发生上述行政立法冲突和矛盾，则可以按照该协调机制进行解决，避免给依法行政带来不便。
3　加快西部地方立法工作步伐，科学确定立法的重点和内容。当前最主要的：一是加强经济法规和规章的立法。紧紧围绕经济建设促进西部开发这个中心，突出制定规范市场主体、维护市场秩序、加强农业基础地位、推进国有企业改革以及加强基础设施建设、促进科技进步、保护环境资源等方面的法规。二是加快投资保护立法。三是加快适应市场经济发展的人才环境立法。
(二)解决政府执法问题的主要措施
1　树立社会主义法治理念，加强行政执法队伍建设，做到执法为民。社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。其中执法为民是社会主义法治的本质要求。树立社会主义法治理念，首先，树立宪法和法律是行政执法的根本依据的依法治国理念。其次，树立法律优先的理念。再次，树立尊重和保障人权理念。两部大开发的根本目的就在于最大程度的尊重和保障人权，因此，一切开发工作都必须建立在解放人、发展人和服务人的基础上，一切行政执法活动都必须是为人民服务，做到执法为民。
2　深化行政执法体制改革。建立人性化行政执法方式。首先，建立多样化行政执法方式。一是适应“服务行政”的观念，采用以号召、倡导、引导、劝导、告诫、建议等为内容的行政指导来实施法律、实现服务。二是为了体现服务与合作的民主精神，采用行政合同的协商方式实施行政职能。三是赋予行政许可、行政征收等传统执法方式与新的时代内容。其次，建立服务型行政执法方式。以科学发展观为指导，树立服务意识、改进执法方式。顺应由管理行政、秩序行政、强权行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，积极向行政相对人提供信息、政策、专业技术等各方面的公共服务。再次，建立程序化行政执法方式。按照正当程序要求，行政执法应以公开为原则、保密为例外，尊重和保障行政相对人的知情权、参与权、申辩权和救济权等程序性权利，实现执法的公开、公平和公正。最后，大力完善行政组织法，从根本上解决行政执法多头问题。
3　全面深化财政管理体制改革，建立科学合理的行政执法经费保障制度。面对当前一头是逐年不断攀升的行政成本开支，另一头却是缺乏有效财政保障的执法经费安排实际，必须全面深化财政管理体制改革，建立科学合理的行政执法经费保障制度，以保障西部大开发战略的有效实施。对此，应首先明确政府职能，科学划分财权；然后是取消政府一切不必要开支，建立行政执法专项保障经费制度等。
(三)解决政府执法监督问题的主要措施
“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是我们必须坚持的执法原则。面对现实执法监督工作中存在的主要问题，应努力增强执法监督力度，卓有成效地做好以下工作：
1　树立改革创新意识，改进执法监督方法。西部开发一个关键问题就是思想要解放，对执法监督也要改进方法，对执法监督的内容要分主次，突出重点。当前在对执法机关的执法监督中重点要突出三个环节：一是加强普法监督；二是加强对执法机关领导干部的监督；三是加强违法监督处罚力度。
2　在求“深”、求“精”上下工夫，提高执法监督质量。在对执法机关的执法监督中，要在“精”、“深”二字上下工夫，本着突出重点、少而精的原则，坚持议大事、抓重点、求实效。目前，要特别在人民群众反映最强烈而又最关心的“热点”问题：如“执法不严、违法不究、以权代法、用钱买法、徇私枉法”、土地征收补偿数额不足而影响群众基本生活保障、资源开发破坏环境影响西部生态平衡、“地霸横行、邪恶肆虐”的社会治安等问题上加大执法监督力度，进一步完善错案责任追究制，确保办案的合法性，切实保护参与西部开发的投资者和建设者的合法权益。
3　提高监督主体监督能力，增强执法监督实效。建立责权明确的专职执法监督队伍，是中国政治体制改革的经验总结。行政执法监督机构、人员、职能的专职化和专门化，也是监督工作本身的性质所决定的，并早已成为政治发展特别是现代民主政治发展的基本要求。建立责权明确的专职执法监督队伍，应切实做到两点：一是坚持独立监督原则。历史经验证明，要避免不应有的外部干扰，特别是避免受到来自被监督者或少数领导人员的干预、牵制和影响，原则上监督机构必须实现人、财、物等方面的独立性，决不能因人、财、物等方面的原因而受制于人。二是坚持监督责任原则。监督是一把双刃剑，监督者必须首先做到监督好自己才能监督好别人。因此，监督者必须在法律上承担法定的监督责任，实行严格的责任制，从法律制度上明确规定某一行政执法行为的监督检查究竟由谁负责，监督检查结果究竟由谁负责处理，责任必须具体落实到部门和人员头上。如果监督者违法、不当或失职，必须依法承担相应监督法律责任
试析我国政府管理创新在三大基础问题
论文关键词:政府管理创新　宪政转型　强政府与强社会　制度政府
论文摘要:当前我国政府管理面临着多方面的创新，如制度创新、体制创新、机制创新等，然而，要推进政府管理创新则是一个长期持续的系统工程，必须以宏观的视角和战略的眼光看待和审视政府管理创新问题推进我国政府管理创新必须首先解决好政府管理创新的前提和保障问题、政府管理创新的模式选择问题以及政府管理创新的职能选择问题三个基础问题。
当前我国政府管理面临着多方面的创新问题:如制度创新、体制创新、机制创新、组织创新、管理创新、方法创新、手段创新、观念更新、理论创新等等，因此，政府管理创新不仅仅是一个权宜之策而是一个长期持续的过程，而且也是一个政府管理的系统T程。我们必须站在政治的高度，以宏观的视角和战略的眼光看待和审视政府管理创新问题一.
一、宪政转型:政府管理创新的前提和保障
宪政是近现代政治、经济和社会发展的产物。宪政不同于宪法，但与宪法具有密切的关系。宪政是以实行民主政治和法治原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，创制宪法(立宪)、实施宪法(行宪)和维护宪法(护宪)、发展宪法(修宪)的政治行为的运作过程。即以宪法为基础.通过法治(在法律面前人人平等)来保障公民权利的民主政治理念和制度的总和美国学者丹·莱夫认为，“宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度。”宪政是对政府最高权威加以约束的各种规则的发展。这是从宪政与公共权力之间关系的角度来理解。还有学者从公民权利和政府权力的角度来理解宪政.认为宪政“一方面是要保障公民权利;另一方面是要制约公共权力:”美国学者路易斯·亨利则从权利、权力、制衡、法治、司法公正等多个角度来理解宪政，他认为:宪政意味着一种有限政府，那政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切受制于法治;它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险;宪政还意指广泛私人领域的保留和每个个人权利的保留;另外，宪政也许还要求一个诸如司法机构的独立机关行使司法权，以保证政府不偏离宪法规定，尤其是保证权力不会集中以及个人权利不受侵犯。由此可见，“宪法至上”是法治的核心和首要原则，宪政下的一切公共权力的合法性源于宪法和法律，这是立宪政府的基本精神。可以认为，标准的立宪政府至少需要具备两个方面的条件:宪法规定了施政的基本规范，据此能够限制政府;宪法规定了公民的权利.据此公民的确有权监督政府。总之，宪政是和近代民主政治相联系的一个概念。在现代法治国家.宪法是民主与法治精神的具体体现，民主与法治要求国家的最高政治权威只能是具有最高法律效力的宪法。法治在实质上和形式上都表现为宪治，即宪政如果说民主的目的是促进公民参与公共事务的管理，那么法治就是通过法律规范和限制政府(强制性公共权力)的规模和范围，保护公民权利不受政府滥用或误用公共权力的侵害宪政不仅具有政治和社会价值.如公民权利至上、祟尚法治和民主政治，而且也具有经济价值。因为宪政就是在政治领域依据宪法治国，这种宪法不仅仅在法律上是至上的，是政治权力的运行规则，界定了政府权力的界限与条件，而且它是符合自由民主精神的，从政治上来说.它是有利于保障公民政治权利的;从经济角度来说.它所内含的制度安排是有利于市场经济发展的，有利于保护个人经济经营权利的历史的经验告诉我们，实行民主宪政的开放社会，才最有可能出现稳定而公平的经济发展。我们应该看到，经济的改革实际上是宪政转型的一部分，但这种关系许多研究经济转型的学者并不重视.
从我国的情况来看，我国对于宪政规则的改进一直都处于摸索中。但是，作为宪政核心的对于权力的制约却没有得到很好的重视。我国社会主义市场经济体制确立以来，一直非常强调法治，一再重申“依法治国”、“依法行政”。特别是上世纪90年代中后期，吴敬琏等学者开始区分好的市场经济和坏的市场经济，认为好的市场经济就是有法治的市场经济。但是，宪政的问题仍然未能进人议事日程。只有法治显然还不是宪政。因为法治固然能对权力形成制约，对权利形成保障，但是，法治如果没有民主作前提，法就可能是个别利益集团主导下制定的主要是为了维护自身利益的恶法。正如著名法学家江平教授所说的:“从市场经济到法治社会必须经由民主政治的环节，即市场经济中所形成的各种利益诉求并不会自动而是要首先转化为某种政治力量时才能在法律中得到反映。中国已经提出建设市场经济与法治国家的目标，但是如果没有民主政治的媒介，市场经济就不可能是法治经济，这样的市场经济也就难以成功的。根据政治生活的原则应与经济生活的原则相适应的原理，为了使宪政秩序适应加人WTO和经济全球化的需要，适应日益走向成熟的市场经济社会的需要，适应坚持以经济建设为中心的要求，就需要适时地完成宪政秩序调整，而这一调整就其根本而言就是宪政转型。因为“比市场更重要的东西，是对政府权力的约束，是民主化和法治结合的宪政建设。”四即而宪政主义价值的实现自然地需要创新政府，需要创新政府的管理理念和管理模式。面对日益增长的公共问题，政府必须在价值理念上、治理制度上和行政行为上进行创新。因此，政府创新意味着价值理念的转变、制度的创新以及治理行为的有效更新。而宪法秩序的意义就在于提供一种制度创新的框架，公民权利在那里能够得到充分地表达和行使，强制性的公共权力受到了法律限制和约束。公民权利不仅受到司法保障，而且在参与公共事务管理中能够得到实现。因此，在经济市场化和政治民主化改革的大背景下，我国政府适时地进行宪政秩序调整，实现宪政转型是政府管理创新的前提和必要保障。
二、“强政府”与“强社会”:政府管理创新的模式选择
“治理”(Governance)是上个世纪90年代在社会科学领域中流行起来的核心概念，治理理论强调的是一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。从政治学的角度看，治理是指政治管理过程，它包括政治权威的基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限度的领域内维护社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益1111。也就是说，治理就是要以最大限度地实现公共利益的善治为最高目标。而所谓善治，就是指“良好的治理”(Good Governance)，是使公共利益最大化的社会管理过程，是治理最终所要达到的目标。
随着我国社会主义市场经济的发展，政府必须进行经济的市场化和政治的民主化改革，对政府社会管理的体制、方式、手段进行改革，对政府与企业、政府与社会之间的关系重新界定，对政府管理模式进行探索和创新，使之与经济市场化的趋势结合，与国际先进规则接轨在管理中加强宏观、放宽微观，使之管理科学，从而一既使政府不至于陷入繁杂的社会事务，又可以让政府有效的管理好整个社会系统，确保社会的可持续发展。而治理与善治理论的提出，从治理视角中强调政府改革的核心和关键即是进行社会本位、民本位基础上的政府职能转变。因此，当前，我国应该在治理与善治理念指导下，进行政府管理模式创新，创建“强政府”和“强社会”的强强联合模式，才能从根本上解决核心和关键问题。这是市场经济体制确立后我国政府与社会关系深刻变化的客观要求，也是我国政府管理模式创新的新思路:
社会主义市场经济的建立和发展，要求政府必须退出微观的经济管理范畴，而采取宏观调控的方式干预经济，并且把原先占有的权力交还给社会，由社会组织承担起原先由政府承担的经济管理和规范职能，或者由政府与社会合作，进行共同治理。这就要求我国政府必须在坚持“有限政府”的基本理念的前提下积极培育“强社会”。因为只有公民社会真正强大起来，市场经济才能够健康地发展下去;只有在一个强大的公民社会基础上才能够实现“有限政府”的改革目标;另一方面，政府需要转变社会管理模式，打造出一个“强政府”。由于市场经济强调政府还权于社会，还政于民，大量的中介组织或第三部门兴起并承担重要的职能，在市场经济的发展中起着举足轻重的作用政府需要适当地退出社会领域，但是并不可能完全放弃社会管理职能。也就是强调政府对社会组织的规范和管理，以保证这些社会组织真正适应WTO规则的要求，真正为我国的经济市场化和全球化服务。由此可见，适应市场经济发展的需要，我国政府需要本着“有限政府”与“有效政府”的基本理念和战略目标，从政府垄断走向市场参与，形成多个治理主体合作的网络化治理模式，实现政府与社会的充分互动，发挥政府与社会的合力，形成“强政府”与“强社会”的“共同治理”，才能最终达到“善治”的目标。
三、构建制度政府:政府管理创新的职能选择
制度就是全社会的“游戏规则”，是为了确定人们之间相互关系而人为设定的制约二简单地说，制度是一套社会活动的公共行为规则，或者说是一套社会游戏规则如美国经济学家罗纳德·科斯所说:“没有适当的制度，任何意义的市场经济都是不可能的。”
市场经济的发展要求政府必须以制度的形式来规范市场行为，提供良好的市场经济运行的制度环境:但恰恰在这方面，我国的制度准备仍有很多不足虽然经过20多年的改革开放，我国的市场经济得到了一定的发展，与国际经济体系接轨的条件有所改善。但是，同WTO的制度、规则相比较，我国市场经济的发展仍然存在着大量的制度空档或制度缺失，而且制度稀缺的程度比较高，许多社会公共事务领域还缺乏有效的制度安排。因此，如何在当前制度稀缺的情况下，找到一种政府愿意并能够推行，同时又能够满足社会需求，并且实施成本较低的制度安排，成为我国政府制度创新的一项紧迫的战略任务。
这里所提到的“制度政府”，就是从制度的角度来看政·府职能，政府的功能应当以制度方式向社会提供“规则”并且政府本身也必须按照制度行事。因此，从制度的角度看待政府，构建制度政府就是政府职能转变的新形式。事实上，市场经济体制的确立，我国政府的职能就应当是向社会提供制度供给和进行制度创新，也就是说政府为社会制定“游戏规则”监督“游戏规则”的执行，针对“游戏规则”失灵进行“游戏规则”创新。如前所述，就制度的功能而言，制度就是全社会的“游戏规则”，是为了确定人们之间相互关系而人为设定的制约。但事实上，不管是人们之间的相互交往，还是在经济生活中的相互交往都需要依赖于信任。信任是以秩序为基础，而要维护这种秩序就需要依靠各种制度和规则，同时，也只有制度才能真正保护个人的自由领域，帮助人们避免和缓和冲突。因此，特别是在我国，市场经济的确立更需要政府根据市场规则向社会提供制度供给并适时地进行制度创新。
由此，在这个意义上，可以说政府职能就是政府要进行制度创新。政府职能转变与制度创新是同时进行的，政府职能转变必须以制度创新为基础，反过来，政府制度创新必须遵守政府职能转变的要求。首先，政府可以通过制度创新来转变政府职能，政府从一种职能向另一种职能转变，制度创新是一种理性的选择，因为制度创新与人员转变相互补更能够巩固政府职能转变的成果;其次，制度创新本身也是一种政府职能转变的过程。每一次制度创新都意味着新旧规则的更替和转变，而这种规则的更替和转变最终必然会导致政府职能的转变;第三，政府职能转变与制度创新是一个同时进行的过程，政府职能转变要通过制度创新来实现，而制度创新也会带来政府职能的转变。
关于推进政府管理创新的调研报告
文/市政府专题调研组
一．我市政府管理和职能转变存在的问题
近几年来，我市通过机构改革、审批制度改革、体制机制创新等一系列举措，政府职能、管理方式和工作方式都有了很大转变，促进了经济社会的快速发展。但是，政府自身改革仍然落后于经济体制转轨的步伐，与目前经济社会发展状况还不相适应，需要在今后工作中认真加以解决。从调研的情况看，主要存在以下三个方面问题：
（一）从机构设置看，政府组织机构及其权力、职责的配置还不尽科学，职能交叉没有得到根本解决，条块关系没有完全理顺
１．机构设置不稳定。从１９８５年至２００１年，金华市进行了五次机构改革，期间还包括两次全国统一的机构改革。政府机构调整变化过快，机构设置分开与合并、撤销与增加之间的循环，行政区域和管理权限的不断重新划分，导致了行政成本的增加，以及由于行政管理调整带来政策的变化调整，对经济社会发展造成了一定的负面影响。
２．行政层级越来越细化。我市有婺城区和金东区两个一级政府，下面还辖市经济技术开发区、婺城新区、金东新区、金三角开发区、金西开发区和双龙风景区，另外还有如城北综合园区、仙源湖度假区等“区中区”。这些开发区、园区、风景区又管辖着若干乡镇和街道。随着各级机构行政职能逐步强化，要求“五脏俱全”，机构设置越细，工作人员越多，机构臃肿、人员膨胀的体制病逐渐显露，逐步变得官僚化。由于行政层级越分越细，在工作中又普遍抱怨管理权限太小，人员编制太少，几个区都要求增设机构、增加编制。
３．市、区事权划分不合理，职能关系尚未理顺。由于市、区政府与开发区、园区的关系没有明确的法律依据和制度保障，权力的划分也没有按照法定统一原则和市场经济的要求进行，而是顺应不同时期政府的目标的变化而变化，导致市与区各自的权力范围变化无常，有权无责和有责无权的现象并存，责权利不对应。
４．职能定位不够准确。同一法定职能被不同主体一分为二，如机动车道和人行道违章的处罚权分别归交警和城管部门。职能定位不够公开、公正，一些部门既当运动员，又当裁判员，自行设立相关依据，制定规则标准，并实施监督。一些事业单位既行使行政职能，又提供社会中介服务，亦官亦商，执法行为与经济利益挂钩，且收费弹性大，随意性强等问题也不同程度地存在。
（二）从政府管理的水平看，管理方式和管理手段还比较落后
１．行政管理缺乏规范化和透明度。对机关部门乃至个人的职责权限缺少严格明确的规定，办事往往无章可循，或是不按规范而是凭经验办事，按领导的指示办事，看上级的脸色办事；行政管理基本上还是自为行政、封闭行政，缺乏对社会和公民的开放度和透明度；行政管理者暗箱操作，在行政审批和执法具有很大的随意性，存在随意批、随意罚、随时罚、重罚没轻整改的倾向。
２．重审批轻监管现象依然存在。审批仍然是当前政府管理的主要方式。有的企业反映政府对不该管的事情管的很牢，而对应该由政府管的事情，如基础设施建设则进度缓慢，严重影响了企业正常开工投产。有的企业反映有些部门只重审批，对审批后的监督不够。有的企业反映出国出境审批环节多，办照速度慢，影响了企业正常生产经营。
３．行政管理成本过高。受传统体制的影响，政府管理成本高、效率低的现象依然较为突出。从１９９９年到２００３年，我市行政管理支出平均每年增长４０．７％，与财政支出的平均增长率３６．２％相比，高出４．５个百分点；行政管理支出占整个财政支出的比重１９９９年为２１．２％，２００３年达到２２．９％，大大高于国际上各类发展层次的国家。
（三）从工作人员素质看，存在着依法行政观念不强、服务意识淡薄和工作作风不实等问题
１．依法行政观念不强。对依法行政的重要性认识还不到位，依法行政还是嘴上说的多，真正落实到行动上的少；部分执法者“以言代法”，“以权压法”，置法律于不顾，甚至把自己摆在了超越法律至上的位置；一些执法人员则是实用主义者，在具体工作中，当法律对自己有利时就拿来适用，对自己不利时就不执行。
２．服务意识淡薄。“主管”意识强，为企业服务意识弱，“脸难看、事难办”现象依然存在；部分面向社会的服务窗口实行双休日制度，特别是法定长假，企业办事不方便。
３．工作作风不实。表现在对社会转型时期的主要矛盾和问题缺乏敏锐性，调查研究不深，研究不透，不注重防患于未然，雪中送炭的少，锦上添花的多，抓落实有时成了从会议到会议、从文件到文件的布置。
４．人员素质结构不适应形势要求。一些干部运用市场经济和法律手段办事的能力、知识的广度和深度、创新意识、服务意识、法制意识都有待增强，对法律条文机械理解，把握不住立法本意，更没有前瞻性，站得不高，看得不远，其创新意识和创新能力有待进一步提高，创新激励机制有待进一步完善。
二．推进我市政府管理创新的主要举措
针对目前我市政府管理的现状，今后五年，推进我市政府管理创新的总体思路是：以党的十六大和十六届三中、四中全会精神为指针，强化以人为本的政府管理理念，进一步深化行政管理体制改革和审批制度改革，理顺职能分工，提高行政效能，推进科学行政、民主行政、依法行政，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府管理体制。根据这一总体思路，在具体工作中要把握以下五条原则：以人为本原则、依法行政原则、市场机制原则、责权一致原则、整体效能原则。今后五年实现的基本目标是着力建设“五个政府”：有限政府、法治政府、责任政府、服务政府、廉洁政府。
按照政府管理创新的总体思路、基本原则和目标，建议今后五年推进我市政府管理创新主要在以下几个方面下功夫：
（一）要在切实转变政府职能上下功夫
推进政府管理创新，首先要解决政府“管什么”的问题，要进一步理顺职能分工，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，在“错位”的地方“正位”。
１．进一步提高政府调控经济和市场监管的能力和水平。一是建立完善资源要素优化配置和集约利用机制，强化资源环境对经济社会发展的保障支撑，切实把工作的着力点放在全面协调可持续发展上。二是加强对市场主体的规范和监管，维护公平竞争的市场秩序。整顿规范市场秩序，建立健全产品质量和安全生产监管机制，严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为。
２．进一步提高政府管理社会的能力和水平。政府在继续加强经济调节和市场监管的同时，要更加重视社会的管理，协调社会矛盾，保证社会公正，维护社会秩序和稳定，保障人民群众生命财产安全。突出抓好两件事：一是加快建立健全突发公共事件应急处置机制，围绕突发事件事前、事中、事后等各个环节，不断完善突发事件的信息监测预测和预警、快速反应和处置、事件处置评估等制度和机制，提高应急处置的能力。二是切实加强环境治理和生态保护，促进人与自然和谐发展。要以生态市建设为载体，以水污染治理为重点，深入实施“蓝天、碧水、宁静、生态、素养”行动计划，坚持不懈，扎实工作，通过若干年的努力，为后人留下一个经济繁荣、山川秀美、社会文明的“绿色金华”。
（二）要在强化政府公共服务职能上下功夫
１．以交通、信息、电力为重点，继续加强基础设施建设。要加快建立快速便捷的交通网络，积极实施“外通内畅”工程，形成浙中城市群城市之间半小时交通圈。加快信息网络建设，形成以金华市区为枢纽，贯通各县（市）的高效率、大容量、高可靠性的基础传输网，全力打造“浙中信息港”。以浙能兰溪燃煤电厂为重点，加快电源建设，进一步完善电网架构，满足经济社会快速发展对能源供给的需求。
２．以建设“三大中心”为重点，进一步加快社会事业发展。以建设浙江中西部教育中心、医疗中心、旅游中心为目标，统筹教育、文化、卫生、体育、旅游等公共服务设施建设。在加强基础教育的同时，加快构建普通高校、高等职业技术教育、成人高等教育为一体的地方高等教育体系。以“医疗设施优良、医务人才集中、重点专科突出”为目标，加快建设浙江中西部卫生医疗中心。以规划为龙头整合旅游资源，推进旅游景点的一体化开发，构筑大旅游格局，扩大金华旅游的知名度和影响力，使金华成为浙江旅游的副中心。
３．以构筑长效帮困机制为重点，加强社会保障和社会救助体系建设。以“一个率先、一个加快，一个全覆盖”为目标，率先建立比较完善的社会保险体系，加快建设覆盖城乡的社会救助体系，努力构建一个全覆盖、多层次的大社保体系。积极推进养老保障和医疗保障的全覆盖，加快推广失地农民基本生活保障制度，扩大医疗保险和农村的新型合作医疗覆盖面，认真做好低保、孤寡老人集中供养等问题，努力实现全覆盖。高度关注低收入和弱势群体，大力推进困难群体的就业和再就业，千方百计改善困难和弱势群体的生活条件。
（三）要在管理体制和制度创新上下功夫
１．进一步理顺市和区及开发区之间的管理体制。调整和完善市、区管理权限，以属地管辖为原则，能放则放，应收则收。从便民高效、服务经济建设的大局出发，努力克服部门利益主义，把市委、市政府的有关政策规定落实到位，把部门授权落实到位，实现责权利的有机统一。按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的总体要求，积极探索开发区的建设管理体制，进一步下放管理权限，凡有利于开发区建设、管理的权限都要研究下放，提高效率；要完善考核体系，对投资强度、开发进度、招商引资额度、环境保护力度以及投入产出率都要设定具体指标进行年度考核；要理顺开发机制，积极探索跨区域联建、民资外资参与的多元开发机制。
２．严格依法设定和实施行政许可。严格依法设定行政审批事项，法律不允许和于法无据的行政审批要坚决取消，进一步减少行政审批事项。要按行政许可法规定的程序办事，按照法定项目和标准收取费用并严格管理，实施行政许可所需的费用，财政要列入预算予以保障，切实解决权力与利益挂钩的问题。强化对行政许可的监督检查，重点检查违法设定行政许可，搞地方保护、行业垄断，该许可的不许可、不该许可的乱许可，许可后不依法履行监督职责等问题。同时，还要做好取消项目和非行政许可项目的后续管理工作，加强事后监督和服务。
３．大力推进审批制度和审批方式创新。改革行政审批方式，规范行政审批程序、时限、收费。弱化前置审批，强化对审批后的监督与管理。实行相对集中许可审批权和许可审批权相对分离的制度，放宽市场准入，消除体制性障碍，加大投资改革力度，实施民间投资项目登记备案制和企业登记前置审批告知承诺制，建立起“市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效”的新型投资体制。加快建设网上审批系统。加强规范和监管，实行审批项目、条件和程序向社会公开，多渠道拓展公众监督，健全监督机制。要继续完善行政服务中心、３６５便民服务中心功能，打造行政许可服务平台，切实做到“一个窗口受理、一站式审批、一票制收费、一条龙服务、限时办结”。
（四）要在提高依法行政的能力上下功夫
推进政府管理创新，要不断提高政府“怎么管”的水平。要进一步贯彻实施行政许可法和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，做到决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正，全面提高政府的管理水平。
１．提高政府的科学决策能力。实行科学民主决策，完善重大问题集体决策制度，健全专家咨询制度，实行社会公示和社会听证制度，包括重大决策都要采取适当形式听取专家的咨询论证意见，政府性投资项目要通过专家论证。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当采取决策公示和听证的方式，听取公众意见。建立健全决策效果评估和责任追究制度，通过建立健全决策信息反馈和决策后评估机制，对决策效果进行追踪评估，及时加以修正和纠错。
２．严格规范行政执法行为。从体制、机制和队伍建设等方面入手，进一步加强和改善行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法。继续深化行政执法体制改革，按照职权法定、权责一致的原则，清理和规范行政执法主体，明晰职责权限，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。进一步加强行政执法队伍建设，加强对行政执法人员的职业道德教育和业务培训，强化对执法人员的管理和监督。
３．切实强化行政监督。建设法治政府，确保执政为民，必须强化对行政权力的监督。认真做好行政复议工作，进一步深化政务公开制度，探索政务公开的新形式和新载体，推行网上政务财务公开，推进政府信息公开，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。切实加强行政机关审计、监察等专项监督，保证政令畅通，防止官僚主义和形式主义。
（五）要在提高政府理财水平上下功夫
１．建立科学、规范的政府部门预算制度。实现部门预算编制法定化，强化预算的刚性作用。
２．严格财政收支管理，优化财政支出结构。清理和规范行政事业性收费，深化收支两条线改革，积极推行国库集中支付制度。全面推行和完善政府采购制度。
３．加快构建公共财政体系。增强财政调节功能，运用转移支付手段，统筹城乡经济社会发展。增加财政对教育、科技、文化、卫生、环保和社会保障等公共事业的投入，大力支持农业和农村事业发展。
４．建立预算绩效评价体系。实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控，提高政府负债的透明度，合理控制政府负债规模，加快建立政府负债的监督预警制度。
５．规范政府投资行为，提高政府资金使用效益。认真贯彻实施《市区政府投资项目暂行办法》，合理界定政府投资范围，建立健全政府投资项目决策机制，加强政府投资资金管理，努力改进政府投资项目建设实施方式，切实加强对政府性投资项目的管理。
（六）要在提高行政效率上下功夫
１．加快电子政务建设。要按照“统筹规划，资源共享，面向公众，保障安全”的要求，从基础设施、技术开发、人员培训和安全保障等方面入手，大力加强电子政务建设。按照国家、省电子政务建设的总体部署，建设和完善一批重点信息业务平台。加快政府、企业、居民、社会的信息化进程，防止重复建设，促进各个业务系统的互联互通、资源共享。加快信息资源的开发进度，提高信息资源的利用效率，实现资源共享。建立完善信息网络与安全保障体系，逐步健全信息安全保密管理体制。
２．大力提高公务员队伍整体素质。全面提高各级公务员的素质，当前应在控制数量、优化结构、提高素质上狠下功夫。要严把“入口”，疏通“出口”，确保选人用人质量，积极推行辞职、辞退制度。要加强公务员的思想作风建设，重点是抓好公务员的政治理论、业务知识和法律法规的学习培训，提高公务人员的政治理论素质和法治观念，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。建立和完善竞争择优的选拔机制、符合社会需要的培养机制、开放灵活的流动机制、与贡献相适应的激励机制，把公务员队伍建设纳入制度化、规范化、法制化轨道。
我国现行廉政监察领导体制问题浅析
大为什么从未提起过罢免程序，甚至连质询这种起码的监督程序都没有进行过呢？
中华文明对于“治吏”具有重德治轻法治的传统倾向，但各朝代贪官污吏的层出不穷也说明，希望为官者通过自身的修养，通过自我约束、自我控制来保持清正廉洁只能是一种美好的愿望，虽然各朝代都出现过为国为民公而忘私正大光明两袖清风的父母官，但那实在是凤毛麟角。人性都有其弱点，对权力、财富以及美色的向往是人类的通病，抑制（并非医治，因为这是无法根除的顽症）这种通病的办法不外乎两方面，即内在对荣誉的追求和外在的对惩罚的恐惧。如今，我国的荣誉机制并没有很好地确立，而监督和惩罚机制又是如此疏于职守，欲使官员们清正廉洁，谈何容易？
在孟德斯鸠的《论法的精神》中有这样一句话，“一切有权力的人都容易滥用权力”，因为权力本身具有扩张性与易腐性，最容易与腐败并存。又由于在官僚体制中，权力具有突出的层级性，因此只有同等的权力或无隶属关系的权力才能真正相互独立并相互监督。
当今世界各国，没有哪个国家或地区没有一套行政监察系统，但它们所发挥的作用却大相径庭，在一些国家和地区，行政监察系统成为政治稳定、经济发展的守护神，比如丹麦、瑞典、加拿大、新加坡和中国香港；而在另外一些国家和地区，行政监察系统形同虚设，在那里，“卑鄙是卑鄙者的通行证，高尚是高尚者的墓志铭”，比如哥伦比亚、印度尼西亚、尼日利亚。
由此想起一条著名的定律：结构决定功能。比如同是碳元素，只由于排列组合的方式不同，可变成金刚石，也可变成石墨，而金刚石较之石墨，无论在硬度上和用途上均有天壤之别。回过头来看看我们国家，我们发现，我国之所以一方面存在一个庞大的纪检监察系统，另一方面却是腐败现象愈演愈烈，其症结就在于其本身领导的不合理严重束缚了其功能的发挥。
江泽民总书记1998年5月29日在中央党校发表的重要讲话中，强调“反腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，要求全党“必须进一步加大力度”，“标本兼治”。应该在哪些方面“加大力度”？怎样才能“标本兼治”？廉政机制的建设无疑是其中最重要的方面，因为干部廉洁与否，是个影响广泛的社会问题，而任何社会问题的解决，虽然要以对社会成员的思想教育为基础，但又必须充分发挥社会机制的作用。
二、我国现行廉政监察领导体制问题浅析
行政监察领导体制，是指行政体制中，行政监察机关为履行行政监察职能所体现出来的纵向与横向之间的领导关系。行政监察机关领导体制的核心问题，就是如何处理行政监察机关与政府、行政监察系统内部上下级之间的关系问题。
1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》第七务规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。”这一规定说明：第一，我国行政监察机关设置于行政系统内部；第二，我国行政监察机关实行双重领导体制。以此相适应，在人事任免上，“县级以上地方各级监察机关正、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意。”（第十一条）确定这样的领导体制与人事任免方式，其初衷一方面是为了加强上级机关对下级监察机关的领导与监督，另一方面也是为了建立健全监察人员履行职责的保障机制，从干部任免上保护监察人员的合法权益，防止监察机关领导人因坚持原则而被随意撤换的现象发生。
但是从这些年的实践经验来看，由这种领导体制决定，我国的行政监察存在以下几个薄弱环节：
第一、对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关“管得着”但“看不着”，本级监察机关“看得着”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实祥情，由此便造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，处于执行机构的地位，且没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是以；而上级监察机关对于下级政府及其领导的监督，则是山高皇帝远。
第二、对同级人民政府所属各职能部门的监督。前些年国务院监察部的部分同志到地方搞调研时发现：从省到乡镇都有做好行政建设的若干规定，“七条”、“八条”的，可问及这些具体内容怎么落实以及如何监督时，不是以“大家都管”、就是以“不知道”、“说不清”、“没法管”等回答加以搪塞。实际情况是，由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有、而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，各主管部门可以以任何“理由”对廉政建设某些制度行使“职权”，行政监察部门因此常处于“规定一发，贯彻难抓；批示一转，落实难管”的两难境地。
第三、如前所述，县级以上地方各级行政监察机关要对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。但何为“为主”？这本身是一种很含糊的界定，往往造成实际工作中的职责不清。不仅如此，相对于上级监察机关的领导来说，同级人民政府的领导更现实，更直接，比如监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，为了“保选票、保乌纱、保荣誉、保奖金”，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作上情下达，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处；对上级监察机关的指示、意见阳奉阴违，托词抗命；有的甚至对监察机关和工作人员施以种种压力；还有的甚至进行反调查，尤其是在一些大案要案的查处中，这个问题就显得尤为突出。
简言之，我国的行政监察工作，一方面国家在人、财、物力上给予了相当大投入，另一方面却收效甚微，腐败现象愈演愈烈，腐败分子的“出生率”远远高于“死亡率”，根本原因即在于这种横向监察体制下，监察机关与监察对象为同级组织（有必要提醒注意的是，在我国目前条件下，相对财政、物资、工商行政管理、土管、房产等部门，监察部门还是一个“矮人一头”的“冷衙门”），缺乏必要的权力制约；监察活动的横向负责制，使监察活动必然要受到横向关系的干扰，使监察处置权淡化；种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰，进退唯谷；监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系。这些都是现行横向体制下监察人员的苦衷，无须多议，尽人皆知。
三、纵向层级领导行政监察体制的理论与实践借鉴
行政监察系统实际上是国家机器的调控系统，而调控系统失灵势必造成公共权力的流失以致政风不正。江泽民同志曾经指出，贪污腐败是社会稳定和发展的阻碍因素，它破坏政治体制的正常运转和国家政策的实施，扰乱了社会秩序和资源的合理配置，破坏了法制公平和正义原则，侵害了社会公德和人的精神世界。在1995年10月6日至10日于北京召开的第七届国际反贪大会上，斯里兰卡反贪污贿赂侦察局局长内拉姆·加来厅认为，贪污受贿是腐蚀公众对现存组织机构及制度信任的主要原因，它是对公众行为标准的严重腐蚀，除非将它减小到最低限度，否则任何类型的制度改革都将毫无意义。
但是，国家机关工作人员又总是在纷繁复杂的社会环境中，难免受到各种社会关系的非正常影响，如果缺乏有力的监督约束，就不可避免地把种种非正常社会关系带入权力关系中，导致公共权力的非公共运作。从权力运行来看，其基本特征在于任何公共权力都要受上级制约，但也难免带有主观色彩，如果缺乏强有力的监察机制的制约，势必形成各种非正常的权力论文资料站，以致官商一气，权钱相交。
另一方面，我国在制度和体制上还不完善，存在一定的漏洞和空挡。由于我国正处于社会主义初级阶段，在经济建设上，处在体制制度还不完善的时期，特别是经济体制，在计划经济和市场经济两种体制并存和转换过程中，既存在旧体制的弊端，也存在新体制的不完善和不成熟；既存在两种体制之间的摩檫和冲突，也存在着两种体制之间的空挡与漏洞。这就不可避免地给一些投机者和腐败分子一中饱私囊的机会，从客观上来说，这为腐败现象提供了滋生的土壤和条件。如在市场经济开始阶段，生产资料与价格的“双轨制”，为某些掌握权力的的部门在物质财富的交换上提供了可能。有的人利用手中掌握的物资调配权，获得“权力利润”，大发横财，导致腐败现象的产生。再如，在市场经济时期的乡镇企业，其产、供、销完全受供求关系的支配。有些乡镇企业为了获得原料打开销路，往往采取请客送礼的办法，同掌握财权、物权的有关人员拉关系，结果一些党员干部被腐蚀，走上犯罪道路。
所以，要使行政监察这个宏观调控系统能确保国家机器的良性运转，就必须建立健全独立于行政系统外部的纵向层级行政监察领导体制。
所谓层级制，又称分级制或系统制，系指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管理范围随着层级的降低而缩小的一种组织结构方式。它所表现的是典型的层级节制制，在实践上往往与首长负责制相联系，其优点在于组织结构严谨，事权集中，指挥灵活，行动统一，组织纪律易于得到贯彻等。
独立的纵向层级行政监察领导体制具有以下几个特点：
第一、监察权力的纵向独立性。它不受来自于行政系统的横向干扰，监察人员直接对法律负责。
第二、监察权力的纵向负责制，可以避免职责不清，互相推委，容易制约监察者，促使其秉公执法。
第三、监察权力的纵向组织性，易于摆脱人事干扰，避免监察者及亲属的陷入，使监察者能够高屋建瓴地进行监察。
需要指出的是，这种独立的纵向层级监察领导体制古已有之，只是在具体组织形式和功能上有某些差异。在我国古代漫长的封建社会，不乏纵向层级监察领导体制的光辉典范，但它们由于受封建阶级的局限，逃脱不了特权思想、等级制度等的巢臼，所以最终仍避免不了走入官场上结党营私、互相倾扎、卖官易爵、贿赂成风以致王朝败完的死胡同。
在我国古代封建社会，尽管历代都是行政与司法不分，在地方上，地方行政长官兼任司法长官，但在监察系统的设置上，历代统治者无不倾向于建立一个独立于行政系统外部的监察系统，在监察系统内部则实行层级节制，最高监察长官直接对皇帝负责（也有的朝代为强化对官吏的监督，监察领导体制采用内部横向分工制与外部层级制相结合）。比如汉代，它的行政监察体系是纵向论文资料站结构，其职能主要包括对中央百官的监察和对地方的监察。（一）对中央百官的监察，一是丞相司直系统，丞相司直为丞相属官，专察京官：二是司隶校尉系统，专察中央百官和京畿地区。它们的最高长官均直接对皇帝负责。（二）郡对属县，县对属乡的监察，在中央设御史台系统，由御史大夫（其地位之高，权力之大仅次于当朝丞相）负责，掌管监察事务，外领十三州部剌史。剌史为中央派遣常驻监察区的监察官，专司监察，既无行政权，也无立法权，只有检举弹劾权，与任何长官没有任何隶属关系，直接隶属于御史中丞，御史中丞直接对御史大夫负责，御史大夫直接对皇帝负责。御史台系统，丞相司直系统，司隶校尉系统互不隶属，分工明确。可见，汉代行政监察制度已基本上从行政系统中独立出来，御史台系统还具有事实上的独立性，形成监察系统内部层级节制，自成体系，对汉代社会发展和国家稳定发挥了重要作用，出现了“文景之治”，它对后代监察制度影响深远。隋唐以后基本沿袭汉制，历代的监察制度都具有以下几个特点：一是地位至尊，二是权力至重，三是机构独立，四是监察权的行使受特殊保障，甚至允许“风闻奏事”。
总之，中国古代监察制度，作为一种统治方法，曾十分有效地发挥了它维护封建专制制度的作用。它之所以能发挥这种作用，与这套制度设置技术上的“高超”和“精巧”分不开。随着清朝的灭亡，中国古代的监察制度也寿终正寝，但作为中国古代的一项政治文化，已被流传下来。孙中山先生正是在总结这一历史经验的基础上，创立“五权宪法”制度，把中国古代创立的监察权同现代立法、行政、司法、考试权并列为五权。
就当代的监察机制而言，香港的廉政公署这种监察模式对我们构建新的监察体制对我们也具有相当的参考价值。
香港的廉政公署是世人公认最有效的行政监察系统之一，其领导体制最大的特点在于它不属于公务员架构，廉政专员直接对港督（1997年7月1日后为香港特别行政区行政长官，下同）负责，除港督外，廉政专员不受其他任何人的指挥和管辖并且在任职期间不得接受香港政府辖下其他受薪职位。在人事作用上，廉政公署的全体职员自行招聘，其职员的薪金要高于政府其它部门同级公务人员，在此基础上，有关法规条例规定了廉政公署及其工作人拥有查案办案所须的广泛职权，包括有权逮捕任何涉嫌贪污犯罪的人，有权将涉嫌人员扣留48小时以作进一步调查。正是独立的领导体制和广泛的职权确保了廉政公署监察权的有效行使。
通过以上比较分析，笔者认为，只有独立的纵向层级领导的行政监察制度，才能保障行政监察机关职权的充分行使，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，并且巩固行政机构改革的成果。随着我国经济体制改革向纵深方向发展，政府和社会组织、企事业单位之间、政府各部门之间，中央与地方、地方与地方之间，公务人员与非公务员之间的关系更加错综复杂，必须尽快改变监察体制目前的内部横向分工制，建立外部层级节制制，使行政监察系统独立化，形成纵向节制的权责体系。
那么，从我国实际出发，怎样的监察结构模式是比较合理的呢？
四、建立独立的层级行政监察领导体制的
指导思想和关于行政监察
关于加强政府自身建设推进政府管理创新的调研报告
聊城市人民政府秘书长  刘新东
当前，我市正处于加快跨越发展的关键时期，改革开放面临新形势，构建和谐社会任务艰巨。这对政府自身建设和政府管理创新提出了新的更高的要求。最近，我们针对我市政府自身建设和政府管理创新这一课题进行了调研分析，并赴有关县（市、区）、部门进行了认真的座谈，在此基础上形成了本篇调研报告。
一、全市加强政府自身建设的做法及成效
近几年来，全市各级政府深入贯彻党的十六大和十六届二中、三中、四中、五中全会精神，不断深化行政管理体制改革，大力推进政府职能转变，努力建设阳光政府、法治政府、服务政府、责任政府、效能政府，政府自身建设取得明显成效。
（一）在依法行政方面。一是深入实施了《行政许可法》，规范行政许可。市一级专门成立了清理办公室，对82个要求确认行政许可资格的市直单位、713项要求保留的行政许可事项逐项进行了审查，最终确认了61个具备资格的行政许可主体、413项应予保留的行政许可事项，分别减少21个和300项。同时，还清理取消了114项行政许可收费项目；对依法保留的行政收费项目还明确规定，全部按国家最低收费标准执行。二是努力推进综合执法。从有利于简化行政执法、提高行政效能、强化城市综合管理目的出发，积极探索行政执法管理体制改革的新路子。市一级把市建委、规划局、环保局、公安局、工商局、文化局、卫生局、水利局、水产局等9个部门的全部或部分行政处罚权划归给城市管理行政执法局，相对集中了行政许可权和行政处罚权。县一级相对集中行政处罚权工作也正在参照市里的做法整体予以推进。三是建立健全应急管理的体系、机制。从2003年抗击“非典”起，我市先后在抗击“非典”、预防禽流感、防汛救灾等突发性事件工作中，及时编制执行了《防治传染性非典型肺炎预案（试行）》、《高致病性禽流感防治应急预案》和《黄河防洪预案》，指导应急工作。今年，市里出台了《聊城市突发公共事件总体应急预案》和部分专项预案，其余部分专项预案正在制定中。各项预案的编制不仅使突发事件有了应对之策，更重要的是，唤起了全社会对突发事件处置工作的重视，也培养了一批该领域的工作能手。
（二）在推进政务公开方面。一是大力推进电子政务建设。2004年，市政府荣获全国地市级政府电子政务建设奖。市政府确定，从今年11月1日起，试行电子公文传输，要求各县（市、区）、各部门上报的各类文件，在报送纸质公文的同时，必须通过专网报送同一内容的电子公文。自2007年7月1日起，全部实行电子公文传输，停止下发、受理有关文件的纸质件。预计仅此一项，每年将节约资金超过300万元。大力搞好政府网站建设，开通了聊城政务公开信息网，被评为省“十佳”政务网站，2005年，在国信办公布的中国政府网站绩效评估报告中，聊城政务网位列地市级政务网站第23位。二是大力增强政府工作透明度。《聊城市人民政府公报》由双月刊改为单月刊，赠阅数量由最初的1500多份增加到了9000多份。开通了“12345”市长公开电话，自2005年3月份成立到今年9月底，共接听各类群众来电12.8万个，平均每天231个，办结率达到97.72%，为领导报送了大量的群众建议和意见，为群众解决了大量的实际困难。高标准新建了市行政服务中心大楼，将市长公开电话受理中心、市政府采购办公室、市行政投诉中心与会计师事务所、土地评估等中介服务机构以及供水、通讯等公共服务企业一齐进驻，做到了最大限度地方便群众。进厅集中办理400多项行政审批项目，审批效率较之进厅以前提高60％。三是自觉接受人大、政协和全社会的监督。按照法定程序和具体要求，向人大及其常委会报告工作。自觉接受市政协和各民主党派、人民团体的监督，认真办理人大代表的建议和政协委员的提案。这几年，每年代表、委员对办理建议提案的满意和基本满意率均超过98％，2004年以来，代表、委员的满意和基本满意率均达到了100％。成立了行政投诉中心，截至今年6月份已认真查处各类行政投诉543件。
（三）在科学民主决策方面。一是注重加强政府决策制度建设，制定了《聊城市政府工作重大事项行政决策程序》，完善了市政府工作规则，把各项工作纳入了规范化、法制化的轨道。二是广泛听取各界意见。凡涉及经济社会发展的重大问题、与人民群众切身利益密切相关的问题，事前都进行深入的调查研究，通过公示听证、调查问卷、座谈讨论等形式主动征询社会各界和人民群众意见，然后提交市政府集体研究。如，对城市建设规划调整、重大城市建设项目设计、开放住房二级市场、征收污水处理费和水资源费、供热价格调整等事项，事先都举行听证会，征求社会各个阶层的意见，充分考虑群众的承受能力。再如，今年8月11日，市政府常务会议邀请人大代表、政协委员、社区代表列席会议，会议认真听取大家对调整数字电视收费标准的意见，没有批准有关部门初步拟定的收费标准。会后，人大代表、政协委员、社区代表高度评价了市政府这种政务公开、增加决策透明度的做法。
（四）在加强廉政建设方面。市政府建立了“分管市长牵头、主管部门负责、有关部门配合、上下协调联动、齐抓共管”的反腐败工作机制。注重从源头和机制上预防和根治腐败，突出抓了政府行政制度改革、财政体制改革、干部人事制度改革，进一步完善了政府采购、机电设备招投标、建筑工程招投标、经营性用地招拍挂等制度，把原来存有的“暗箱操作”变成了“阳光交易”，不仅堵塞了漏洞，防止了腐败行为发生，而且取得了明显的经济效益和社会效益。
二、存在的问题
尽管我市在加强政府自身建设、推进政府管理创新方面取得了明显成效，但与时代发展要求相比，仍存在一些不容忽视的问题，主要表现在，一是政府管理制度改革推进不快，亟待深化，政府管理的方式方法还不能很好地适应市场经济发展的要求，在某些方面政府职能履行不到位，存在着缺位、越位问题，也有权责不清、职责不明问题。二是一些地方和单位大局意识比较薄弱，部门思想严重，在处理局部与整体关系时，过分强调局部利益，有令不行、有禁不止的问题依然存在。三是一些部门和公务员法制观念淡薄，执法行为不规范，多头执法、重复执法的问题屡禁不止，侵犯群众和企业利益的行为时有发生。四是工作作风亟需转变，一些部门和单位公务人员责任意识、服务意识淡薄，对工作不负责任，对群众缺乏感情，执行落实不力，工作效率低下，工作成效甚微。五是一些部门工作开拓性不够，不能很好地适应跨越发展的要求，思想僵化落后，缺乏创新观念，工作消极被动，满足于低标准、低要求。六是个别政府工作人员滥用手中权力，以权谋私、贪污受贿、违法乱纪。
三、加强政府自身建设、推进政府管理创新的若干建议
（一）努力深化行政体制改革。一是加快职能转变。积极推进政企分开、政事分开、政资分开，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，真正做到该管的管住管好。当前建议加大事业单位改革力度，在事业单位用人制度、分配制度和社会保障制度改革等方面闯出路子，大力推行聘用制改革，加快建立和完善岗位管理办法，用岗位管理取代身份管理，逐步转换用人机制，并针对不同事业单位、不同职位制定考录办法。二是继续深化行政审批制度改革。我市已经高标准地建立起行政服务大厅，要充分发挥大厅作用，杜绝“体外循环”、“两头办理”现象的发生，切实解决好大厅服务窗口授权不充分问题，不能让办事的群众跑了大厅再去跑部门。为了防止违规事情发生，建议加强对审批事项的后续监管，加强行政效能监察，严肃查处违规审批行为，确保一旦出现问题，严格追究有关人员的责任。目前发达城市借助电子政务建设，已经开始了网上审批，受到群众的欢迎，建议市政府责令行政服务中心等有关单位很好地研究网络审批、网络收费问题，进一步改善审批方式，大力推进电子政务，加快网上审批，提高行政审批信息化水平。三是切实强化社会管理和公共服务职能。建议加快公共财政体系建设，调整财政支出结构，不断增加对科技、教育、文化、卫生、体育各项社会事业的投入，更多地向基础设施建设、公共安全、环境保护、社会保障、促进就业、困难群体救助和社区建设等方面倾斜。在这一方面，政府也不需要大包大揽，可以创新公共服务供给模式，鼓励和支持社会资本进入，逐步推进公共服务市场化运作，这样不仅可以减轻财政负担，而且有利于提高公共服务质量。同时，针对社会出现的各种阶层，建议政府加大依法管理社会事务的力度，努力协调各种利益关系，维持平稳有序的社会秩序。
（二）大力提高政府执行力。执行力如何，直接体现一个地方、一套班子的执政能力，事关政权的稳固。目前，中央从大局出发，提出加强宏观调控的要求，连续召开一系列会议进行安排部署，并下发了中央14号文件、国务院44号文件。我们应坚决贯彻落实中央的宏观调控政策，严把土地、信贷“两个闸门”和市场准入“一个门槛”，着力在自主创新、节能降耗、环境保护、调整优化经济结构上狠下功夫，严禁上马违反国家产业政策、没有立项、没有环评、没有土地手续违法占地的项目。在具体工作中，牢固树立坚定不移的服从意识和令行禁止的严明纪律，任何工作特别是涉及国计民生的，只要部署下去，就要不折不扣、全力以赴地认真执行。建议进一步健全完善考核监督机制，切实加强行政监督、媒体监督和群众监督，对各级行政机关及工作人员的执行力和执行结果进行全面监督考核，做到有部署、有检查、有奖惩。同时，坚持从严治政，对不作为、乱作为造成不良后果的，严肃追究领导责任、部门责任和当事人责任。
（三）全面提高政府公信力。公信力是政府的影响力与号召力，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。建议一是各级政府及其部门要对办事程序、办事标准、办理时限和质量要求等作出公开承诺，严格实行违诺责任追究。建立健全行政效能监察机构，专门负责对本级政府各部门的行政效率、服务质量和工作作风等进行监察，切实做到有诉必查、查明必处。二是拓宽人民群众参与决策的渠道，调动各方面的积极性。全面推广重大决策事项公示和听证制度，对事关全局的经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策事项，广泛征求社会各界意见。建议政府进一步研究建立完善的社会利益协调机制，包括利益表达机制、利益疏导机制、利益调节机制和利益保障机制，促进和谐聊城的建设。三是建立健全行政问责制，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度。
（四）切实加强廉政建设。用改革的精神统揽防治腐败的各项工作，把治理腐败寓于各项改革措施之中，真正形成用制度管权、用制度管事、用制度管人。比如，深入推进行政审批、国企监管、财政税收、金融投资等方面的改革，通过健全制度，完善机制，减少乃至杜绝权力的“寻租”问题。建议全面实施财政集中收付制度改革，切实改变一些部门和单位在经费、用车等方面的混乱局面，还社会以公正公平。切实加强对权力运行的制约和监督，重点开展对《公务员法》、《行政许可法》执行情况的监督检查，着重加强对领导机关、领导干部的监督，加强对腐败现象易发部门和领域的监督，严肃查处违法违纪案件，严厉惩处腐败分子。同时，拓宽监督渠道，把政府内部监督和党的监督、人大法制监督、政协民主监督、群众社会监督结合起来，努力提高监督效果。
关于推进政府管理创新的调研报告
一、我市政府管理的基本情况
（一）我市政府机构变革沿袭情况。我市政府机构变革主要分为两个阶段：第一阶段，从１９４９年到１９８５年撤地建市。这一阶段主要经历了三次机构变动，１９４９年５月金华解放，设立浙江省第八行政区，１０月改名金华专区，１１月金华县城区设金华市；１９６８年４月改金华专区为金华地区；１９８５年５月撤销金华地区，设立金华市（地级市），实行市管县体制，原金华市（县级市）分设成婺城区和金华县。第二阶段，１９８５年撤地建市以来两次机构改革。第一次是１９９５年的党政机构改革。这次机构改革后，党政机构设置５０个，比原有６３个减少了１３个，精简２０．６％，其中市政府工作机构由５５个（含二级机构、企业局、行政性公司）减为４２个；市、区机关行政编制（不含原金华县）从１８３３名减少到１６００名，精简１２．７％。第二次是２００１年的党政机构改革。这次机构改革后，党政机构数共设４０个，比上一轮机构改革减少了１０个，精简２０％。其中市政府工作机构２８个，议事协调机构２个，比上一轮机构改革后减少１２个，精简２８．６％。市、区机关编制由２１４３名（含原金华县）减为１７１４名，减少４２９名，精简２０％。
通过两次机构改革，我市在理顺行政管理体制、转变政府职能等方面取得了一定成效。一是精简了机构和人员。市政府机构数由１９９５年机构改革前的５５个减少到３０个，减少了４５．５％，市区机关行政编制从１９９５年机构改革前的２４３７名（含原金华县）减少到１７１４名，减少７２３名，精简了２９．７％。二是转变了政府职能。通过机构改革和管理体制的调整，解除了政府主管部门与所办经济实体、直属企业的行政隶属关系，不再保留工业经济管理部门，政府基本放弃了物资分配权、物价控制权和企业经营管理权，国有企业和大部分经营性事业单位都进行了改制，实现了政企、政事、政社分开，民营企业不断壮大，市场经济体制基本形成。三是理顺了部门职能关系，部门之间职能交叉状况得到了较好解决。
（二）我市推进政府管理创新的基本做法。改革开放２０多年来，我市各级政府积极探索政府管理创新的方法和路子，取得了良好成效，有些做法还走在了全国前列。
１、大力推行政务公开。我市是较早推行政务公开的地区之一，自１９９２年开始试行以来，至今已有１０多年。１９９２年，在新建立的市经济技术开发区开展以“公开办事程序、公开办事结果、接受群众监督”（简称“两公开一监督”制度）为主要内容的政务公开试点，１９９８年，政务公开制度在全市全面推行。１９９８年５月，省委、省政府在金华召开现场会，推广金华经验，省纪委、中纪委也先后转发了金华推行政务公开的经验。１９９９年，我市一次性取消了５６个市机关部门单位的会计、出纳，成立了机关会计核算中心，统一进行财务公开。之后，各县（市、区）及乡镇（街道）全部建立了会计核算中心，财务公开制度逐步完善和规范。从２００２年开始，市政府４４个部门单位根据我国加入ＷＴＯ和机构改革后出现的新情况、新问题，完善了政务公开事项。２００３年全国政务公开电视电话会议后，我市着手开展推行网上政务、财务公开和公用事业单位办事公开制度工作。目前，市级机关、各县（市、区）、各乡镇（街道）都已实行了政务、财务公开，９５％的行政村实行了村务财务公开。今年，我市被推荐为中纪委政务公开工作地市级联络点，列为省政务公开工作试点单位。
２、不断深化行政审批制度改革。我市从１９９４年设立建设工程联合审批办公室，到１９９８年设立集中办事大厅，再到２００１年设立了行政服务中心，其间进行了数轮审批制度改革，各类审批事项从２０００年的１０４７项减少到目前的３４７项，减幅为６６．９％。其中：２０００年实施了首轮审批制度改革，削减审批事项４９７项，减幅为４９％；２００２年，按照“审批事项再削减３０％，审批时限再提速３０％”的要求，启动了第二轮审批制度改革，削减各类审批事项２９３项，减幅为４４．３％，平均每个事项压缩审批时限６．３个工作日，提速３８．５％；今年，按照行政许可法的要求，进行了行政许可项目清理工作，确定可继续保留执行的行政许可项目３４７项。在此过程中，我市推行了投资项目并联审批、企业注册登记告知承诺和园区审批全程代理等制度，方便了群众办事，提高了行政效率。目前，市本级和各县（市、区）都建立了行政服务中心（办事大厅），全市各乡镇（街道）都建立了３６５便民服务中心。
３、积极创新行政管理体制和机制。近年来，我市在政府管理体制改革和机制创新上积极寻求突破，采取了一些举措，增强了经济发展的活力和动力。一是１９９５年在市经济技术开发区内设立了异地扶贫开发区——金磐开发区，支持磐安县走出山门，异地开发，体外造血，开创了我市异地扶贫开发的新模式。二是１９９４年进行了市、区（婺城区）合署办公的体制调整。三是２０００年底进行了市、区行政区划和管理体制的调整，撤销了原金华县，设立婺城区和金东区。四是２００３年市区进行了管理机制创新，形成了“一中两翼两三角”的发展格局，充分发挥各行政主体的多引擎作用，增强了市区的发展内动力。通过政府管理体制改革和机制创新，进一步理顺了市、区之间的关系，特别是撤销金华县，设立婺城、金东区后，从根本上打破了市、县、区之间的地域分割、城乡分割和事权分割，较好地解决了机构臃肿、职能交叉、相互扯皮、效率不高等问题。
二、我市政府管理和职能转变存在的问题
从调研情况看，主要存在以下三个方面问题：
（一）从机构设置看，政府组织机构及其权力、职责的配置还不尽科学，职能交叉没有得到根本解决，条块关系没有完全理顺。
一是机构设置不稳定。金华市１９８５年撤地建市，１９８６年成立金华县和婺城区，１９９２年设立金华市经济技术开发区，１９９４年实行市、区合署办公，２００１年撤消金华县，设婺城区和金东区，期间还历经了两次全国统一的机构改革。政府机构的调整、撤并和完善，总体上说是与社会主义市场经济体制的建立和完善相符合的，也极大地调动了各方的积极性，促进了金华经济社会的快速发展。但政府机构调整变化过快，机构设置分开与合并、撤销与增加之间的循环，行政区域和管理权限的不断重新划分，导致了行政成本的增加，以及由于行政管理调整带来政策的变化调整，对经济社会发展造成了一定的负面影响。
二是行政层级越来越细化。按照“一中两翼两三角”的格局，婺城区和金东区为一级政府，其他市属或区属的市经济技术开发区、婺城新区、金东新区、金三角开发区、金西开发区和双龙风景区，它们分别受市政府或区政府委托，主要行使经济和部分社会管理职能，另外还有“区中区”：如城北综合园区、仙源湖度假区等。设立开发区、园区的初衷是为了突破行政区划限制，实现政府服务在空间上的延伸和前移，加快区域经济发展，实践的结果也基本上达到了预期目的。但这些开发区、园区、风景区管辖着若干乡镇和街道，实际承担着相当于一级政府的经济和社会管理职能，随着开发建设，行政职能逐步强化，要求“五脏俱全”，而机构设置越细，工作人员越多，机构臃肿、人员膨胀的体制病逐渐显露，逐步变得官僚化。由于行政层级越分越细，在工作中又普遍抱怨管理权限太小，人员编制太少，几个区都要求增设机构、增加编制。
三是市、区事权划分不合理，职能关系尚未理顺。由于市、区政府与开发区、园区的关系没有明确的法律依据和制度保障，权力的划分也没有按照法定统一原则和市场经济的要求进行，而是顺应不同时期政府的目标的变化而变化，导致市与区各自的权力范围变化无常，有权无责和有责无权的现象并存，责权利不对应。如调研中婺城区反映的几个问题：一是恒大商厦的消防安全问题，安全责任在区里，而其他审批、评比之类的权力又不在区里；二是市经济技术开发区的土地信访算在婺城区，而开发区的土地审批、开发建设又是单独的；三是市、区水利部门的权力管辖问题。如金东区反映的村镇规划的管理审批问题，３００平方公里以内的村镇规划由市规划部门管理审批，而市规划部门又无暇管到基层，导致城郊农村建房混乱，最后给征地拆迁增加难度。另外还有市区飞机场的管辖问题，金东区负责工商、税务、创卫工作，婺城区负责治安工作，各部门、行业管辖划分不一致。几个区还反映了区级政府功能弱化、责权利不对称的问题：工商、土管、质监、公安、规划、税务、环保等都在区里设立了分局，人事权不在区里，加上其他企业化的管理部门，如电力、通信、邮政、广电等，区里没有相关的职能部门，区里的协调难度很大，而对文教卫体、农林水利、创卫、计生、民政、综合治理、劳动和社会保障等公共管理和服务职能，需要花费人力、物力和财力的，都由区级政府承担。区里反映“不该放的全放了，该放的又放不到位，或将事权下放而财权上收”。
四是职能定位不够准确。同一法定职能被不同主体一分为二，如机动车道和人行道违章的处罚权分别归交警和城管部门。职能定位不够公开、公正，一些部门既当运动员，又当裁判员，自行设立相关依据，制定规则标准，并实施监督。如在调研中，对交警部门不经过听证、征求各方意见，自行设定道路限速标准的做法反映强烈。他们认为一些路况很好的道路也限速很低，其中一个很重要的原因是便于自己执罚搞创收。一些事业单位既行使行政职能，又提供社会中介服务，亦官亦商，执法行为与经济利益挂钩，且收费弹性大，随意性强等问题也不同程度地存在。
（二）从政府管理的水平看，管理方式和管理手段还比较落后。
一是行政管理缺乏规范化和透明度。对机关部门乃至个人的职责权限缺少严格明确的规定，办事往往无章可循，有时尽管有规章制度，但往往并不按规范办事，而是凭经验办事，按领导的指示办事，看上级的脸色办事；在制定政策法规时，考虑部门利益多，考虑社会、公众利益少；行政管理基本上还是自为行政、封闭行政，缺乏对社会和公民的开放度和透明度。由于行政管理透明度低，行政管理者往往是暗箱操作，特别是在行政审批和执法当中具有很大的随意性，既可以批，也可以不批；既可以批多，也可以批少；既可以早批，也可以晚批；查处违法案件既可以多罚，也可以少罚甚至不罚；既可以早罚，也可以晚罚；同时存在执罚重数量轻质量、重罚没轻整改等倾向。
二是重审批轻监管现象依然存在。审批仍然是当前政府管理的主要方式。有的企业反映政府对不该管的事情管的很牢，如某个私营企业在园区投资一个工业项目，从立项开始化了一年多时间跑审批，还动不了工，要３０多个部门审批，１０多个部门收费，工程建设监理还要被指定给某监理公司，否则验收就过不了关；而对应该由政府管的事情，如园区的排水、排污、自来水、电等基础设施建设进度缓慢，严重影响了企业正常开工投产。有的企业反映有些部门只重审批，对审批后的监督不够，如有的房地产项目规划通过后随意变更绿化率、容积率，牟取暴利，侵害了消费者利益，也造成了不公平竞争。有的企业反映出国出境审批环节多，办照速度慢，影响了企业正常生产经营。
三是行政管理成本过高。受传统体制的影响，政府管理成本高、效率低的现象依然较为突出。从１９９９年到２００３年，我市行政管理支出平均每年增长４０．７％，与财政支出的平均增长率３６．２％相比，高出４．５个百分点；行政管理支出占整个财政支出的比重１９９９年为２１．２％，２００３年达到２２．９％（国际比较，高收入国家平均为９．５％，其中较低的德国为６．９％；上中等收入国家为１２．３％；低收入国家为１８．１％，其中印度为１１．９％中国为１４．９％）。从以往的机构改革看，机构数量是减少了，但财政供养人的数量并没有大的减少，如果从行政支出看，不仅没有压缩反而与日俱增。２００３年，按市财政部门统计，市区财政供养人口３万人，其中行政人员６７９９人，事业人员２．３２万人，如果按该年党政机关平均工资２．５万元计算，一年的人头费就是７．５亿元，占市区当年财政总收入２２．２亿元的３３．８％。另外，乡镇政府、开发区、园区在额定编制外还聘用了许多人员，经济增长和财政收入很大一部分被行政支出所消耗。
（三）从工作人员素质看，存在着依法行政观念不强、服务意识淡薄和工作作风不实等问题。
一是依法行政观念不强。有些机关工作人员甚至领导干部对依法行政的重要性认识还不到位，总认为依法行政不管用，不方便，按法定程序办事太麻烦，依法行政还是嘴上说的多，真正落实到行动上的少；有的领导干部“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾，甚至把自己摆在了超越法律之上的位置。一些执法人员习惯地认为法律只管老百姓，忘记了自己同样需要接受法律的约束，在具体工作中，当法律对自己有利时就拿来适用，对自己不利时就不执行，完全是一种实用主义。
二是服务意识淡薄。一些机关人员的观念不能适应形势变化，“主管”意识强，为企业服务意识弱。如某企业反映企业盖好了新厂房，急着投产，但由于电力部门一些经办人员服务意识淡薄，办事拖拉，严重影响了企业的正常生产经营；一些部门办事人员“脸难看、事难办”现象依然存在；部分面向社会的服务窗口实行双休日制度，特别是法定长假，企业办事不方便。环球制漆公司反映，现在市领导对企业非常重视，对企业急需解决的问题想方设法帮助解决，但有的具体办事人员就是办事拖拉，老爷作风还不同程度地存在。据效能办今年３月份的万人问卷调查，机关效能急需解决的问题，前三位分别是简化办事程序、优化机关服务和解决工作推诿扯皮；应抓好的重点部门前三位是行政执法部门、行政审批部门和垄断性部门；而制约机关效能提高的最主要因素是权力利益化、缺乏有力的社会监督和干部素质不高、作风不实。
三是工作作风不实。表现在对社会转型时期的主要矛盾和问题缺乏敏锐性，调查研究不深，研究不透，不注重防患于未然，雪中送炭的少，锦上添花的多，抓落实有时成了从会议到会议、从文件到文件的布置。
四是人员素质结构不适应形势要求。一些干部不善于运用市场经济和法律手段办事，知识的广度和深度、创新意识、服务意识、法制意识都有待增强，长于在规则之外图方便，短于在规则之内求创新。一些部门的人员政策水平、办事水平不高，对法律条文机械理解，把握不住立法本意，更没有前瞻性，站得不高，看得不远。干部的创新意识和创新能力有待进一步提高，创新激励机制有待进一步完善。
三、推进我市政府管理创新的总体思路、基本原则和基本目标（略）
四、推进我市政府管理创新的主要举措
（一）在切实转变政府职能上下功夫。推进政府管理创新，首先要解决政府“管什么”的问题，要进一步理顺职能分工，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，在“错位”的地方“正位”。
１、进一步提高政府调控经济和市场监管的能力和水平。一是建立完善资源要素优化配置和集约利用机制，强化资源环境对经济社会发展的保障支撑。通过优化生产力布局和经济布局，特别在“十一五”规划的制订上，要充分考虑资源环境硬约束，切实把工作的着力点放在全面协调可持续发展上。要大力推进要素资源整合与集约利用，综合运用经济的、法制的和必要的行政手段，研拟节约土地、能源、水等资源的政策措施，解决好资源和环境的瓶颈制约问题，提高资源集约利用率的水平，逐步建立健全我市经济社会发展的资源和环境支撑保障体系。二是加强对市场主体的规范和监管，维护公平竞争的市场秩序。严格执行土地管理有关规定，加强和改进征地工作，确保农民合法权益，提高土地利用水平。加强对食品、药品的安全监管，建立健全加强食品、药品监管的长效机制，使群众吃上放心食品、用上安全物品。加快政府、企业、个人三大信用体系建设，强化政府信用，探索建立个人征信系统。按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向，建设社会信用服务体系，逐步开放信用服务市场。整顿规范市场秩序，建立健全产品质量和安全生产监管机制，严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为。
２、进一步提高政府管理社会的能力和水平。在加强经济调节和市场监管的同时，要更加重视社会的管理，协调社会矛盾，保证社会公正，维护社会秩序和稳定，保障人民群众生命财产安全。在切实抓好安全生产工作，确保人民群众生命安全，加强社会治安综合治理，促进社会和谐稳定的同时，突出抓好两件事：一是加快建立健全突发公共事件应急处置机制，提高应急处置的能力。这是加强社会管理职能的一项紧迫任务。重点是进一步建立和完善预案体系，抓好市总体预案、重点专项预案、部门预案和重点单位预案的修订完善工作，以及县（市、区）预案的修订完善工作，建立完善组织管理和应急处置工作体系，明确各级政府、各部门的职责和工作要求，做好应急处置的各项工作；进一步完善和落实好应急处置的工作制度，围绕突发事件事前、事中、事后等各个环节，不断完善突发事件的信息监测预测和预警、快速反应和处置、事件处置评估等制度和机制，并扎扎实实抓好落实。二是切实加强环境治理和生态保护，促进人与自然和谐发展。加强环境治理，改善生态条件，是坚持以人为本，树立和落实全面、协调、可持续的科学发展观的内在要求，也是广大人民群众的迫切希望。要以生态市建设为载体，以水污染治理为重点，深入实施“蓝天、碧水、宁静、生态、素养”行动计划，通过若干年的努力，为后人留下一个经济繁荣、山川秀美、社会文明的“绿色金华”。
（二）在强化政府公共服务职能上下功夫。政府公共服务职能，主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全政务、办事和信息等公共服务系统等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。
１、以交通、信息、电力为重点，继续加强基础设施建设。加快建立快速便捷的交通网络，积极实施“外通内畅”工程，形成浙中城市群城市之间半小时交通圈。加快信息网络建设，形成以金华市区为枢纽，贯通各县（市）的高效率、大容量、高可靠性的基础传输网，全力打造“浙中信息港”。以浙能兰溪燃煤电厂为重点，加快电源建设，进一步完善电网架构，满足经济社会快速发展对能源供给的需求。
２、以建设“三大中心”为重点，进一步加快社会事业发展。以建设浙江中西部教育中心、医疗中心、旅游中心为目标，统筹教育、文化、卫生、体育、旅游等公共服务设施建设。在加强基础教育的同时，加快构建普通高校、高等职业技术教育、成人高等教育为一体的地方高等教育体系。以金华国家乙级大剧院、体育中心等为重点，加强一批传统特色文化和体育设施的建设。以“医疗设施优良、医务人才集中、重点专科突出”为目标，加快建设浙江中西部卫生医疗中心。以规划为龙头整合旅游资源，推进旅游景点的一体化开发，构筑大旅游格局，扩大金华旅游的知名度和影响力，使金华成为浙江旅游的副中心。
３、以构筑长效帮困机制为重点，加强社会保障和社会救助体系建设。以“一个率先、一个加快，一个全覆盖”为目标，率先建立比较完善的社会保险体系，加快建设覆盖城乡的社会救助体系，努力构建一个全覆盖、多层次的大社保体系。积极推进养老保障和医疗保障的全覆盖，加快推广失地农民基本生活保障制度，扩大医疗保险和农村的新型合作医疗覆盖面，认真做好低保、孤寡老人集中供养等问题，努力实现全覆盖。高度关注低收入和弱势群体，大力推进困难群体的就业和再就业，千方百计改善困难和弱势群体的生活条件。
（三）在管理体制和制度创新上下功夫。理顺管理体制，深化审批制度改革是政府管理创新的重要内容。积极稳妥地推进政府机构改革和机制创新，增强行政主体的内在活力。深化审批制度改革，进一步简政放权。
１、进一步理顺市和区及开发区之间的管理体制。根据行政许可法规定的许可权限和权责利统一的原则，以及市、区体制运行的实践，适当调整和完善市区管理权限，以属地管辖为原则，能放则放，应收则收。从便民高效、服务经济建设的大局出发，克服部门利益主义，把市委、市政府的有关政策规定落实到位，把部门授权落实到位，实现责权利的有机统一。按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的总体要求，积极探索开发区的建设管理体制，进一步下放管理权限，凡有利于开发区建设、管理的权限都要研究下放，提高效率；完善考核体系，对投资强度、开发进度、招商引资额度、环境保护力度以及投入产出率都要设定具体指标进行年度考核；理顺开发机制，积极探索跨区域联建、民资外资参与的多元开发机制。
２、严格依法设定和实施行政许可。法律不允许和于法无据的行政审批要坚决取消，进一步减少行政审批事项。要按行政许可法规定的程序办事，按照法定项目和标准收取费用并严格管理，实施行政许可所需的费用，财政要列入预算予以保障，切实解决权力与利益挂钩的问题。强化对行政许可的监督检查，重点检查违法设定行政许可，搞地方保护、行业垄断，该许可的不许可、不该许可的乱许可，许可后不依法履行监督职责等问题。同时，还要做好取消项目和非行政许可项目的后续管理工作，加强事后监督和服务。
３、大力推进审批制度和审批方式创新。改革行政审批方式，规范行政审批程序、时限、收费。弱化前置审批，强化对审批后的监督与管理。实行相对集中许可审批权和许可审批权相对分离的制度，放宽市场准入，消除体制性障碍，加大投资改革力度，实施民间投资项目登记备案制和企业登记前置审批告知承诺制，建立起“市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效”的新型投资体制。加快建设网上审批系统，加强规范和监管，实行审批项目、条件和程序向社会公开，多渠道拓展公众监督，健全监督机制。继续完善行政服务中心、３６５便民服务中心功能，打造行政许可服务平台，切实做到“一个窗口受理、一站式审批、一票制收费、一条龙服务、限时办结”。
（四）在提高依法行政的能力上下功夫。推进政府管理创新，要不断提高政府“怎么管”的水平。要进一步贯彻实施行政许可法和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，做到决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正，全面提高政府的管理水平。
１、提高政府的科学决策能力。当前正处在经济全球化、信息化迅速发展的时代，经济社会发展任务很重，新情况新问题层出不穷。只有集中各方面的智慧，充分发扬民主，才能保证决策的正确性。实行科学民主决策，就要完善重大问题集体决策制度，健全专家咨询制度，实行社会公示和社会听证制度，包括重大决策都要采取适当形式听取专家的咨询论证意见，政府性投资项目要通过专家论证。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当采取决策公示和听证的方式，听取公众意见。建立健全决策效果评估和责任追究制度，通过建立健全决策信息反馈和决策后评估机制，对决策效果进行追踪评估，及时加以修正和纠错。
２、严格规范行政执法行为。按照有法必依、执法必严、违法必究的要求，从体制、机制和队伍建设等方面入手，进一步加强和改善行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法。严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，既不能失职不作为，又不能越权乱作为，作出行政决定要符合法定程序，执法行为要遵守法定程序。继续深化行政执法体制改革，按照职权法定、权责一致的原则，清理和规范行政执法主体，明晰职责权限，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。进一步加强行政执法队伍建设，加强对行政执法人员的职业道德教育和业务培训，强化对执法人员的管理和监督。
３、切实强化行政监督。建设法治政府，确保执政为民，必须强化对行政权力的监督。认真做好行政复议工作，对违法的或者不当的行政行为该变更就要变更该撤消就要撤消。公开是监督的前提和保障，为此，要进一步深化政务公开制度，探索政务公开的新形式和新载体，推行网上政务财务公开，推进政府信息公开，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。切实加强行政机关审计、监察等专项监督，保证政令畅通，防止官僚主义和形式主义。
（五）在提高政府理财水平上下功夫。一是建立科学、规范的政府部门预算制度。实现部门预算编制法定化，强化预算的刚性作用。二是严格财政收支管理，优化财政支出结构。清理和规范行政事业性收费，深化收支两条线改革，积极推行国库集中支付制度。改革财政支出管理制度，全面推行和完善政府采购制度，大力倡导增收节支，集中更多的资金为群众办实事。三是加快构建公共财政体系。增强财政调节功能，运用转移支付手段，统筹城乡经济社会发展。增加财政对教育、科技、文化、卫生、环保和社会保障等公共事业的投入，大力支持农业和农村事业发展。四是建立预算绩效评价体系。实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控，提高政府负债的透明度，合理控制政府负债规模，加快建立政府负债的监督预警制度。五是规范政府投资行为，提高政府资金使用效益。认真贯彻实施《市区政府投资项目暂行办法》，合理界定政府投资范围，建立健全政府投资项目决策机制，加强政府投资资金管理，努力改进政府投资项目建设实施方式，切实加强对政府性投资项目的管理。
（六）在提高行政效率上下功夫。一是加快电子政务建设。近年来，我市电子政务建设进展较快，某些方面还走在全省乃至全国前例，但也还存在着重复建设、技术标准不统一、开发应用领域窄、信息资源共享程度低、网络安全保障体系不健全等问题，还不能适应形势发展的需要。要按照“统筹规划，资源共享，面向公众，保障安全”的要求，从基础设施、技术开发、人员培训和安全保障等方面入手，大力加强电子政务建设。按照国家、省电子政务建设的总体部署，建设和完善一批重点信息业务平台。加快政府、企业、居民、社会的信息化进程，防止重复建设，促进各个业务系统的互联互通、资源共享。加快信息资源的开发进度，提高信息资源的利用效率，实现资源共享。建立完善信息网络与安全保障体系，逐步健全信息安全保密管理体制。二是大力提高公务员队伍整体素质。实现政府管理创新，提高政府管理水平，关键在于全面提高各级公务员的素质。当前应在控制数量、优化结构、提高素质上狠下功夫。严把“入口”，疏通“出口”，确保选人用人质量，积极推行辞职、辞退制度。加强公务员的思想作风建设，重点是抓好公务员的政治理论、业务知识和法律法规的学习培训，提高公务人员的政治理论素质和法治观念，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。依据国家公务员条例和有关规定，根据新的形势和任务，建立和完善竞争择优的选拔机制、符合社会需要的培养机制、开放灵活的流动机制、与贡献相适应的激励机制，把公务员队伍建设纳入制度化、规范化、法制化轨道。
（总执笔：翁寿康）
关于我国地方政府管理创新的辩证思考
摘要：加入WTO，对我国既是机遇，也是挑战。我国企业及地方政府将面临着更加激烈的国际竞争环境。这种国际竞争的实质，其实也是政府管理方式、机制、职能与效率的竞争。从我国地方各级政府管理的现状而言，人治现象仍十分严重，政府的决策行为、地方官员的具体管理行为、行政方式仍带有计划经济色彩。因此，加快地方政府管理的创新已经迫在眉睫。
关键词：政府管理；观念职能；创新
在社会主义市场经济条件下，政府的管理职能的重点是加强和完善国家的宏观调控，即作为市场调控主体，立足经济全局，调整各种经济关系，处理重大社会经济问题，协调各种利益矛盾，保证国民经济协调稳定地发展。其特点是：宏观性和协调性。宏观性表现在：政府的作用层次是在宏观的高度，对国家的社会经济事物进行宏观管理，并能从全局的角度出发，对国家各种层次进行间接调控，而不进行直接的行政干预。政府的主要工作是出大政策、出大思路，负责制定整个经济发展的路线和方针。协调性表现在：整个社会是一个有机的整体，市场经济条件下，市场机制的作用有一定的不足，政府就负责把经济社会的各个微观个体协调统一地衔接起来，使市场机制和宏观调控有机结合，使整个社会顺利地向前发展。具体可以采用经济手段、法律手段、行政手段，主动地介入经济活动，通过制定适当的宏观经济政策和提供有关信息，对企业和个人的微观行为和决策予以指导，补充市场力量之不足，保证市场的健康运行，克服市场失败所造成的消极影响。
我国已经加入WTO，这对于我国地方各级政府管理体制而言，既是机遇、也是挑战。我国将直接成为经济全球化的一个重要组成部分，国内与国际市场竞争将更加激烈。这种竞争的实质，其实也是政府管理方式、机制、职能与效益的竞争。瑞士国际管理学院每年公布的国家竞争力评估，将政府作为决定一国经济竞争力的基本因素之一。因而对政府管理体制的改革、创新已是迫在眉睫。在这样的宏观经济背景下，我国要加大改革开放与招商引资力度，加快发展步伐，关键问题之一就是要提高政府办事效率，转变政府职能，加速政府管理创新。
一、创新政府的管理观念
目前，我国政府管理的人治现象仍很严重，缺乏现代经济发展观念，政府的决策行为、官员的具体管理行为以及行政工作会议中所体现的管理概念，还带有计划经济甚至小农经济的色彩。这表现在：比较习惯于对经济活动中的公共权利进行限制和审批；习惯于数量管理、指标管理、项目管理而不是规则管理、宏观管理、间接管理；习惯于直接的纵向控制而不是间接的横向协调。从而，一些政府职能部门在思想上总是对企业微观主体不放心，认为公有经济资源权力掌握在政府手中才是安全有效的。
从我国省、市两级地方政府运作的现状来看，由于管理观念没有创新，政府干预企业的现状没有完全改观，目前比较普遍的情况是，企业的)* 项经营自主权虽然多数得到落实，但普遍不到位。众多的政府主管部门仍然在或明或暗地侵犯着企业的经营自主权：一些部门通过翻牌公司继续掌握企业的经营权；通过项目审批、能源和重要物资的配置以及人事任命等方面进行直接或间接干预，将政府部门的意志强加给企业的现象仍然存在。
市场经济条件下的政府管理观念应该是相信企业，相信市场、相信消费者；各级管理者应增强以知识、技术、人才、信息为基础的新经济意识；树立竞争意识和服务意识，履行公共管理与服务职能。作为经济管理者和服务者，政府一方面要为市场经济运行创造和维持良好的外部环境条件，另一方面则要直接进入经济运行过程之中。政府参与经济的职能，具体体现在公有制经济的地位和作用上。保持一定比例的公有制经济，一方面是为了实现国家经济政策目标，如保证社会对公共产品和服务需求的满足、保持经济稳定和充分就业等；另一方面是为了消除“自然垄断”，平衡市场力量，促进自由竞争。
电子政务知识－电子政府对政府管理创新所起的重要作用电子政府是政府改革的必经之路，在网络载体上实现对政府管理的创新和对政府职能的转变，是摆在各国政府面前的现实问题。通过建立电子政府，可以运用先进的信息技术手段，在网上树立各级政府的新形象。使各级政府更好地面向社会、面向企业、面向公众，有利于提高政府工作的效率和质量。电子政府符合政务公开的发展趋势，有利于政府部门转变职能，增加执政透明度，对于建立一个廉洁、勤政、务实、高效的政府，对促进改革开放具有重要的现实意义。
传统的权力政府对社会的控制是建立在对信息的控制和专享上，信息是权力的源泉，层级越高所拥有的信息量就越大。而互联网世界最显著的特征是信息的共享。政府和公众都是信息的占有者和受益者。一方面，政府可以通过自身、媒介及各种组织和专门数据收集公司获得大量的信息，从而支持政府进行正确的决策，对国家和公民实施有效的管理。另一方面，公众通过网络和各种传播媒介更了解政府在做什么，一些原来只有政府才可以提供的服务，公众同样可以通过其他的信息渠道获得。旧有的权力平衡被打破，从而导致政府管理方式发生新的巨大变化。如：政府机构各部门实行电脑化、网络化和程序化，提高了政府在行政、服务和管理方面的效率；政府利用信息技术后，积极推动精简组织和简化办公等工作；政府从被动服务于经济转变为主动服务，企业、公民可以不受地点、时间的限制，在网上了解政府方针政策，接受政府的管理；利用政府建立的内外相联的网络，为公众和社会提供优质的多元化服务；政府的信息网络覆盖政府的各级部门，电子政府利用统一的信息资源，通过多媒体等现代化手段，为公众提供直观简便的多元化服务，向公众展示高新技术的应用，让社会享受信息网络的便利，切实地推动全社会信息化的发展；适应网络经济的发展，引导、规划和组织电子商务的活动，建立电子商务的支撑环境等等。本章我们将就电子政府对政府管理创新所起的重要作用分别进行讨论。
转变政府职能——由管理型向服务型转变政府职能是行政系统在社会经济中所承担的职责，转变与更新政府职能是行政系统适应环境变化的基本方式。面对以信息技术为载体、以市场化为动力的全球化浪潮的冲击和以知识创新为内核、以产业信息化为重要特征的知识经济的挑战，电子政府的创建与推动，为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的物质设备与技术支持，但更重要的是，它使管理型政府转变为服务型政府成为必然。电子政府的特质就在于它是服务型政府，即透过电子媒体创新政府的管理和服务。电子政府希冀达成这样一种理想的服务形态：公民没有走进政府机关即可获取丰富的信息；公民只需在单一机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事情立等可取；若公民申办事情涉及到多个机关，则政府机关可在一处办理，全程服务；公民无需进入政府机关，即可经过电脑连续申办。未来政府服务将朝“单一窗口”、“跨机关”、“24小时”、“自助式”服务的方式发展。换言之，电子政府要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平，具有更高的附加值。在信息化社会中，与电子政府相关的行为主体主要有三个，即政府、企（事）业单位和居民。而政府的业务活动也主要紧紧围绕着这三个行为主体展开，即包括政府与政府之间的互动；政府与企、事业单位，尤其是与企业的互动；以及政府与居民的互动。因此，从电子政务服务的对象看，电子政务主要包括三个方面：政府间的电子政务gzg（goverment to goverment）；政府与企业的电子政务gze（goverment to enterprise）；政府与公民的电子政务gzc（goverment to citizens）。　政府间的电子政务（gzg）它是上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的电子政务，即政府与政府之间的互动，包括：首脑机关与中央和地方政府组成部门之间、中央政府与各级地方政府之间、政府的各个部门之间、政府与公务员和其他工作人员之间的互动。这个领域涉及的主要是政府内部的政务活动，包括国家和地方基础信息，如：人口信息、地理信息、资源信息等的采集、处理和利用；政府之间各种业务流所需要采集和处理的，如：计划管理、经济管理、社会经济统计、公安、国防、国家安全等信息；政府之间的通信系统，包括：各种紧急情况的通报、处理和通信系统；政府内部的各种管理信息系统，如：财务管理、人事管理、公文管理、资产管理、档案管理等；以及各级政府的决策支持系统和执行信息系统等。具体举例如下：（1）电子法规政策系统。对所有政府部门和工作人员提供相关的现行有效的各项法律、法规、规章、行政命令和政策规范，使所有政府机关和工作人员真正做到有法可依，有法必依。（2）电子公文系统。在保证信息安全的前提下，在政府上下级、部门之间传送有关的政府公文，如报告、请示、批复、公告、通知、通报等等，使政务信息十分快捷地在政府间和政府内流转，提高政府公文处理速度。（3）电子司法档案系统。在政府司法机关之间共享司法信息，如公安机关的刑事犯罪记录，审判机关的审判案例，检察机关检察案例等，通过共享信息改善司法工作效率和提高司法人员综合能力。（4）电子财政管理系统。向各级国家权力机关、审计部门和相关机构提供分级、分部门历年的政府财政预算及其执行情况，包括从明细到汇总的财政收入、开支、拨付款数据以及相关的文字说明和图表，便于有关领导和部门及时掌握和监控财政状况。（5）电子办公系统。通过电子网络完成职务机关工作人员大多数一般性重复工作，节约时间和费用，提高工作效率，如工作人员通过网络申请出差、请假、文件复制、使用办公设施和设备、下载政府机关经常使用的各种表格，报销出差费用等。（6）电子培训系统。对政府工作人员提供各种综合性和专业性的网络教育课程，特别是适应信息时代对政府的要求，加强对员工与信息技术有关的专业培训，员工可以通过网络随时随地注册参加培训课程、接受培训，参加考试等。（7）业绩评价系统。按照设定的任务目标、工作标准和完成情况对政府各部门业绩进行科学地测量和评估，等等。　政府与企业的电子政务（gze）它是政府与企业的互动，包括政府对企业和企业对政府两个部分。1.政府对企业的活动。主要包括政府向企、事业单位发布的各种方针、政策、法规、行政规定，即：企、事业单位从事合法业务活动的环境，包括产业政策、进出口、注册、纳税、工资、劳保、社保等各种规定，政府向企、事业单位颁发的各种营业执照、许可证、合格证、质量认证等。政府对企业的活动实质上是政府通过电子网络系统向企业提供的各种公共服务，如进行电子采购与招标，精简管理业务流程，提高办事效率，构造一个良好的投资和市场环境，维护公平的市场竞争秩序，快捷迅速地为企业提供各种信息服务，减轻企业负担，协助企业，特别是中小企业的发展，帮助企业进入国际市场和加入国际竞争，以及提供各种各样政府信息的服务，等等。2.企业对政府的活动。包括：企业应向政府缴纳的各种税款，按照政府要求应该填报的各种统计信息和报表，参加政府各项工程的竞、投标，向政府供应各种商品和服务，以及就政府如何创造良好的投资和经营环境，如何帮助企业发展等提出企业的意见和希望，反映企业在经营活动中遇到的困难，提出可供政府采纳的建议，向政府申请可能提供的援助，等等。gze具体举例如下：（1）电子采购与招标。通过网络公布政府采购与招标信息，为企业特别是中小企业参与政府采购提供必要的帮助，向他们提供采购的有关政策和程序，使政府采购成为阳光作用，减少循私舞弊和暗箱操作，降低企业的交易成本，节约政府采购支出。（2）电子税务。使企业通过政府税务网络系统，在家里或企业办公室就能完成税务登记、税务申报、税款划拨、查询税收公报、了解税收政策等业务，既方便了企业，也减少了政府的开支。（3）电子证照办理。让企业通过因特网申请办理各种证件和执照，缩短办证周期，减轻企业负担，如企业营业执照的申请、受理、审核、发放、年检、登记项目变更、核销，统计证、土地和房产证、建筑许可证、环境评估报告等证件、执照和审批事项的办理。（4）信息咨询服务。政府将拥有的各种数据库信息对企业开放，方便企业利用，如政府向企业开放法律、法规、规章、政策数据库，政府经济白皮书，国际贸易统计资料等信息。（5）中小企业电子服务。政府利用宏观管理优势，为提高中小企业国际竞争力和知名度提供各种帮助，包括为中小企业提供统一政府网站入口；利用集合优势，帮助中小企业同电子商务供应商争取有利的，能够负担的电子商务应用解决方案，等等。　政府与公民的电子政务（gzc）它是电子政务的重要内容，也包括两个方面的内容：1.政府对居民的活动。政府对居民的活动实际上是政府面向居民所提供的服务。政府对居民的服务首先是信息服务，让居民知道政府的规定是什么，办事程度是什么，主管部门在哪里，以及各种关于社区公安和水、火、天灾等与公共安全有关的信息。出生、死亡的登记，迁徙和户口的管理，结婚、离婚登记，自行车执照、驾驶执照的办理，车辆的登记，以及各种证件的管理和防伪（如身份份、毕业证、工作证）等，也是政府面向居民服务的重要内容。政府对居民的服务还包括各公共部门如学校、医院、图书馆、公园等面向居民的服务。2.居民对政府。居民对政府的活动除了包括个人应向政府缴纳的各种税款和费用，按照政府要求应该填报的各种信息和表格，以及缴纳各种罚款等，更重要的是开辟居民参政、议政的渠道，使政府的各项工作不断得以改进和完善。政府需要利用这个渠道来了解民意，征求群众意见，以便更好地为人民服务。gzc具体举例如下：（1）教育培训服务。如通过建立全国性的教育平台、资助所有的学校和图书馆接入互联网和政府教育平台；政府出资购买教育资源，然后对学校和学生提供；重点加强对信息技术能力的教育和培训，以适应信息时代的挑战。（2）就业服务。通过电话、互联网或其他媒体向公民提供工作机会和就业培训，促进就业，如开设网上人才市场或劳务市场，提供与就业有关的工作职位缺口数据库和求职数据库信息，在就业管理的劳动部门所在地或其他公共场所建立网站入口，为没有计算机的公民提供接入互联网寻找工作职位的机会，为求职者提供网上就业培训，就业形势分析，指导就业方向。（3）电子医疗服务。通过政府网站提供医疗保险政策信息、医药信息、执业医生信息，为公民提供全面的医疗服务，公民可通过网络查询自己的医疗保险个人账户余额和当地公共医疗账户的情况；查询国家新审批的药品的成分、功效、试验数据、使用方法及其他详细数据，提高自我保健的能力；查询当地医院的级别和执业医生的资格情况，选择合适的医生和医院。（4）社会保险网络服务。通过电子网络建立覆盖地区甚至国家的社会保险网络，使公民通过网络及时全面地了解自己的养老、失业、工伤、医疗等社会保险账户的明细情况，有利于加深社会保障体系的建立和普及；通过网络公布最低收入家庭补助，增加透明度；还可以通过网络直接办理有关的社会保险理赔手续。（5）公民信息服务。为公民提供方便、容易、费用低廉的接入政府法律、法规、规章数据库的渠道；通过网络提供被选举人背景资料，促进公民对被选举人的了解；通过在线评论和意见反馈了解公民对政府工作的意见，改进政府工作。（6）交通管理服务。通过建立电子交通网站提供对交通工具和司机的管理与服务。（7）电子证件服务。允许居民通过网络办理结婚证、离婚证、出生证、死亡证明等有关证书。（8）公民电子税务。允许公民个人通过电子报税系统申报个人所得税、财产税等个人税务。（9）报警服务（盗窃、医疗、急救、火警等）。在紧急情况下居民需要向政府报告并要求政府提供的服务，等等。当前，世界各国电子政务的发展就是围绕着上述三个方面展开的。其目标除了不断地改善政府、企业与居民三个行为主体之间的互动关系外，还朝着一个完全整合过的、虚拟和实际相结合的、有着在线管理能力的新机制迈进。
转换政府的运行机制从世界各国的经验来看，建立电子化政府始终与转变政府的运行机制紧密相联，电子政府的逐步完善和建立过程也是政府运行机制转变的过程。运行机制是组织按照一定的方式有规律地运行，并影响和决定着组织系统的总体功能。运行机制以利益驱动、风险压力为特征，其一经确定，就以积极或消极的方式影响着组织的行为。电子政府的形成与发展将使传统政府的运行机制和组织结构模式得以质的改变，从而积极地影响组织的行为。传统政府的组织结构模式是政府自上而下地统一划分管理层次和管理幅度，政府内部有一个金字塔型部门结构，高层政府垄断信息，而下层政府和公众至多只能掌握有限的局部信息。在这种组织结构中，管理层次和管理幅度两者之间成反比关系，管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。上层管理者对下层进行监督和控制，下层向上层管理者请示、申诉并执行命令，每个组织均按自下而上的层级结构形成一个指挥系统，即一级管一级，上级的旨意通过中间层迂回到下层，不需要上级时时刻刻一竿子插到底去管理每一个人，下级的反馈信息也不能很好地及时地被上层了解，因此，组织内部是相对封闭的，不自主的，互动性不强的，且它的信息交流结构会导致失真，因为一个组织在一定时期内处理信息的能力是有限的，流经各个等级结构的信息，往往因其中地位较高者的意愿和敏感，以及地位低下者的屈从而被歪曲。电子政府作为区别于传统政府的一种组织形态，它充分运用了现代信息和通信技术，打破了传统政府的组织界限，在网上构建了一种新型的信息传播模式，从而形成了一种完全开放的矩阵式的组织结构。矩阵式组织结构是一种实现横向联系的有力模式。信息可以通过网络进行快速流动和传递，形成纵横交错、四通八达，甚至是超越国界、超越时空界线的信息流。电子政府将使集权式的管理体系过渡到交互式、网络化的扁平管理体系，一改过去单一的信息传递渠道为全方位、多层次、多形式、多途径跨越时空的传输渠道，管理上层与下层在信息获得的范围数量、时差上的区别在不断缩小。信息传递渠道上除由上到下的垂直渠道外，还有同一层级的各个管理机构和人员之间的横向渠道，不仅管理高层可及时获得全局性信息，而且处于不同层次，不同部门管理岗位上的工作人员也能及时获得全局信息。在网上只有主动的参与者，不存在过去意义上的“受众”，信息在一切个体中平等地流动，金字塔式的权力模式被打破，公众参政的基本方式之一是上网。政府组织不再是注重硬性管理，按科层官僚制原则构成“管理机器”，而是按系统整体原则建构的、有限刚性和有限柔性相济的、能对生态环境及时做出反应的有机体，它是一种灵敏快速的决策系统和高效能、高质量的政府管理系统。电子政府所具有的这种发散式的网络传播途径，使中央政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层；反之，基层的反馈也能迅速地向上传递，同级政府、部门之间不再被地理边界或大门围墙所阻隔，传统垂直的组织层级信息传递功能被网络所替代。在传统政府向电子政府转变的过程中，需要充分运用现代信息和通信技术，在网络上形成强势信息流，建立一个虚实结合、安全可靠、容量大、功能强、24小时全天候的信息管理系统，让公众即时了解政府机构的组成、职能和办事规程。随着电子政府的建立和完善，政府通过网上与公众进行互动沟通，听取公众的意见与心声，不断地调整政府的行为，将促进政府行政的公开化、民主化、效率化。综上所述，电子化政府的实现对政府运行机制的转变意义深刻，从长远发展来看，电子政府的建立对转变政府运行机制所起的作用主要体现在以下三方面：　组织结构的调整应用信息技术将改变传统的层级化的，公共组织的架构，建立网络型组织，减少了政府管理层次，撤除合并一些工作职能重复的职位，使组织结构更为扁平化，从而使政府更精简更有效率。　组织机构设置理念的调整因为电子政府在很大程度上是以公众为中心，使企业与市民获得更优质的服务，因此，有必要对社会的需求进行市场的细分。目前，在电子政府的发展过程中，许多政府组织在管理方式上正大量地引入市场机制，推行公共管理社会化和公共服务市场化，并把“客户关系管理”技术引入政府管理中来。“客户关系管理”是近年来在企业界非常流行的一种通过改善与客户的信息交流和互动，掌握客户消费习惯和行为方式来留住客户、扩大市场占有率的技术。从一定意义上讲，政府从任何企业或单位拥有更多的“客户”，因此，在政府管理中引入这种新理念，不仅能增加政府服务的广度和深度，构建新的、更好的政府与企业、政府与居民之间的关系，而且也促使政府组织机构的设立能够根据用户的意向和需求而不是部门职能来决定，以更好地适应信息化的要求。　政府动态网络机构的设立创造并维护一个有效率的市场环境将大大提高资源配置的效率。在电子政府的发展过程中，还出现了组织机构以市场模式组合替代传统的纵向组织机构的趋向，即网络机构的各部分可以根据社会需求变动、增加或撤销。这种运行机制改变了传统的固定工作流程和死搬硬套的工作方式，建立一个有弹性、有应变能力的政府运行新机制。
提高政府的管理绩效和节约行政成本政府信息化对传统的政府组织结构和运作方式产生了巨大的影响和冲击。电子政府的建立，使传统的科层组织朝着网络组织方向发展，打破了地域、层级、部门的限制，促使政府组织和职能的整合；促使政府的运作程序和办事流程更加简明、畅通；节约了人力、物力和财力资源；提高了政府机关的办事效率，这些均对政府效率的提高起着巨大的推动作用。下面将分别介绍电子政府是如何提高管理绩效和节约行政成本的。一个政府的信息化水平和信息处理能力的高低是衡量这个政府综合实力，特别是工作效率的重要尺度。电子政府的建立，将克服各种物流阻碍和组织阻碍，杜绝传统组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。信息是决策的基础，也是沟通各部门的纽带，是协调、管理、监督和控制的依据。网络化的办公技术和手段，为政府管理提供了方便、快捷的信息处理工具，使政府面对纷繁复杂的知识和信息，能够快速灵活地做出反应，有效地驾驭信息，从而提高了政府利用信息的效率。网上建立的虚拟机关，直接通讯的虚拟办公室、规范的工作流程和简化的管理程序等，减去了多余、重叠的机构和不必要的中间环节，带来了办公费用、人员的减少和工作质量的提高，使得人们可以从多种渠道方便地取用政府的信息及服务，节省了人们的精力和时间，提高了办事效率。网上直接激励的虚拟领导、网上视频会议、公文快速传递等，都可以提高决策效率、会议效率和公文效率，可以减少领导者的事务性活动，把领导从文山会海中解放出来，从繁杂的事务性活动中解脱出来，使其把精力集中到深入调查研究和处理重大问题上来。政府职能的重要方面在于为公众服务，如税收征管、企业登记、养老金发放，等等。电子政府建立的网上服务系统，使服务由面向办公室、柜台、窗口转向计算机屏幕，实现“人机对话”，使政务通过电子文件交换方式进行，如税收通过电子转账来完成：通过标准化中介工具，极大地简化了原本的手续与步骤，提高了行政效率。以往，公众需走到政府机关和政府人员交涉，这种服务的质量很大程度取决于政府人员的主观态度，一些劣质的官员往往会表现出官僚习气，公众要得到好的服务只能靠运气或其他非制度因素。电子化政府可以使公众不用双腿，而用鼠标通过访问政府站点来完成，充分享受服务的高效性与统一性，节省了时间，维护了自尊，也维护了政府形象。电子政府实现的组织转型，使机构设置由繁到简。例如，澳大利亚政府在政府机构设置方面有更加激进的改变，它把原来由三个政府部门负责的功能合并到一个部门中去，这一个部门将负责社会安全、健康和家庭服务、就业、教育、培训和青年事务。这项工作完成以后，需要儿童成长方面服务的家庭就只需要和一个部门而不是和三个政府部门打交道了。大约有25000名政府雇员将转到这个新的部门中去，以后，这些人员将脱离政府系统。未来几年内，挪威、葡萄牙等国家，面向民众服务的将只有一个窗口。又如，在芬兰，internet将减少50％的电话业务，在未来两年内，还将减少政府纸用量的50%。据报道，美国公众服务署的高级系统可以使政府得到有关一个产品的所有信息，可以在线上进行价格比较，并且讨价还价，最终可以就在网上订购并支付货款，而这整个过程不需要任何的纸介质和中间人。这样，就极大地提高了政府的管理绩效，并有效地节约了行政成本。行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。政府在提供公共物品，满足不同偏好，实现行政目标的过程中，无论是政府管理自身的行政组织的构筑、行政人员的录用、行政领导的升迁，还是政府管理社会的行政许可、行政强制、行政处罚，等等，都有一个成本耗费问题。比较起来，政府成本结构与企业成本结构在内在要素的比重关系上有所不同。而在政府生产成本结构中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一个基本要素。电子政府的建立将使人力成本、管理成本和物力成本降低为最合理有效值。政府的人力成本包括的工资、奖金、培训、保健等耗费；管理成本是指在决策、执行、协调、咨询和信息运作过程中的费用；物力成本有办公场所、办公设备、物质能源等项目。政府生产过程本身就是最终产品的一部分，因此，人力成本和管理成本都直接影响最终产品的性质。现实中的政府成本结构既有必要成本、有效成本，也有超量成本、无效成本。适应管理需要，建立机构、配备人员是必要成本，机构臃肿、人员膨胀就是超量成本了；实现管理目标需要必要的信息协调和会议协调，而文山会海就是无效成本。政府管理有成本耗费，也就要有成本核算问题，讲求行政成本集约化，电子政府将使公务人员数量明显减少，管理运作中间环节极大压缩，物质配送与使用最为有效合理，并做到尽可能节约必要成本、有效成本，最大限度地减少超量成本和无效成本。现实生活中，当政府逐渐变成电子政府时，它向民众提供服务的方式，正越来越类似于银行通过柜员机向顾客提供服务的方式转变，政府雇员可以通过计算机提交申请、旅行和费用报销及其他个人信息。供货者通过网络管理存货、保证质量并证实货款到达，消费者通过网络浏览商品目录、填写订单。原来在这些过程中处理纸面单据的人消失了，大大降低了成本，而且大大减少了出错的机率，提高了商品到达的速度。值得指出的是，行政绩效是政府生产过程、生产状态的一种反映和判断，衡量绩效的一个重要指标是生产成本。由于行政绩效本身不易测量，反过来，容易放松人们对行政成本的讲求，淡化对行政成本的约束。有时候，由于目标模糊，会使得行政成本的高与低、利与弊的界线也变成一种说不准的感觉。
提高政府的决策科学性和公共政策的品质政府决策是政府面对需要解决的一些社会重大问题做出某种政策或行动的选择。政府决策最初多是经验决策，随着资本主义的萌芽和工业经济时代的到来，社会化大生产迅速发展，社会各生产部门之间的分工和协作日益显著，商品交换和信息流通渐趋频繁，人类社会进入了市场经济的新天地。这时候的社会生产表现出了规模庞大、结构复杂、功能综合、因素众多、变化多端、影响巨大等特点。生产、消费、流通三大领域的关系越来越错综复杂。牵一发而动全身。在这种情况下，一个决策的失误势必会引起连锁反应，造成整个社会生产的混乱。这样，依靠个人的素养和经验进行过程简单、信息量很小的经验决策已无法适应工业经济社会的要求。因此，按照决策的科学理论和健全的科学程序，运用现代科学的决策方法进行决策的活动出现在政府决策中，这就是现代科学决策。工业经济时代的科学决策方法经过了调查研究、科学预测、智囊协助、决断理论和试验等多个步骤，它实现了决策的科学化、程序化、民主化。知识经济时代电子政府的决策不仅具有工业经济时代政府决策的共同特点，而且更鲜明地表现出了知识和信息在政府决策中不可磨灭的巨大作用，使政府的决策更具科学化。“决策科学化”是一个有着明确内涵的概念，它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精度。在知识经济时代，电子政府要想做出科学决策，必须具备以下条件：　决策者要具有更广博的知识和高质量的信息从信息设备的操作到知识的内涵、更新以及知识经济的形态和运行规律，决策者都应该有一个深刻的认识，特别是对知识所引发的发展观念、增长方式和科学技术三个层次的创新的认识显得尤其重要。首先，信息社会要求人们必须超越传统的经济发展观，建立一种主要以知识和信息为原动力的发展观。过去，传统的生产与发展主要依靠劳动力、能源和原材料的损耗，这样，导致了自然资源的大量开发，使人类所处的生态环境遭到破坏。知识经济的发展观改变了生产对自然资源的这种极度依赖，因为知识和信息在生产中的广泛运用大大提升了传统生产的效益和价值，它只要极少量的自然资源就可以求得经济的极大发展，从而为经济的可持续发展开辟了新的途径，展现了更广阔的前景。其次是经济增长方式的创新。信息化社会的经济增长不再是传统的通过加大原材料、资源及劳力的投入来实现，也不仅仅靠一般的技术改造和提高劳动者的素质来完成。在这个时代，知识、信息和高科技人才是决定生产发展的最主要因素。因此，提高知识在国民生产中的运用和创新，实现信息的高度流通和交互，增加高科技人才在劳动者中的比例是经济增长的着眼点。再次是科学技术的创新。一个国家、一个社会的科技创新能力如何，将直接影响其综合经济实力，所以，信息社会，各国的竞争实际上就是科技创新能力的竞争。科技创新能力越强，就越能缩减生产成本，提高劳动生产率，提高产品在国际市场的竞争能力，从而促进经济的发展。　信息成为政府决策的基础在农业经济和工业经济时代，信息的收集、处理、贮存和传输工作大都是靠人工的方法，信息收集面比较窄，信息反馈的速度较慢，因而不同程度地影响到政府决策的效果。在知识经济时代，信息产业成为知识经济的“支柱产业”，信息技术不断装备着传统工业部门，大大提高了工业生产过程的控制精度和自动化水平，使得产品的信息化、智能化程度不断提高，提高了产品的附加值和竞争力。此外，国际互联网在商业上的应用和普及，改革了传统的商品流通渠道和市场运作方式。电子商务将成为一种新型的基本交易形式。从以上方面的变化我们可以看到，在知识经济时代，信息化极大地改变着社会生活的方方面面。作为社会宏观调控的政府当然就更不能离开信息来做出决策，否则，将会导致决策的重大失误，给社会生产、人民生活带来巨大损害。因此，政府机构必须建立健全有效的信息系统，最大限度地掌握信息和管理信息。同时，对电子商务这种新的商业运作方式进行推动和宏观调控，这也是政府决策的一个重要方面。　信息革命给政府改革提供了新机会构建电子化政府最主要的目的在于对传统政府机构和运作机制进行改革，以提高政府在知识经济条件下对整个社会经济管理的科学性、合理性、有效性、可行性。运用信息通信技术打破行政机关的地域和组织的界限，建立一个相对自由的虚拟空间，使人们可以从不同渠道获取政府的信息及服务，改变传统的层层设卡、书面审核的工作方式，全面提高政府的工作效率。而社会机关之间，政府与社会之间也是通过各种电子化空间来进行信息互递，在提供服务的同时获取信息，为进一步的科学决策做好准备。信息技术和装备的普及和应用极大地提高了政府的办事效率和管理决策水平。随着计算机的普及和网络的延伸，信息流在各级政府间通畅流动，对于决策的支持作用也越来越明显，仅就辅助决策而言，目前信息机构比研究机构效用更突出。此外，社会上各种信息、调查、咨询机构近年来也纷纷出现，加入了辅助决策的行列。另外，系统论、控制论、信息论、未来学等一批新兴理论，为电子政府的决策行为提供了新的方法论，推动了决策科学向更高层次发展。问卷调查、数据统计、模型分析等已经被越来越多地在决策中采用。所有这些导致了一种明显的变化，即决策过程中宏观、系统、定量分析的内容逐渐增多，研究、评估、论证的成份明显增大。我们知道决策科学化首先要求民主化，没有充分的民主，就不能广开言路，集思广益，就不能最大限度地发挥创造力。传统政府的决策者常常犯“倾向性过于明显”的错误，需要决策的问题刚刚提出，似乎就主意已定，把自己的观点早早托出。于是，专家智囊们尤其是那些受其管辖的政策研究室的研究人员们只好去做“命题作文”，或者以论证的形式去诠释，或者只是做一些小的修修补补，领导人的意见便被披上了“科学”的外衣。另一个常见的现象是决策方案论证不充分。许多时候只是在拍板前匆匆忙忙开个座谈会，事先并没有让与会者有足够的时间对方案做认真的研究，与其说是“论证”，不如说是“通报”，与会者的意见也就只能是意向性的了。这种决策方式，只不过是将过去的一人“拍脑袋”变为集体“拍脑袋”，最终仍然是“拍脑袋”。随着电子政府的建立，人类的社会化、组织化和信息化程度不断提高，决策主体也在逐步壮大。过去决策只是政府的事情，甚至只是政府某个负责人或某几个人的事情，很少有外界的参与。现在则是由政府决策层、各类智囊机构和专家系统，以至各种组织，社会公众共同组成决策主体，社会对决策的参与程度大大提高了。政府决策层作为决策的支持系统，虽然在决策过程中仍居主导地位，拥有对各种决策方案的最终裁定权，但是政府决策层在整个决策系统中的地位已经由“惟一”变成了“部分”。在电子政府的行政管理领域，“小政府、大社会”目标会逐步确立，政府与智囊机构之间的职能划分十分明确，以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能，许多执行性的工作变得越来越程序化、制度化，最终达到数字化。因而，也就可以脱离某种依附，变得更加专业化、专门化。科学而正确的政府决策，可以产生优化效益，利于社会和经济的发展与人民群众的切身利益。否则，将产生无穷的后患与恶果。所以，政府作为公共利益的代表者，其自身的性质与行为宗旨要求其工作中必须决策正确、有效。为达到这一目标，决策过程中集思广益的民主化与充分利用各种科学成果的科学化是至关重要的。以我国为例，在计划经济时代的政府决策，往往以定计划、上级指令、长官意志、主观主义、经验主义等为主导，其错误的后果很多，弊端很大。在改革开放之前，许多政府的经济建设决策常常从主观需要与良好的愿望出发，订计划、提口号、上项目，缺少应有的民主程序，不认真组织专家论证，实施中又多搞“群众运动”或“人海战术”，结果多是效益不佳，甚至劳民伤财，教训非常惨重。随着各项改革的实施与市场经济的实行，政策的制定和决策开始了民主化与科学化的进程，其决策的效益大为改观，但在计划经济背景下所形成的非民主化、非科学化的决策惯性仍然残存，在一些政府决策中仍有制约的负面效应。所以，在经济发展与建设中，那种重复建设、重复引进，甚至是无效项目建设的现象仍然存在。当前，政府机构改革，不仅要缩编减人，更要优化政府决策方式，即程序的民主化、依据的科学化、效益的优良化，而这正是电子政府的优势所在。在市场经济为主导的信息时代的政府决策，应当民主化、科学化、集约化。特别是经济发展与经济建设百年大计项目的重大决策，不但需要有一定的民主程序、专家论证、集纳多方意见，更需有关学科的信息为依据与参照。就社会科学为例，它不仅可以提供经济资源信息、市场当前需求与未来走向信息、人口资源状况信息等，还可以将哲学、文化学、思维科学的理论信息充实决策者的头脑，优化他们的智能。国外发达国家的政府或大财团，为使自己的决策科学化与效益优化，建有服务性的参谋机构，如美国的兰德公司等。应当建立起决策民主化的程序和决策科学化的硬件与软件信息依据，随着政府机构改革的深化，那种权力高度集中的“全能”政府职能将会转化，将从包揽社会、企业、市场、个人事务的“全包”中解脱出来，变化为“大市场”、“小政府”的格局，将为政府决策打下良好的基础。综上分析，我们可以将电子政府比喻为一座高效，有序运转的“信息处理器”，政府管理的过程便是收集、加工、处理信息的过程，而这些准确、适时、相关的信息经过以上程序的处理转化成类别清晰、内容准确的数据，储存在“信息处理器”的智能化内存中，当政府履行职能、制定政策时，相关的信息数据便准确上传、启用，使政府科学判断、理性决策、正确行动，全面服务于社会和公众。
提高政府的反应能力和社会回应力数字化信息技术革命加快了现代社会生产、生活的节奏，市场瞬息万变，市民的需求和社会生活朝多元化方向发展，这在客观上要求政府能及时、准确做出回应，迅速灵活地调整战略、策略。而传统政府金字塔式的管理模式由于层级多、决策权高度集中，且存在难以完全克服的官僚主义作风和不负责现象，使这种结构模式从获得信息到做出决策再到调整政府的组织行为需要较长的周期，其结果往往是在迅速变化的环境面前显得机械、迟钝、呆滞，坐失良机，影响政府形象。而网络信息传递不受时空阻碍的互动方式，使人们在感知与介入世界方面获得了前所未有的、痛快淋漓的感觉，它将极大地提高人们参与政府管理的兴趣。一个连线的、一拨即通的政府，每一项议案都可引来大量电子邮件，英特网将成为市民与政府对话的主要途径。可见，电子政府的建立大大提高了政府的反应能力和社会回应力。政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的程度。具体地说，政府能力是指建立政府行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制定政策和在社会中执行政策，特别是维护公共秩序和维护其自身合法性的能力。政府上网为提升政府能力创造了良机。一方面，政府上网提高了公共行政的工作效率，行政工作人员有更充裕的时间、充沛的精力，提高自身的素质，提高管理技术，更加准确地认识控制环境，制定更加理性的政策，实施更加有效。这样，不但加强了行政机关的自身建设，以利于政府机构运作，而且，提升了对社会事务的管理能力。另一方面，凭借电子政府，政府部门能够加强政府之间、政府与社会、与公民之间的沟通、交流，获取大量的政治、经济、社会、文化等方面的信息，发布各界需要（除国家机密和个人隐私之外）的信息，增加公民对政府的认同和支持，维护政府在公民中的权威性和合法性，极大地提高政府的回应能力。同时，政府上网能促进民主政治的发展。公民参政议政是宪法赋予公民的权力，也是每个公民的责任。随着经济的发展和社会的进步，公民文化素质的不断提高，公民的民主意识也在逐渐增强，参与国家和社会事务管理的愿望也越来越强烈，由被动参与转为主动参与，参与的人群由少数转为多数，参与的范围也由窄渐宽。从公民的角度看，参政议政的内容表现为知情、参与、监督等权利。通过电子网络，公民有更多的机会、更方便的方式了解政府在做什么，怎么做，与政府沟通，反映他们的心声，提升政府的决策理性，提高政府决策的质量，实现对政府更加有效的监督。从政府的角度看，可以凭借电子政府发布政府公告，提供市政、公共事业、工商、环卫、人文、检察、医疗卫生等方面的行政信息，增加公共行政的透明度，增强政府的服务职能。政府的反应能力主要体现在对来自基层、民众的信息反馈速度的快慢。对一个管理机构而言，其信息结构是搜集、处理、储存、传递信息的渠道和方式。在传统组织结构下，信息结构是纵向层式的，整个信息的搜集、处理、储存、传递是树形的，顶点只有一个，越到基层，发散叉越多。所以这种方式收集信息有一个漫长的过程，对信息的反馈自然很慢。网络技术使职能结构与外界的信息交流是开放性的、多层次的、交互式的。信息的收集和处理是分散式的，形成多个信息中心，信息的传递渠道纵横交错。这便于各个职能机构更好地利用外部信息资源，而且，信息的反馈速度也很快。在网络时代，政府管理的各项公共服务通过网络进行，人们只要打开联网的电脑，就可以在网上找到自己所需要的服务种类和服务方式；在网上，可以了解政府及各部门的组成、职责、提供的服务项目和地点等基本情况；可以阅览政府许可的各种电子公文和电子资料库；可以查阅各种电子法规和电子新闻；进行税收处理、福利支付、电子邮件、电子保健、户籍管理、政府采购和招标；随时了解政府对某项管理或服务的计划及其实施的进展情况；可以参加各式各样的讨论，各专门网站可以满足你的特殊需要；了解政府掌握的宏观经济数字、专家分析和经济预测等信息；可以询问天气预报、邮政编码、电话号码、列车和飞机的时刻表等生活问题；遇到困难时，可以用网络求助或求救，将得到免费的咨询和服务。总之，人们在网络上可以找到自己所需要的任何社会信息、生活信息、服务信息，可以缩小地域差别、城乡差别。电子政府数字化网络技术的运用大大提高了信息的保真率，从而改变了政府现行信息传递模式与组织结构：社区或市民借助网络多种渠道将信息直接传至决策层，使信息传递渠道多元化；中间层级功能的消退，导致现代城市组织结构向中空化方向发展。两大变化的实质在于中间层级信息传递功能被网络替代，这就消除了信息与决策层之间的人为阻滞，使信息传递准确、及时，避免了信息传递失真。其次，网络拓展了决策信息源，改变了决策者的有限理性。在管理决策过程中，决策者进行理性判断和抉择的能力是有限的；在有限理性下，决策只能达到满意化而不可能做到最优化。有限理性阻碍了政府决策科学化的实现，而造成人类有限理性的原因主要是信息的缺失或信息量不足。在21世纪，互联网将各终端用户发展为潜在的决策信息源，他们的意愿、要求可随时在网络上发送。由于网络终端交互联系，其意愿表达会引发网上信息聚集，即某种意愿的表达可能带动其他用户就相关问题发表见解，表达意愿，从而把恰当的信息提供给政府的领导者，避免信息不完全产生的有限理性。上网以后政府的信息采集就方便多了。国际国内、上下左右的材料就可以通过电脑网络信手拈来。大至国际冲突，小至一个村委会的情况，都可以通过因特网及时获取事件真相和国际舆论动向。通过“村委会电脑选举信息系统”，国家民政部可以及时知道边远地区一位村长的姓名、文化程度、在村委会选举中获胜的过程、选举是否按照规定的法律程序进行。通过电子信箱，国家最高领导人也可以了解基层百姓的喜怒哀乐；政府通过迅捷、四通八达的电脑网络与公众直接交流，在极短的时间内完成信息的采集、分析、加工和反馈，准确地把握自身、社会环境、公众的真实信息及相互关系状况，有利于政府机构增强判断能力和决策能力，提高管理水平。网络的互动与传统的政府——公民互动方式全然不同，政府不可能单向地选择、传送和灌输。这是由于互联网打破了信息垄断，人与人之间的交往变得自由、平等，必然要求作为拥有大量信息资源的政府摆脱旧的行政观念，把自己摆在与公民平等的地位来对待，抛弃官本位意识，树立民本位意识；抛弃全能观念，确立有限观念；抛弃垄断意识，建立信息资源共享意识。否则，保持原有的观念，是不可能发挥电子政府的技术优势作用的，只会在全球信息化的浪潮中错失良机，延误本国的发展进程。凭借网络，政府可以建立政府组织之间，政府与企业，政府与社会，政府与公民之间便利的网络沟通及快捷的反馈机制，从而可以打破时间、空间层级确立的制约，便于倾听社会各界的需求和呼声，传达政府施政的意图、方针，促进民主政治的发展。及时的信息反馈可以修正和完善失误的决策。科学决策的目的在于实现决策的目标，决策的制定只完成了过程的一半，决策的实施更为重要。这是因为，决策是否正确只有在实践中才能得到验证。如果决策失误，还可以通过反馈信息不断修正和完善。电脑网络具有高速、交互的特点。在决策前，政府机关可以将拟推行的重大举措放在网上征求公众的意见；决策后，政府机关又可以通过网络及时获得决策实施过程中的反馈信息，了解和掌握发展变化的最新信息，并据此完善或追踪决策。民主决策制度是人民当家作主的一个重要方面，也是我国民主政治建设中应当加强的薄弱环节。尽管各级政府机关也先后建立了一些决策民主化的规章制度，但往往流于形式，并未能认真贯彻实施。究其原因，有观念上的，也有手段上的。由于缺乏合适的手段，致使决策民主化难以落实。政府上网使这一难题迎刃而解。国家计委1998年底在网上开设了我国“第十个五年发展计划”讨论栏目，短短5天内就有1400余人访问了该站，500多人参加了讨论。信息反馈速度之快，信息量之大远超出预计，这既体现了民主，也保证了政府的决策更具有科学性。电子政府的建立对政府工作人员素质也提出了更高要求，将促进干部的年轻化、知识化、专业化。工作人员素质直接关系着政府反应能力的强弱，他们必须掌握丰富的相关专业理论知识，具备敏锐的观察、判断和分析问题能力和信息化运作的水平。举一个舆论宣传管理的例子。在网络出现以前，国家的舆论宣传管理部门的管理对象是报纸、广播、电视，人们常把它们称作传统媒体。经过几十年的实践和研究，我们管理传统媒体的经验已比较丰富。互联网络出现后，被称作第四媒体。第四媒体有三个明显的特性：实时性、交互性和公众性。它能做到报道与新闻事件同时进行；不再需要中介，直接在网上发布；不再有信息发布者和接收者的区分，每一个人都可以在他认为需要的时候发布信息，发布前不需有关方面审查、批准。第四媒体是计算机网络技术和新闻媒体的有机融合，高科技在其中占有很高的比例。舆论宣传管理部门对第四媒体的管理不再是纯粹的行政管理，其中的技术含量明显加强了。管理人员要管好第四媒体，首先自己必须精通计算机网络技术，利用科技手段来行使管理职责。不懂得网络，不是“圈内人”，连网络上发表了什么东西都不知道，哪里还谈得上什么管理，更别说对这些信息的及时反应，及时分析判断和相应对策的出台了。
提高公共管理的透明度，促进公共信息的流通和平等共享，促进信息资源在全社会中的增值利用政府作为我们社会的管理者，同时，也是我们社会最大的信息源，掌握着几乎全部的公共信息资源，若能充分利用此资源，实现政府信息流通和共享，必然有助于国家的整体发展。电子政府建立了一个政府与社会、企业、公众进行平等的信息交流与资源共享和交互服务的平台，电子政府信息设施与互联网连接，并提供开放的入口。在以互联网为核心的全球互联的虚拟空间中，只有人们需要，政府可以跨越时空障碍执行公务。当政府的触角以电子方式广泛而深入地伸向机构、公民和所有服务对象，当机构、公民和服务对象也能以电子方式深入到政府门户网站或其他公共服务站点时，一个全新的、类似企业与客户沟通的政府在技术上就已经建构起来。这时，政府既可以产生一些新的行政程序（例如允许人民在重要议题上参与“电子听政会”，借助“电子民意调查”取得大众观点，甚至扶植那些对社会福利有贡献的“虚拟利益团体”）来赢得民众的支持和认同，而公众也将以极大的热情介入到“数字化政治行为”中，从而形成良性的互动。从这个简单的“公布式网络智能dni（distributed networked intelligence）”模型中可以看出，电子化政府借用技术的力量把曾经近乎封闭的政治系统重新整合，并以提高透明度为主导的工作取向，以改善公共服务为基本的价值目标，从而增强了在真实世界里统治的权威性。此外，当新的技术设施开始运作时，信息内容的提供就变得愈发重要。政府不仅应该督促机构彼此之间合作，努力创造出更为广泛的数字化资料内容，还应该重新整理自己所拥有的大量资源，以最有效的方式提供公众使用。在工业时代，政府信息的取得在理论上已经是人们的一种权利，但实际上享用它既麻烦又困难。而在信息社会中，这一切权利的行使是如此的简单清晰、快捷方便。政府信息化也使政府以外的企业、社会组织和个人能够通过政府提供的信息服务，即时地获取这些资源并实现增值利用，从而有利于国家和社会的整体发展。例如，通过互联网，政府可对当地信息产业的主要力量实施引导和组织，实现政府信息资源的市场价值，引导和形成新的消费热点和经济增长点，从而带动相关产业群的发展。政府信息包括政府机构的管理信息，以及政府运用国家力量，采自国民经济各领域的社会信息。政府信息化在促进内部信息流通提高行政效率的同时，为公众和社会提供更有效的服务，进而推进社会各个领域信息技术应用和信息资源开发的水平，提高社会运行的效率和生活质量，是政府职能由管理型转向管理服务型的坚实一步。一国经济发展和国际竞争力水平，最终要落到微观经济基础上。企业信息化提高了企业对宏观调控和市场信号的反应能力，是增强企业竞争力的重要手段，是国家信息化的基础。信息化社会中，一国经济落后不仅在于它获得的资本较少，而且更主要的原因在于它对现代社会信息获知得少且慢。实际上，信息差距更大的是体现在挖掘、创建信息能力的差距。目前，我国政府掌握着80％以上的有价值的社会信息资源，3000多个数据库，但长期以来这些资源都未得到充分开发利用。政府信息化就是要让这些信息资源进入市场，产生社会和经济效益；然后将面向公众的站点与政府内部网（泄密的专网除外）联通，与政府各部门的职能结合，使政府站点成为服务窗口，开创信息共享的新格局。奠定信息资源开发的技术基础，对于一个转轨中的发展中国家意义尤为重大。政府信息化首先体现一种社会示范作用，明确显示政府对企业信息化和信息产业的支持。值得注意的是，政府在提供获取信息的均等机会时，会扩大市场中企业个体的信息差距。那些拥有较强信息搜寻能力，对市场反应灵敏的企业更能把握政府提供的信息资源，在竞争中处于优势。为了快捷地获取信息，其他企业也必须信息化，才能提高搜寻能力和建立交流、共享信息的渠道，以免在竞争中落后。由此，政府信息化能启动行业用户上网工程，推动企业信息化。完整的网络将信息传递的纵向环节压缩在一个平台上，将提高企业对宏观调控和市场信号的反应能力，减少企业包括时间、金钱在内的交易成本，增强企业竞争力。政府信息化还为建立市场导向型企业提供宏观环境。信息系统的开放性和服务性，可以消除对市场的行政分割和寻租行为，提高政府的经济调控效率与水平，这将极大地推动政府职能转换和我国转轨的进程。可靠高效的政府信息网络，将政府的服务快速、方便、廉价地传给公众，扩大公共信息传播。政府信息具有权威性、宏观性、系统性和科学性，可以减少市场不良信息的“噪音”给企业市场决策造成的困扰，帮助企业形成适当预期和决策，减少不必要的经济波动。同时，一个能方便与公众沟通的“电子政府”，可以及时接受社会各领域的反馈意见，提高工作效率、决策质量和办公的透明度。另外，政府收集、处理和发布信息能力的提高，将更好地利用国家力量收集、开发、更新信息资源，增强信息资源的共享，使政策制定者的决策更理性化，这是一般社会信息服务力量难以替代的。政府网络和公共信息服务网络联通，使政府采购、政府电子商务的公开化成为可能，与政府交易不再是某些企业的“专利”。政府对产业、行业的支持不再依靠“近亲繁殖”，而是提供平等的商业机会，为各种所有制的企业提供无歧视、公平的市场。这有助于理顺长期未理顺的政企关系，进一步市场化，体现企业的真实竞争力，优化国民经济效率。政府信息化及其对企业信息化的带动，对各国的信息产业是有力的支持。政府对信息网络的推动，会改变信息化建设中重“硬”轻“软”的失调状态，扶植民族软件产业，特别是一些关键软件和产品。政府信息化与国家研究开发计划的结合，可以促进信息技术在我国的快速发展，这对增强我国的综合国力，保持经济快速稳定的增长具有十分重要的意义。经济合作与发展组织（oecd）在2001年5月的一份报告中指出：“20世纪80年代，澳大利亚、爱尔兰、荷兰、美国等国家经济发展迅速，而德国和瑞士等大部分欧洲国家以及日本经济发展趋缓，造成这样差异的主要原因在于信息技术发展程度的不同。”政府信息化提供了大量公共信息和信息化的基础条件，给整体企业一个公平竞争的市场环境。更重要的是它带动的企业信息化是企业搜集、开发和利用私人信息，向市场导向型转型，增强企业个体竞争力的重要辅助手段。一个市场导向型的企业首先要了解市场。企业的市场是它的客户，以用户满意为目标，那么，包括利润在内的各种利益都会随之而来。企业可以进行客户记录，从中筛选信息，销售记录和财务数据中也隐含着有效信息；细分市场，找出潜在客户；调查市场份额，了解竞争对手。所以，企业自身就拥有很多有效信息，但许多企业长期以来没有整理、汇总，甚至没有采集。这除了企业市场意识不够强外，还有信息技术应用水平低的制约。在没有一定的信息化技术基础时，单个企业信息化的沉淀成本较高，是不现实也是不经济的，而政府信息化提供了这个基础，将信息的价值最大化。在此基础上，企业信息化首先能更快更广地获得公共信息，把握宏观经营环境。其次能够更好地挖掘私人信息，发掘和利用潜在的赢利机会，为企业的生产、创新找出正确的定位；有效协调各投入要素，降低投入要素的综合成本；建立核心竞争力和培养创新力，并且保持自我更新的状态，为企业长远的产品升级做准备。政府信息化为先导，开发和创造更多的信息资源，为企业创造良好的外部环境和信息传导机制；同时，也带动企业信息化，提高企业内部的生产效率和创新机制，跟进国际市场，改善企业内部治理结构，从而达到提高企业综合竞争力和国际经济效率的目的。但是，由于信息知识是报酬递增的，有既得优势的发达国家在不断扩展知识的疆界，因而要追赶的是变动着的目标。所以信息化还要重在发展、更新，建立自我延续的能力和机制。
增加政府运作的透明度促进政府廉政建设信息公开是民主政治的基础，也是开放政府的根本要求。在传统的政府机构对外办公活动中，社会公众由于不能随时随地了解政府的办公程序与有关政策，常常“跑断腿”，产生抱怨情绪；政府公务员为了应付公众不断重复提出的问题，常常“磨破嘴”，产生厌倦情绪。甚至由于信息不明而产生腐败现象滋生的机会。互联网的运用，政府可以向公众公开办事程序，提高政府工作效率，促进廉政建设。电子政府在网上设置网站和主页，可以在网上公开政府部门的名称、职能、组织结构和办事章程等信息，依其性质向社会、组织、企业公开提供非保密政府信息的检索。以便公众迅速了解，增加了办事的透明度，同时，可以设立友好的访问界面及丰富的站点，接受社会各界的意见，自觉接受公众的监督，做到政务公开。从现代政治学和行政管理学的角度看，政务公开的首要目的是约束行政权力的作用界线，最终减少政治腐败事件的出现机率。学者们曾对腐败下过一个精确的定义：腐败是指公共权力的非公共运作。通俗地说，在不该行使权力的场合行使了权力就形成腐败，必须予以约束的权力一旦被视为可供独揽的绝对权力就意味着绝对的腐败。既然权力是腐败赖以滋生的最佳土壤和温床，有人干脆可以理解到极端主张国家公务员只有义务而没有权力的地步，企图借此淡化行政权力意识，最大限度地培养公职人员的服务意识和责任感，遏制权钱交易等腐败现象的产生。历史上一个人想表明他“有权力”的简单办法即是不让别人知道他是如何做出一个决定的，善于搞暗箱操作、追求随意性、崇拜权力的弹性系数或人格化的权力的个人和机构通常都很有权。但当时我们采取政府上网的高科技手段推行政务公开以后，公仆与主人的位置一下子真的明朗起来了。招生、招工、录干、进出口配额、办理证照、税费收缴和减免、收费管理和使用、职称评定、用地审批、征地补偿、城市规划、退伍转业军人安置、建设工程管理、固定资产投资项目审批、罚没款收缴和管理使用、邮电资费、电价管理、生育证审批和发放、计划外生育管理费征收和使用、扶贫救灾款物分配、农民负担、乡镇财务等等以前感觉“神秘莫测”的事项均被赤裸裸地挂到了网上晾晒、风干、缩水，人们开始实实在在地感到公仆的本职乃是服务，其手中的权力更多的是指责任和义务，感到许多部门和各级公职人员已不再扮演高高在上的管理者角度，而是转向了愿意进行换位思考，替办事者着想的服务者角色。可以说，因特网为政务公开实实在在提供了方便、有效、快捷的载体。政府既掌握最大量的公共信息，又是法规、规章、政策的制度者，相对于公众，它居于信息强势地位。传统的科层制政府的政治运作过程，是密不可知或不甚可知的领域。从而，本应制度化、程序化、公开化的政务运作，由于暗箱操作，制度运用往往为少数人或个别集团操纵，使制度依附于个人或集团私欲。由于网络的交互式特点，电子政府在网上建立起政府与公众之间交流的桥梁，便于发挥民众的主观能动性，在网上行使自己对政府的民主监督权利。政府通过网络对民众来信和意见做出及时的处理，提高了工作效率，减少了腐败的产生，树立起了政府在公众中的威信，同时，还可以就一些问题开展网上调查，作为政府各部门工作的参考。“政府上网”的互动性，不但使公众了解政府的目标、计划、政府亦可随时了解公众的意见和要求，从而减少政府决策的盲目性、主观性，同时，也提高了公众对政府决策的理解度和支持率，增强了政府与公众的交流。值得一提的是，“政府上网”提高了传播交流的透明度，以往由于政府与公众的传播交流透明度低，交流渠道严重堵塞，导致公共权力私有化，出现以权谋私、权力商品化、自定政策、地方保护主义等种种问题。由此看来，具有高透明度的政府网上公关传播交流，拆除了传统交流的障碍，促进了政务公开，恰恰是遏制腐败的有效方式之一。因此，西方学者曾梦想把政府变成“玻璃缸里的金鱼”，清澈透明。在信息技术社会，电子政府为政务公开奠定了技术基础，也使西方学者的这个“梦想”成为可能，变为现实。美国作为互联网的发源地，建立了大量的政府网站，联邦和州政府已经全部上网，而且几乎所有的县市都拥有自己的网站；在欧洲也有了网上“虚拟议会”，人们足不出户就可以积极参与国家事务，执行法律考核的权利，促进社会民主的进步与发展，使政府管理更加直接和有效。各类竞选者的背景资料、政府官员的施政方案、某项重大工程的决策及大案要案侦破、判决，诸如此类以往讳莫如深的内情，现在数字化网络系统都能详尽无遗地、直接地披露。市民运用公众电子信息系统，可便捷掌握政府部门的工作状况，随时掌握政府的非机密信息，最大限度地满足公众的知情权与参与权。由于人机界面，能加强公众意见反馈与监督，如通过bbs发表政务自由论谈，通过发e-mail加强与行政领导者的各种勾通，参加“网络听证会”监督政府的施政方针，实现与行政系统的互动勾通。“人人当家作主”、“民主”的理想将成为现实。对于电子政府能够增加政府运作透明度，促进政府廉政建设，目前很典型的例子就是政策电子采购。政府本身是个很大的集团消费者，因为它既要为社会提供大量的公共产品，又需要维持自身机构运作的人、财、物。电子政府的政府采购运用电子化操作，其中的重要环节是电子招标，即通过网络向全国各企业公开招标来购买商品。首先，由基层政府机构和公共部门提出申请书，由政府采购中心对各个部门需要添置的物质设备进行统一筹划，确定需要购买的产品数量、价格等条件，接下来就开始电子招标，由政府在网上公开产品需求信息，欢迎各个企业前来投标，有意投标的企业将提供产品的详尽信息，报送到政府招标的专门网站上，政府有关人员对其投标项目进行审核，初步做出筛选，到规定的公开招标时间，被初选中的企业通过网络同时向政府部门公开竞价，由政府在网上接受报价，当一个企业价格最低时，即可确定该企业中标，此时竞价停止，并在屏幕上显示“某某企业中标”字样，宣告此次招标结束。在整个交易过程中，政府所购买的商品仍然留在生产企业中，然后政府机构和该企业网上联系，通过电子数据交换（electronic data interchange，edi）技术订立电子合同，数字签名生效后，就可以由生产企业负责与需要该产品的基层部门所在地的分销处联系，由其实现产品的配送，此时凭收货单，政府通过电子支付系统向该企业划拨款项，整个政府采购行为完毕。电子采购有如下特点和优势：首先，政府采购行为以集中性为特征，单位时间内交易量大，对市场竞争主体很有吸引力。多个社会竞争主体在同一个操作平台上，有利于公开透明、有利于廉政建设，防止私下个别交易可能产生的黑箱作业、权钱交易、中饱私囊；其次，政府将采购需求在网上公布，发出要约，进行公开招投标，这有利于投标方（厂商）对政府所需产品和服务的快速承诺，而招标方（政府）也可以通过网络，对各种市场行情一览无遗，从而提高了购销过程的能见度；再次，买卖双方在网上结算，一切以电子化方式自动完成，使卖方可以及时地、准确地收到支付和汇款的信息，能保证在电子交易下的购买和支付规则被一致地理解和执行；第四，电子采购减少了采购报告等文牍工作，降低了采购成本和缩短了采购时间，提高了工作效率；更重要的是，电子采购使采购过程合理化，采购由政府代表（人）—厂商代表（人）转化为政府代表（人）—网络（机）—厂商代表（人）的互动过程，人人界面改为人机界面，所有过程都有电子记录在案。而且，商家在规模竞争的效应和竞买竞卖的压力下，只能走薄利多销的路子，竞争的结果显然有利于降低行政成本，同时，公开透明的过程树立了政府的美好形象。采购电子化是增强工作透明度、提高行政效率、杜绝相关领域腐败的强有力的办法。在进入信息化社会的高级发展阶段后，随着社会资源的无缝隙整合程度的不断加强，滋生腐败的土壤会越来越少，这是电子政府追求的重要目标之一。电子政务全面推进政府管理和服务创新——巴彦淖尔市电子政务建设和应用工作综述
近年来，巴彦淖尔市在加快推进工业化、城镇化和农牧业产业化的同时，认真贯彻落实科学发展观，高度重视政府自身建设，大力推进电子政务，构建服务型政府，极大地提高了各级政府的管理效能和公共服务效率。特别是市信息办（市政府网络信息管理中心）成立以来，按照市电子政务建设总体规划，通过政府引导、市场化运作、多元化融资方式，在全市建成了“标准统一、功能完善、互联互通、安全可靠”的电子政务三级网络体系，成功走出一条“从无到有、从弱到强、服务先行、全面推进”的发展之路，为带动国民经济和社会信息化，打造现代服务型政府发挥了积极作用。
网络建设全面加强  平台功能日趋完善
2005年以来，巴彦淖尔市电子政务网络建设在资金不足、人才短缺的条件下实现了快速发展。2005--2008年， 市信息办积极争取国家和自治区电子政务建设专项资金，协调通信运营企业投资电子政务建设，先后分二期实施了电子政务网络建设工程。到2008年底，共投资1500万元，完成了全市统一的电子政务外网交换平台和三级电子政务光纤骨干网建设，形成了以市电子政务平台为中心，上联自治区电子政务平台，横联市四大班子及98个市直部门，下联7个旗县区及48个乡镇（苏木）、16个农牧场的三级电子政务网络体系，实现了网络资源整合，为全市各类业务信息化应用提供了传输条件和网络安全保障，为推进电子政务应用系统建设起到了积极的推动作用。在网络建设的同时，电子政务平台应用功能不断完善，目前已实现网上政务公开、互动交流、招商引资和专网信息报送、会议通知、公文流转、视频会议、内部邮件、部门应用等基本功能。
经过几年的不懈努力，巴彦淖尔市电子政务网络建设已步入全区先进行列，应用全面铺开，在创新行政管理和服务方面发挥了积极作用。目前，全市96%的部门建成了局域网，有80%的部门建起了业务应用系统和数据库。网络已成为公务员办公和获取信息的重要媒介。宽带网络建设快速发展，已完成宽带网在市、旗县及乡镇的全覆盖。市互联网出口总带宽达到8.5G，为信息化应用打下了坚实的网络基础。
资源整合有效推进  政务应用成果显著
统一网络、统一平台，有效促进了网络资源整合和信息共享，减少了重复投资和浪费。巴彦淖尔市信息办在全力推进国家“十二金”工程在巴彦淖尔市延伸的同时，积极协调部门纵向业务利用全区统一的电子政务网络进行信息传输。自2007年以来，先后有政法、统计、计生、纪检、劳动、质检、行政审批等业务应用系统在电子政务骨干网上传输，实现了各部门与自治区对口厅局专网的互联，节约了电子政务建设资金约800万元，整合了政务信息资源，推进了电子政务应用，有效提高了电子政务建设绩效。
良好的应用是电子政务发展的“生命力”。近年来，在市委、政府的高度重视下，电子政务应用取得了明显成效。市政府门户网站的服务功能不断增强。按照“政务公开、网上办事、互动交流、便民服务”等基本功能定位，市信息办对政府网站进行了多次的改版和升级，形成了完善的网站建设、信息维护和管理工作机制。巴彦淖尔市政府门户网站已成为“信息公开”、“服务民生”“招商引资”的重要窗口。市政府门户网站设立了政务公开、市长信箱、本市经济、企业办事、市民办事、招商引资、旅游服务、三农服务等11个栏目80多个子栏目，日更新动态信息达2万多字，关注民生的服务信息量达1000多条，月平均访问量超过10万人次，年均回复网上投诉和咨询达600多人次。政府网站还将全市的总体概况、人文历史、发展战略、经济社会、优势资源、招商项目等信息在网上发布，借助互联网的宣传优势，提高了巴彦淖尔市的对外影响力和知名度，推进了河套文化的传播，使政府网站成为对外宣传巴彦淖尔、对内服务人民群众的重要媒体。市政府网站还设立了“网上办事大厅”，发布在线办事查询项目206项，提供网上下载表格280多个，企业和居民可直接从网上下载并提交相关表格，变办事群众跑为网上信息跑，为企业和基层群众提供了快捷、高效的服务，有效规范了行政行为，降低了行政运行成本和公众办事成本，促进了“阳光政府”建设。2006、2007、2008年已连续三年，巴彦淖尔市政府门户网站在国家和自治区绩效评估中取得全区第二的优异成绩，打入了华北八强。去年11月，巴彦淖尔市代表自治区在国务院办公厅组织举办的全国10省市政府网站建设经验交流会上作了典型发言，得到了国务院办公厅领导和与会代表的充分肯定和高度赞赏。
通过搭建统一的政务办公平台，实现了网上公文传输、会议通知、信息管理等功能，推进了移动办公和无纸化办公，有效提高了政务办公效率。全市视频会议系统实现了市、旗县区、苏木（镇）、街道办事处三级联通，可远程召开各类视频会议。从2008年6月正式开通以来，已累计召开各类视频会议120多次，节约会议成本约80多万元。“三合一”政府热线呼叫中心，实现了市长热线来电、政务值班来电、基层重要信息上报功能，构建了政府与各地各部门之间、政府和群众之间快捷的电话和网络处理平台，为政府进行应急预警预报和应急指挥，快速解决群众的有关问题，化解信访矛盾提供了新的途径。
管理机制逐步完善，应用领域不断深化
为了加强电子政务建设和管理，市委、市政府在明确市级管理机构的同时，先后出台了《巴彦淖尔市政府网站管理办法》和《巴彦淖尔市推进电子政务建设和应用实施方案》（巴党办发[2009]13号）等文件，进一步明确了工作职责。为强化技术保障，市政府在人员编制和经费非常紧张的情况下，通过公开招考，选拔了一批技术过硬、年轻有为的专业人才充实到市信息办，提升了全市电子政务建设和管理工作水平。7个旗县区、市直部门都建立了电子政务工作领导体制，设立了电子政务建设和管理工作机构，配备了专业的管理应用人员，明确了建设、管理、应用各环节的工作职责，形成了一支稳定的电子政务建设、管理队伍，保证了各项电子政务应用的正常开展。
按照国家的有关文件要求，巴彦淖尔市电子政务内、外网实行严格的物理隔离。通过在网络上布放防火墙、入侵检测、流量控制、病毒过滤、加密传输、实时备份等安全设备，对用户端采取身份认证、访问控制、VPN加密传输等措施，在管理上制定一系列安全管理策略、备份制度和接入规定，有效提高了全市电子政务网络的整体安全性，保障了各项应用系统的稳定运行。
随着电子政务网络的不断完善，应用领域将不断深化。各类部门业务应用将逐步迁移到国家统一的电子政务传输网上，“数字城市”建设项目也将启动。2009年6月，为了进一步消除网络“盲点”，使涉密公文、信息也能实现自动化、网络化传输，巴彦淖尔市委办、政府办多次召开专题会议研究实施方案，确定与市移动公司合作建设市电子政务内网（涉密网），实现党委、人大、政府、政协、法院、检察院等部门的局域网互联，并与旗县区党委、政府内网互联。巴彦淖尔市、旗县区两级党政部门的内部办公涉密公文、敏感信息的传输将逐步通过内网运行。全市电子政务内、外网建设完成并投入应用后，标志着巴彦淖尔市行政办公将告别传统方式，翻开崭新的一页，进入现代化高效管理和服务的历史新时期。
政府管理应理念创新 （2004-11-22）
政府管理的创新，是经济全球化对政府职能转变的要求，也是提高我党执政能力的重要手段。政府管理的创新，首先必须有管理理念的创新，使创新的政府理念成为每一个公务人员的行动指南：
责任政府的理念。长期以来，一些政府机关及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束相对人行为的，把行使权力当做政府唯一的存在方式，忘记了政府应当承担的责任。事实上，承担责任是政府的第一要义，行政机关行使权力的过程，也就是履行职责的过程。权力与责任是统一的，有多大的权力，就应承担多大的责任。有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，这是依法行政的基本要求。
有限政府的理念。由于历史的原因，全能政府的观念在我们的脑海中盘旋长久，其结果是政府管了许多不该管、管不了，也管不好的事，而有些该管的事又没有管或没有管好，降低了政府的行政能力，同时也损害了个人和其他非政府组织的自主性、独立性和创新能力。政府的作用和权力的行使应当是有限的，其作用是为市场竞争创造公平宽松的制度环境，为市场主体提供良好服务，解决市场机制解决不了也解决不好的问题，对需要政府管理的事项，应在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下依法进行。
服务和人本政府的理念。传统的行政理念是“政府中心主义”，它简单地将管理方与被管理方对立起来，以为双方只是管理与服从的关系，习惯于“管”字当头，“罚”字殿后。政府是人民的政府，政府工作的根本任务是增进人民的幸福、社会的安宁和促进经济社会的协调发展，这就要求政府不仅是管理的政府，更应该是服务的政府、便民的政府。正因如此，必须坚持以人为本，坚持把实现最广大人民的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点。要以培养人、塑造人、发挥人的积极性和创造力、促进人的全面发展为目标，从理解人、尊重人、关心人和帮助人入手，发挥政府的职能作用。
透明和诚信政府的理念。信息公开、透明正逐渐成为现代政府的行为准则。公开、透明的基本要求是，行政权力运作的主体、依据、程序是公开的；行政权力运作的过程是开放的，公众可以依法参与。行政机关及其工作人员应当牢固树立公开、透明的理念，除了国家机密、商业秘密与个人隐私外，行政管理应公开进行。建设社会信用，首先政府要讲信用。正人必先正己，执政为民首先要取信于民。如果政府在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且损害行政效率，影响政府的权威和形象。因而，政府不仅必须透明，而且必须诚信，两者相辅相成。
效能政府的理念。政府在运作时也应讲究“成本—收益分析”，使每级政府、每个部门和每个人员的职、责、权、利高度统一，加强政府公共财产的管理，进一步扩大政府采购制度的领域和范围，从而达到“投入—产出”的高效能。要实现公共管理的高效率，一方面，政府应该精简机构，裁减冗员，反对官僚主义、文牍主义、形式主义，杜绝推诿、扯皮等现象，提高办事效率，降低办事成本；另一方面，政府要通过自身形象的塑造，如遏制奢侈浪费、贪污腐败，做到廉洁从政，树立起自己作为公共权力机构的公共权威，防止权威的流失，使得政令畅通，令行禁止，提高政府权力运行的效能。
关于加快政府管理体制创新的建议
营口市工商业联合会 孙维广
众所周知，世贸组织的最大特点就是为各成员制定国际贸易政策提供了一套法律框架，即WTO规则。其涵盖货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措 施等29个法律文件、20多个部长宣言和决定，主要是用来规范和约束成员的政府行为，以 消除或限制各成员政府对跨国(境)贸易的干预，故有学者把WTO规则称之为“国际行政法典 ”。诚如业内人士而言，入世，是政府先入世。一方面，表明我国政府坚持改革开放的方针 政策，主动努力使我国融入世界经济大舞台；另一方面，意味着政府结构和功能的大调整， 要让市场这只“看不见的手”来充分发挥作用。由此可见，入世后受到第一轮冲击和挑战的 是政府而不是企业，人们最喜欢问的“加入WTO，企业怎么办?”其实应该是“政府怎么办? ”政府管理体制是入世后变革的核心。所以，如何加快转变政府职能，已成为近期各界关注的一个热点。为此提出如下建议。
一、加快政府管理经济方式的改革
WTO根据政策审议机制和《贸易政策审议机制》负责定期审议各成员的贸易政 策。因此，按照入世承诺，我国现有的政府宏观调控手段，有些会逐步失效，有些将会发生 变异。所以说入世是我国经济管理方式的一场革命。当前，应主动做到：
一个归还。世贸组织客观上要求政府不能代行企业职能，政府就是政府；企业也不能代行政 府职能。要彻底实现政企分开，使企业在符合国家有关法律的条件下，成为市场竞争的主体 ，构造市场经济的微观基础。 　　两个让位。从政府调控为主，让位给市场调控为主；从政府投资为主，让位给民间投资为主 (不是减少政府投资，而是调整投资方向，加大政府投资的带动作用)。
三个修订。按照我国入世和对外开放的进程，从中央到地方，必须对已有的产业、外资、投 资、政府采购等法规、政策进行修订，即对照WTO协议，对违背的应废除；对空白的应制订 ；对不适应的部分进行修订。 　　四个透明。对有关经济贸易的地方性法规、国民经济和社会发展计划、财政预决算、行政性 规章等，应做到及时公布，并设立相应的咨询，提供相关的服务。
根据以上四个方面的要求，做到并做好工作的切入点应是告别“审批经济”。长期以来，我 们习惯于层层会签的行政审批，习惯于自上而下的行政权力管理。这种“指挥式”的管理模 式，与世贸组织的通行规则很不相适应。尽管我们已经精简了机构，政府工作部门由51个减少到36个；简化了审批程序，市直59个具有审批事项的部门归并为48个，审批事项由1558项 减少到888项，但要看到，我们的简化是在我国尚未入世、以及入世协议尚未公开的环境里 展开的，这就决定了我们的简化还有空间。比如说我们的高科技园区，实际上它就是为上工 业项目而建立的，按理说只要符合园区的规划，就不该再去层层审批，但现实是审批环节一 个也未少。这种环节繁杂的行政审批，不仅降低了经济效率，更使相当一部分企业习惯于政 府的保护，“等、靠、要”，缺乏应有的竞争能力；同时，这种行政性审批往往带有行政性 垄断的色彩，因而抑制了企业个人的积极性以及创新思维的形成和发展；并且扭曲了资源配 置功能，透明度不高，妨碍市场公平。以行政审批作为管理经济的主要手段，已成为投资者 反映强烈的问题。因此，加快政府管理经济方式的改革，进一步改革行政审批制度，让政府 从事无巨细的微观经济活动中跳出来，让企业自主经营、自主决策、自担风险，发挥市场机 制的在资源配置上的基础性作用，是进一步解放生产力、发展生产力的关键环节。
二、加强商会与行业协会的作用
在市场经济较成熟的国家和地区，大多是通过自律性的商会及行业协会出面处理有关 经济问题。根据国际的实践经验，其作用主要在以下几个方面：
1、利用多边保障机制，维护企业的利益
援引WTO保障条款，来保护国内产业时，应向WTO提供全面、详细可靠的证据。显然， 这一工 作不可能由一个或几个厂商来完成。与此同时，这些工作也不能靠政府有关部门来完成，正 是由于单个企业或政府管理部门的作用受到限制，故在使用保障条款维护本国产业的行为中 ，商会及行业组织应担当起发起者和提供证据者的角色。
2、发挥商会与协会的协调作用
在国际市场竞争中，由商会和行业协会出面组织协调，在自愿的基础上组织相关企业的生产 、销售、价格、售后服务等方面的联合行动，以发挥集团军的优势，是能够从整体上制定加 强企业竞争力、保护企业切身利益的通常举措。
3、协助企业实施反倾销、反补贴等法律措施
从各国、各地区的实践看，援引反倾销、反补贴条款时，行业协会作为申诉人的案件占大多 数，而以政府反倾销机构或单个企业作为申诉人的情况十分罕见。这是由于反倾销本身就是 行业性的问题。
4、利用争端解决机制，帮助企业应诉，维护贸易权益 商会和行业协会一方面通过协调规范企业行为，尽可能减少外方对我的起诉；一方面在外方 起诉时积极出面组织应诉，以减少损失。因为政府出面应诉会使政府陷于被动，而个别企业 应诉则又没有精力和能力。同时，商会和行业协会还可利用WTO的规则，对损害我利益的外 方行为及时起诉。
5、加强与国外有关组织的联系 为争取较好的国际贸易环境，必须加强与国外有关行业组织的联系。这时，商会就有 其它组织不可替代的优势。
鉴于此，为加强商会与行业协会的作用，应采取：
——依照国际惯例，进一步明确商会与行业协会的性质、地位和作用，赋予其新的职责。特 别是在我国已成为西方倾销与补贴的主要调查对象的今天，应及早赋予其反倾销、反补贴的 组织协调职能，因为针对外国的反倾销诉讼，谁上诉谁受益。我国生产的苹果汁在美国市场 被课以近100%的反倾销税，出口量因此一落千丈。烟台一家企业联合其它9家生产商聘请了 美国一家律师事务所代为诉讼，最终获得胜诉，因此美国商务部对提出上诉企业实施的关税 平均降低到14.88%，而对没有提起上诉的其它企业的反倾销税仅仅下降到平均51.74%，结 果这些企业的产品因此被逐出了美国市场。由此可见组织起来是多么的重要。
——切实转移职能给商会和行业协会。国家经贸委关于培育和发展我国工商领域协会的若干 意见中规定了17项职能，有的部门在“三定”方案中也曾明确将一些职能转给行业协会，但 大都未能落实。行业标准、行规行约的制定，行业培训，行检行评，质量监督与检测，标识 和资质证书、原产地证明的发放等，这些行业性的工作交给商会和行业协会去做比把在政府 部门手中效果更好。而且符合WTO的要求和国际惯例，被国际上认同。
——理顺商会、行业协会与政府业务主管部门的关系。政府对行业协会应依法管理，而不是 事事报批的行政管理。
——加强商会和行业协会自身建设。在诸如交通工具及办公条件方面，给予必要的支持。
三、加大政府管理体制创新的力度
入世，意味着与一套新的全球性的经济、贸易规则的“共舞”，意味着政府要建立新 的规章制度和游戏规则。为以良好的信誉取信于世界，各级政府必须转变职能，进行政府管 理创新，在国际经济全球化和国内经济转型的双重背景下寻找新的角色定位。例如，以前政 府可以下发红头文件，指令或者指导某一行业甚至某些具体企业的工作。但在入世之后，就 必须非常注意这些红头文件、法令法规与WTO规则的相容性。所以入世后，加紧政府组织形 式、行政方式创新，理顺各种关系和机制是当务之急。具体包括这样几个层次——转变政府 管理观念，就是要从计划经济的政府管理转到适合市场经济和世贸规则的政府管理上来；转 变政府管理职能，就是要改变包罗万象的管理格局，建立不断满足国民公共需要的“公共管 理”机制；转变政府管理方式，就是要由原来单纯的“行政控制型管理”转到“行政控制和 规则服务相结合型管理”；转变政府管理体制，就是要进一步改革带有计划经济痕迹的行政 管理机构，建立一个快捷反映市场经济需要的高效政府。
转变政府职能、实现行政体制创新，是一项长期而艰巨的改革。当前犹有可为的有三个方面 ：一是政府法令的统一问题。目前，我们从中央政府到各级地方政府甚至乡镇政府，都有自 己的 法令法规。由于立法主体不同，这些法令之间既有相一致的，也有相矛盾的，统一起来，工作不是轻松的；二是政府法令公开化问题。入世前，各级政府常以内部文件、内部传达、领导批示的形式下达一些政策法规，入世后，所有这些内部的政策都要求变得公开、透明，其中的 调整工作也很繁重；三是国民待遇问题。入世后，既要对本国企业实行和外国企业同等的待 遇 (比如税收)，也要对外国企业实行和本国企业同等待遇(比如市场准入)，本国各地、各种类 型的企业也将打破地区分割和所有制界限，实行统一的待遇。这一前提下，如何推进开发区 、高新区的继续发展，就是摆在各级政府面前的大事。
与此同时就提出了提升政府管理经济新能力的课题。入世以后，我国的对外开放和对内改革 将进入新的历史阶段，在保持宏观经济稳定方面将面临许多新挑战。政府化解经济与社会矛 盾、维护经济与社会稳定的宏观调控的作用和能力需进一步强化。如加入WTO带来的开放加 速、竞争加剧将使我们的经济社会风险增多，在完善社会保障体系、帮助企业维护权益、解 决国际贸易争端等方面，政府部门必须要有未雨绸缪的意识，建立健全有效的风险防范机制 。这就要求政府的宏观调控要更有艺术性，更规范，按照WTO规则进行协调、管理，尽量减 少贸易政策、法规上的冲突。根据客观实际并借鉴国外的经验，我们可以采取以下措施：
——建立提高企业国际竞争的生产扶持体系 当今，多数先进地区都在不同程度地使用生产扶持手段扶持出口产品的生产。在我市，调整 出口生产体系，如港口建设、重点出口加工区建设、保税区建设等等，都能使出口生产企业 降低成本，保证企业能够按时交货，及时调整生产结构，以适应国际市场需求的变化，从而 增强企业的国际竞争力。
——建立政策性金融支持体系 随着国际市场竞争程度的增强和出口更多地趋向制成品和大型成套设备，出口金融支持体系 的应用十分普遍。出口金融支持体系主要包括中长期的研究与开发贷款、出口融资和信贷担 保，并且多为中央与地方联手。为促进我市产业结构的升级和出口商品结构的优化，需要政 府在力所能及地建立金融支持体系的同时，更多地建立利用国家政策性金融支持体系的意识 甚至机制。
——形成增强企业国际竞争力的制度环境 当前我国吸引外资，已从长期以来的“三资”为主要形式的不均衡状态进入了调整性 的发展股份制企业、对外发行股票等均衡时期，正向国际通行的“重组”和“并购”为主要 形式的方向并轨。因此，我们应努力建立起行之有效的鼓励机制，扩大企业对外自主权，使 投资结构调整和吸引外资改革相配套，为企业也为外商创造新的机会。
——为企业做好全球性信息收集与出口促销活动 在我市全球性、综合性的国际企业尚未成为国际贸易的重要力量之前，需要政府机构发挥信 息比较集中的优势，向企业提供商情服务，协助它们开拓国际市场。 入世的冲击是渐进而影响是深刻的，但是，我们有理由相信，在新的挑战面前，市政府有能 力 承担新一轮的对外改革开放的重任，在世界经济的 大舞台，缔造营口人的辉煌。
政府管理制度改革创新的文化建设初探 一、       中国经济社会的发展历史性地提出了政府（行政）管理制度改革创新的迫切要求
在中国几千年的传统社会历史中，人们似乎从未有过视公权力的产生来源于社会民众权利的理念。社会公权力的产生和运作都被蒙上了浓浓的神秘色彩。“君权神授”，权力是神——“天”赐予的，君主代表了神的意志掌握权力，统治天下。以帝王为代表的“国家”囊括了社会一切公权力资源。因此，在传统社会中，从本质上讲，除了王权以外无民众的任何私权（即权利）可言。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。就足以说明了这种传统的权力观。
统治者为了确保权力的不可动摇，统治权益的不受侵害，需要社会稳定，需要老百姓“安宁”。因此构筑起庞大的国家机器用威权和官僚群体来支撑他们那在人血和骷髅上堆积起来的“家天下”。这就构建起了传统的社会行政管理制度。
我们知道，任何社会政治制度和行政管理体制的建立都必须构筑在两个基础之上，即经济基础和文化价值理念。小生产的自然经济和东方专制文化是中国乃至差不多整个东方社会固有的两大“祖宗之法”，它构筑起了中国和许多东方社会的传统社会行政管理体制。在这种制度下，由于公权力产生的神秘性和由王权直接委派的各级官僚直接操作公权力的运作，使人们将权力和官品（地位）看得非常神圣且高贵，而民众被视作是为统治者需要时“使由之”的工具群体——草民，此外毫无价值。于是就构成了官价值取向文化观。经过数千年中国专制社会的锤炼演变。中国社会锻就了非常严谨的传统行政——政治文化体系，即“官文化体系”和行政官僚制度。这种“官文化”就是以官为本，公权力的执掌成了人的等级制度的标志，人的地位就是由这种官僚等级——功名来确定的。这种垂直的金字塔型的行政官僚管理制度长期以来被人们共识为“最完美”的社会制度。因为它看来非常有序，没有无休止的争论，一级管一级，一级服从一级，直到草根。在近代史上，中国洋务运动时期，“洋务派”们坚持“中体外用”也是基于这种价值取向。
在传统的行政管理结构中，各级官员都是由其上司委任或封赐的，有了上级的赏识便有了升迁的可能，因此，各级公权力的执掌者无须有必须向下层负责，为民众服务的理念，即便是为官十分清廉，也只是一种对主子的忠诚表现（这对于统治者而言也是非常重要的，因为就本质而言，居位再高的官僚充其量也只是极权统治豢养的犬马而已，故忠诚清廉也是必须的，否则便是窃取了统治者的权益，而且官僚清廉，老百姓也能安心地乐于现状）。由此形成了这种体制的政府文化的核心价值理念是：威权、忠诚、安民。
虽然，在50多年前，中华人民共和国的成立使中国社会结构发生了相当大的变革，王朝不复存在了，宪法也产生了。但是，社会深层次的变化并不大。尤其是引入了苏联模式，经济上的计划经济体制（其实非常相似于中国社会数千来封建大一统之下的统制经济，故也称得上东方人的“喜闻乐见”），政治上的一党专政和高度集权的金字塔型的行政管理体制（这更与中国传统官僚制度相差未几），以指派和委任为主的各级党政官员的任用制度，“一把手”负责制，管束型，命令——服从型的行政管理方式，使前面所提的“祖宗之法”基本上被承袭下来了。政治——行政文化仍然强烈的凸现出：权力崇拜、忠诚不二、安民稳定的传统特征。
中国进入改革开放时代以后，社会主义市场经济道路的选择使古老的社会传统结构开始了真正的变化。而且，经济社会随着全球化时代的到来发展速度变得愈来愈快。小生产自然经济的传统生产方式基本上退出了中国的社会舞台，然而传统在某些程度、某些领域，尤其在社会结构系统的核心领域，还仍然顽固地固守着，由此构成了越来越突出，越来越激烈的冲突和挑战局面。其表现于：社会公平与效率的冲突与挑战；权利与权力的冲突和挑战；公民社会与权贵社会的冲突和挑战；法治与人治的冲突和挑战，简言之，即现代社会的新兴力量与传统社会势力的冲突和挑战。这些冲突和挑战虽然表现于社会系统的各个层面和各个领域，但其焦点主要聚集在社会制度和文化价值层面，即社会结构的核心层面。迫使社会制度和价值观念必须与时俱进地进行实质性的变革，否则，中国渐进性的改革开放事业就有可能遭遇危机。社会矛盾的剧增和激化就有可能真正地动摇中国社会发展的稳定，使经济社会发展难以为继。
事实上，自上世纪90年代中后期以来，中国社会各种矛盾与冲突已经日益尖锐：两极分化从人民的担心到了活生生的现实，基尼系数由80年代以来的0.3上升到如今的0.48；社会各种刑事犯罪率不断攀升，“黄赌毒”现象卷土重来，并泛滥肆虐；党政官员的贪污腐败和政府弄虚作假促使一些地方政府的公信力迅速下降，使得他们不得不愈来愈多地依赖于行政强制力和暴力；自然资源遭掠夺性地开发，导致许多地方环境被灾难性地破坏，生态危机在不少地方显现出来了，虽然GDP在喜人的上升（当然有不少只是一些地方官员玩弄的哄人把戏，称为注水的GDP），但山不再绿，水不再清，经济社会发展的可持续性受到了挑战；自90年代后期开始，大陆各地的群体事件也在很快上升，规模、影响范围和恶性程度都在不断增加，一些经济学家们对此分析的结论是：过快的经济社会发展而产生的负面效应。其实直接导因并非百姓的“非理性”，而大多是为官商勾结，严重侵犯甚至鲸吞了“草民们”的权利，“草民们”在忍无可忍的境地下只能以群体的抗争加以回报。然而许多地方官员却对这些现象乏以认真思考，从根子上找原因，而是采用对上隐瞒、对下打压，动辄使用警力甚至武警强制“解决”。使得官民裂痕、警民裂痕越来越大。其实这些矛盾与冲突说到底就是中国经济社会和教育文化的发展与制度改革的滞后性和不适应性之间的矛盾和冲突。在一定程度上它已经成了当前和今后中国社会发展的最大障碍。
胡锦涛总书记在“十七大”报告中指出：“党领导的改革开放既给党注入巨大活力，也使党面临许多前所未有的新课题新考验。世情、国情、党情的发展变化，决定了改革创新精神加强党的建设十分重要又十分迫切”。正是因为中国走上的是一条中国特色社会主义现代化道路，宪法确定了中国共产党是整个事业的领导核心地位，社会公权力大多集中在党的手中，所以，就当前而言，党的建设、党的领导方式和执政方式的改革创新是当代中国大陆行政制度改革创新的关键和前提，也是在国际形势和国内社会矛盾随经济社会发展而日益突显的今天摆在人们面前的迫切课题。
二、       政府制度创新与行政文化的重整
在刚刚结束的第十一届全国人民代表大会第一次会议上，温家宝总理在“工作报告”中明确提出将“加快行政管理体制改革，加强政府自身建设”列为2008年主要任务。他多次指出，必须树立忧患意识，各级政府都要如实做好政府职能的转变，注重制度的改革和创新，搞好新行政体制和运行机制的创建。
从当前中国社会所处的时代来看，中国的市场经济在全球化大潮推动下已经开始成熟起来，传统的自然经济和计划经济已经基本上退出历史舞台，这告诉我们传统的文化价值观赖以生存的经济基础已不复存在；“互联网”等信息高速公路和交通业的发展，使人们的交流和沟通变得非常便利；立法程序的逐渐完善和法律涵盖面越来越广，使以利益为主体的现代法律制度在不断健全；教育的普及和民众教育文化素质的不断提高，使民众的自我意识，权利意识得到了提高。这些为新行政管理体制和运行机制的创建提供了较为充分的前提，也就是说，社会公权力的产生模式和运作方式由传统向现代化的转变在现实的中国已不仅仅是一种历史的必要，而且已经有了充足的可能。
然而，人们也清楚，要实现真正的行政体制和运行机制的改革创新，仅在形式上和器物层面变花样是不行也是不会有实效的。就如反腐倡廉讲了几十年，象成克杰这样的“重量级”人物也杀了不少，但廉政问题依然严峻，权力腐败越来越严重；精简机构，减员增效也讲了几十年，可机构却愈来愈庞大臃肿，行政人员越来越多，办事效率却不见上升等等情况一样。关键在于昔日的所谓“改革”，无论在思维上还是在方式手段上都未超越传统的框架。如反腐败主要是加强打击力度（杀一儆百），加强反腐教育，加强自上而下的监管等等方面做些动作；机构改革也只是在拆和拼，设和撤上做表面文章，对体制和运行机制未发生实质性的影响，尤其在行政——政治文化的核心价值观上不仅丝毫未触动传统，相反还有所强化。如公务员实行封闭式管理和高薪制，国有企业改制，高校毕业生自谋职业，领导干部任用升迁实行“考绩”制等等所谓的一系列“改革”之后，中国的社会公权力和官员离普通公民却反而愈来愈远。因此，有些学者撰文认为中国社会权力腐败的上升与这些年“官本位”文化价值观的强化有相当大的内在联系。由此可见，若没有真正在行政——政治文化的核心价值观上突破，要实现真的行政体制的改革创新是困难的，公权力产生模式和运行机制的改革也只能是一纸空谈。
事实上，人们所讲的现代化行政管理体制和政府运行模式，是指与当代市场经济和公民社会相对应的公权力的产生设立模式和运行方式。因为，市场经济不是统制经济不是自然经济，而是平等主体在公平和平等条件下自由竞争的经济，它不依赖于等级社会和权贵社会，而依靠公民——平民社会，在这样的社会中公权力不再是”君权神授”，而是因公民利益的共同需要（公职人员和“政府”）产生民众的权利基础上的，即公众需要国家（政府）为其提供利益上的保护和关系上的协调。在国家（政府）的权威依赖于公民对政府的信誉度（即公信力），所以公权力应当服从于权利服务于权利。而这一切都是与传统截然相反的。因此，必须要首先建树与传统相反的价值观来指导新行政体制和运行机制的创建。
温家宝总理在全国人代会闭幕后的记者招待会上引用了宋代变法大家王安石的一段名言：“天变不足畏，祖宗不足法，人言不足恤”。现在，中国社会经济体制的改革开放30年，已将自然经济这一“祖宗之法”差不多荡涤殆尽；那么，另一个“祖宗之法”即主宰了中华民族数千年命运的权贵文化，“官本位”价值观也应当在我们的（行政）制度改革和创新的过程中将之彻底扫除。
胡锦涛总书记在“报告”中已为我们指出了，“要坚持‘科学发展观’，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方式是统筹兼顾”。这句揭示了新制度创建的文化价值基本取向。告诉我们：新的行政管理体制和运行机制必须是建立在“以人为本”，即以民众、以人民群众利益为核心的基础上的。这也是中国特色社会主义现代化社会的基本要求，也是中国真正告别传统进入公民社会的基本要求。
新管理制度和运行机制表现特征应当是：诚信、公正、亲民和阳光。政府管理能力将不再主要来自国家赋予的权威或强权，而是民众对政府认可中形成的诚信度。政府的信用度越高越是有领导力。而政府诚信的积累又取决于其能提供对社会民众服务的质量的高低。因此。新的政府（行政）管理体制可以简言之为服务型政府管理体制，而不再是传统的管束型，命令——服从型管理体制。它不是靠自上而下的人对人的制约和管束，也不是依赖民众和下层官员对上层的绝对服从和“忠诚”。在新的行政管理体制和运行机制中，人们的行为规范主要体现在超越所有管理者之上的法律，组织制度和道德之中，而不是由长官们随心所欲的“指示”或“命令”来确定，各级官员和行政管理人员必须是依据法律和制度来施行其行政行为，同时也受到社会主义道德规范的制约。因此在新的政府（行政）管理体制中对管理者需要的价值观念不是“忠诚”和服从，而是“公正”和合法。
在现代公民社会中，由于公权力的产生和授予不是神秘的，也不是来自于某些少数人群体，而是全体（社会各个阶层）民众，具有自组织功能的市场经济体系，为社会公民追求自我的发展开拓了一个相对自由的空间。具有优胜劣汰机制的市场经济是一个有利于强者、精英发展的经济，所以因种种原因被市场经济暂时过滤出来的社会弱势群体是经常而且会大量存在的。这恰恰是需要政府关心和体恤的群体。在市场条件下，社会对政府所提供的公共服务和公共管理，所要求的稳定和安全的主要指向不是那些强者或精英，而是那些占人口多数的弱势群体，是在参与竞争中，在整个社会追求发展中市场所不能解决的稳定与安全。因此“亲民”正是这种新时代社会对政府的要求而形成的新行政（政治）文化要求。政府必须时刻想着那些在市场经济中暂时失落的弱势群体，为他们提供各种行政服务包括经济援助。
阳光政治则是宪政政体的基本政治文化特征。“国父” 孙中山先生在解释“政治”一词时，第一次将政治与大众联系起来。他指出，“政”既是众人之事，“治”即众人去做。“政治”联在一起既是众人之事，众人去做。这段话很简单，但却充分蕴涵了宪政政治的全部要义：在公民社会中，政治不再是神秘的和隐蔽的，正因为它是“众人之事”，因此人人都有参与权、知晓权。所以新行政管理体制和运行机制的创建应当充分体现阳光政治的文化特质，任何政务出台都要给民众以充分的参与权和知情权，以及质询权。
提高自主创新能力需政府管理创新
李梅
在构建国家创新体系、推动企业自主创新过程中，各级政府纷纷行动起来，在产学研创新体系建设、营造良好的创新环境等方面做了大量的工作，也取得了很大的成效。但是，在政府管理创新方面还存在不少问题，这些问题的存在严重影响了创新效率。
对创新资源投入方向的目的性不强，且有较大的随意性；经费申请和管理缺乏严格的监管，使用效率不高，导致浪费严重；为创新而创新，不少地方存在着鼓励追求眼前利益，热衷于搞“创新形象工程”，搞立竿见影的短平快项目的问题……这些现象已经在一定程度上有违政府鼓励创新、激励创新的初衷。
产生这些现象的原因主要在于相关制度的缺乏，以及规则制定和执行存在很大的随意性，且地方和部门之间甚至部门内部之间缺乏相应的协调机制。比如，有的企业为了获得经费和创新支持，不是把主要的注意力和资源放在企业创新上，而是放在改善与政府的关系上，甚至进行商业贿赂，阻碍了企业的创新动力，也造成了市场的不公。试想，如果通过社会公关能给企业带来丰厚的利润，企业会对这种利润获取方式产生依赖，而创新的动机也会随之大大减弱。所以有人这样认为，对大多数企业来说，应对制度的制定和执行的“公关活动”是创新活动的“毒药”。
作为政府支持创新最直接的形式———经费投入管理也暴露出诸多问题。有科研能力、需要科研经费的人不一定能得到经费，而有着社会资源或权力的人却有用不完的钱，所以有人发出了“攻关”不如“公关”的感叹。而且，据业内人士透露，20%%—30%%的科研经费是被课题申请单位以管理费的名义划走的。这在一定程度上反映了当前经费分配和管理中的问题。“当我年富力强的时候，想申请点课题经费，没人理我，现在我也做不动了，却有好多人送钱来。”已故科学家王选在病床上发出的这番感慨令人深思。
制度化、规范化、法制化推进政府管理职能创新  本报讯　记者　陈静　报道：2003年8月27日十届全国人大常委会第四次会议通过《行政许可法》，将定于今天开始施行。《行政许可法》的公布施行，是对现行行政审批制度的重大改革，将促进政府对经济事务的管理进一步制度化、规范化、法制化，有力地推进政府管理创新和职能转变。
积极筹备迎接新法
广东省为贯彻执行《行政许可法》做了良好准备“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。《行政许可法》从起草到颁布用了7年时间，立法固然不易，但真正施行起来也绝非易事。在《行政许可法》颁布到施行的一年时间中，广东省做了大量的准备工作。省委明确指出把这部法律列入了省委中心组学习计划、省政府也采取了一系列措施，为这部法律的贯彻实施做了大量的准备工作。
根据省的部署，有关部门抽调了工作骨干，成立了内部的清理工作小组，着手开展清理工作。各市、县（区）也按照省政府要求，分别成立了相应的领导机构。
目前，广东省对行政许可项目的清理已经基本完成，共清出有行政审批事项的省直单位50个，审批事项1125项，其中依据国家有关规定设定的924项，依据省的法规、规章有关文件设定的201项。对省里设定的项目，省政府透过常务会议讨论决定，保留行政许可58项，取消26项，委托下放14项，转移到其他部门10项，列为非行政许可事项、按一般业务管理93项。
新法，给企业松绑
省政府法制办有关人士认为，《行政许可法》的施行肯定是能给企业带来很大的利益。据介绍，新法的实施撤销了很多不符合市场经济的管理方式，国务院撤销了495个，而广东省撤销了64项，这完全就让企业松绑了，让企业有更大的自由发挥。
再者，由于广东省各级政府行政效能和公共服务水平明显提高。现在，省直机关和２１个地级以上市的电子网络已全部互联互通，公安、工商、税务等主要执法部门已通过网络公布、受理许可项目；全省２１个地级以上市和大部分县、区已实行“窗口式”、“一站式”审批或者联合审批。
省政府办有关人士认为，《行政许可法》的实施在大的方面应该不会有什么妨碍，但是必须要做好监督管理工作。他说，如果各级监督到位，这个问题基本上是可以解决的。因为，《行政许可法》所清理的事项，只是转变对这些事项的一种管理方式，只要配套监督工作到位，新的管理方式应该能够更好的发挥自己的职能。
另外，多头、分散的科技管理体制也影响了创新效率的提高。与许多国家相比，我国科技管理体制的最大问题不是过于集中，而是比较分散。以软件产业为例，其管理体系涉及多个部委，权力和资源相对分散，增加了相互协调、配合的难度，一定程度上削弱了相关扶持政策的落实力度。这种分散已严重地影响了重大技术创新活动的有效组织，削弱了国家科技的组织动员能力和协同集成能力。在重大科技项目的组织上，科技政策与产业政策、投资政策等方面还没有一个衔接的机制，在某些方面甚至还存在着矛盾甚至相互抵触的地方。
因此，要推进政府在自主创新中发挥更大的作用，就必须要进行政府管理创新，特别是涉及企业方面的相关体制创新和制度创新。要健全各项制度，降低企业创新的制度风险，增强企业的创新动力；加强科研经费的分配和管理工作，探索支持自主创新的经费投入方式，提高经费的利用效率；加强相关部门之间和部门内部的协调，创新科学管理机制，提高创新效率。
办公自动化与政府管理的创新
――对准知识管理的OA
内容摘要：变革中的组织结构、变化的人，转瞬即逝的技术与一用即弃的设备，OA怎样才是有生命力的？而我们的工作怎样才真正具有价值？本文试图探讨围绕前沿热点话题“知识管理”展开对技术与管理的关系、知识管理在管理创新中的作
用与意义、管理创新的征象问题的讨论。笔者认为，我国政府办公自动化实践中的最大不足是忽视了技术与管理的结合部，缺乏围绕信息技术的管理新思想和新理论的创新。管理创新是技术转化为生产力的基础，对知识管理的探讨是信息时代管理创新理论的立足点。
办公自动化管理知识经济制度创新
一、技术还是管理？
对于一个社会，管理和技术同等重要，但技术和管理的结合部比二者更重要。这是最新的“知识经济”理论提出的振聋发聩、发人深省的创见。它明确地表达了这样一种一直被混淆的观点：人类的首要和终极目标不是为了追求技术而是为了追求知识，知识只有在具有创新能力的情况下才能被获得。此外，现实的情形是，技术，特别是信息技术本身并不能直接转化为生产力，人们可以买到技术但却不能仅靠金钱买到效率，（我们有太多的用钱堆砌起来的信息系统，在那里人们见惯了高技术与低效率畸形并存）。但尽管世人对技术成果必须经由管理创新才能发挥作用不持异议，但如何使技术成果特别是信息技术成果实现管理创新却是令所有人困惑的问题，而“知识经济”理论所提出的“知识管理”的探讨，令人信服地抓住了问题的关键之处与核心精神。
二、知识与创新
在信息技术时代，知识与创新具有怎样的特征与意义？美国《福布斯》杂志1998年4月22日题名为“迎接知识经济”的文章1很好地阐述了这一论题。主要内容如下：
（一）信息技术时代的“知识”
知识与信息
文章指出，知识不同于信息，并且，“知识的首要目标不是技术”。在信息技术时代知识的具体涵义和目的是：把信息与信息、信息与人、信息与过程联系起来以促进创新。其产生的过程及在信息时代的运用的具体目的是“信息与人类认知能力的结合才导致了知识的产生。它是一个运用信息创造某种行为对象的过程，这正是知识管理的目标”。
无形资产胜于有形资产
知识可分为显性的和隐性的，正是隐性知识对发展具有潜力，但是目前能管理隐性知识的技术却很少，知识管理的创造性就是体现在使隐性知识发挥巨大潜力的过程中，知识管理要开发提供处理隐性知识的技术“把隐性和显性知识进行处理用一种适合于用户和商业环境的方式表现出来”。从上述意义而言，在信息技术时代，人们将重视无形资产更甚于有形资产。
（二）知识管理
关于知识管理的概念文章提出了如下几点特征：
知识管理不是信息管理，其重点不是“技术和信息的开发”，而是“个人创新和集体的创造力”；
知识管理“不是一门技术而是各种可行解决办法的一种综合”，“是通过知识共享、运用集体智慧提高应变和创新能力”；
知识管理属于管理经营范畴，其实施在于建立激励共享知识的机制，培养集体创造力。作者特别指出“创新和创造能力属于经营过程，但是以前几乎没有那个公司持这种观点”。
三、知识管理与管理创新
（一）成就与反思
自1985年以来，我国制定了办公自动化建设与发展的国家规划，政府各部门开始了大规模的信息技术的引进和信息系统的建设的进程。1996年，国务院信息化工作领导小组开始制定《国家信息化“九五”规划和2010年发展纲要》，显示了我国为在下个世纪初的全球信息化浪潮的发展中走在前列而为之奋斗的决心。此后，在这十多年来的发展历程中，政府部门的办公自动化经过了奠基、初创的阶段，已进入成熟期，然而，办公自动化的建设是否在实质上提高了我国政府的管理效率？在那些具体的方面提高了效率？在那些方面没有？从投入与产出的分析来看，目前的办公自动化建设是有效益的还是低效益的？我们应当如何评价政府办公自动化系统的效益，包括当前的和潜在的效益？
上述问题很少被认真提出，而且也很难回答。众所周知，我国的办公自动化是靠技术设备的配置为主体,而不是以管理理论、管理思想特别是管理方案的创新为支撑点。以这样的方式实行的办公自动化是高投入和低产出的。目前我国政府的办公自动化的效益既没有被重视也没有被普遍地进行评估。在政府管理领域内缺乏新理论和新思维。
不容否认，我们对上述问题尚未能作出科学和明确的回答。特别是当研究的领域不仅仅涉及纯技术层面而且涉及到政府管理以及其间的复合关系时。对于在政府领域内，如何使技术与设备的投入转化为效益成果，当前特别需要各领域专家作跨学科的综合性的探索与创 造性的思维。从国际的经验来看，技术要转化为生产力必须经过管理的创新。前述知识管理就正好为我们提供了一个思考复杂问题的切入点，是任何变革都必须具有的理论准备。
（二）管理体制变革的征象
人类社会仍处于前信息社会，在发达国家，为信息技术时代所作的管理变革也只是初露端倪，但我们已经能够发现一些特定的征象，它们
表现在如下一些方面变革：
组织结构的改变
由于信息传输方式的根本改变，建立在逐级上传下达方式基础上的传统金字塔式等级制的科层制组织结构（包括政府组织和企业组织）正在逐步解体，有时可能会发生突变。七十年代，以阿尔文.托夫勒等为代表的未来学家对社会信息化特征作出过预测2，这些远见卓识的观察和判断以惊人的准确性预言，将产生符合时代节拍的新的组织形式，组织结构呈现出频率越来越快的不稳定性，非常规部门快速增长，职能部门依然存在，但越来越多为解决一个专门问题而一用即弃的小组在其中“时隐时现，快速来去。”新的组织形式将是暂时性很强、适应信很强、变化迅速的，充满着稍纵即逝的基本单位和流动性极强的个人。相应的信息系统体系的建设也应是具有灵活性和强适应性的体系，特别是它导致重要的观念改变：过去一直认为并强调人――机系统要适应人和机构的要求和工作特点，而现在，情况变得模糊了，人和系统要更多地适应信息时代的变化性的特点，更具体的说，是人在改变、要求人作更多的改变。文秘114版权所有
2工作岗位的流动与业务过程的多层面交互性
组织结构的变化也会带来工作岗位的不稳定性。例如，今天美国的工作场所的非全日制工作岗位越来越多，同时，衡量工作结果的方式和观念也大大改变，目前已有3/4的比率的工作脱离了按“岗位付酬”的旧观念与旧制度，转而为按“业绩付酬”。
传统官僚组织包括政府和大企业组织的科层制的典型特点是严格的专业分工、部门分工下的业务过程，在信息技术时代将大大改观，取而代之的方式是跨专业学科、跨部门和跨地域的多层面的交互式业务过程。体现在软件开发方面，有大量的关于“群件”的产品出现，适合不同层面的交互性业务过程：一项设计或一个总体方案是由不同地域不同部门的人实时交互进行的，教师与他的学生动态、交互式完成授课，商家更多地与顾客群体一起在相互切磋的情况下完成交易。在所有这些活动的背后的支撑基础设施是环球信息网络。
知识型工作人员的工作方式
“知识型工作人员需要领导但不承认等级”，这是被称为美国管理理论界的泰斗的彼得.德鲁克早在30年前就指出的。3他说，知识与任务而不是与等级相关，“任务决定一切而不是取决与姓名、年龄，或科目的预算，或从事这项任务的个别人的等级……所以知识必须象一个小组一样地组织起来，其中由任务来决定谁负责、什么时候、负责什么、负责多长时间”。
（三）支持管理创新的系统特点
由上述信息时代管理体制变革的征象得出的初步结论是真正的管理创新必须是与这些变化相一致的，具体而言，包括以下几个特点：
1灵活应变性
无论是组织机构还是信息系统结构都应以灵活应变性作为主要性能指标，单纯数量上的增减并不能显示改革成就的主要性能。英国《经济学家》杂志1993年9月一期对美国政府改革的评论文章4中指出“改革需要策略变化，消减工作人员只是精简机构的短期设计，当时间到来时，需求会使机构增加，这种作法不甚明智”。同样的意见也可适用于我国今天的政府改革。
开放交互性
同样，业务变化以及相关的信息系统都以能适应和支持开放性和交互性为性能衡量指标。其长期潜在的好处是这样的系统和工作特点是促进知识交汇同时也是促进知识创新的。
知识中心性
等级威权正在信息时代的面前逐步瓦解。知识威权重于等级威权。对以知识为中心的工作的组织管理和支持是管理科学研究和信息系统构造的中心课题。与我国传统的尊重知识分子的观念不一样，知识分子只是一种身份，有时还演变为一种等级身份，而知识管理不重视等级身份重视的是知识，一切围绕知识组织起来，既不为等级所阻隔也不为专业所阻隔。围绕知识的任务一旦完成，组织的使命也就结束。所以，支持知识中心的组织机构或信息系统是最有创造性的系统。
（四）知识管理系统与网络
上述关于支持管理创新特征的系统，即具有知识管理能力的下一代办公自动化系统一定是一个基于Internet的系统，正是因为只有在Internet上才具有支持我们所说的创新特征的充分能力：灵活应变、开放交互和知识中心性。现在正是需要我们对基于Internet网的“网上政府”或“网上办公管理”作前瞻性思考的恰当时机，需要实际地去预见其潜力和风险，作出我们的积极响应与对策。
四政府与管理创新
政府能够对管理创新产生巨大的推动力量。其主要作用不是拨款花钱而是建立促进思想和理论的制度创新机制。另外，政府本身也是管理创新思想理论的巨大源泉。例如，美国克林顿政府在93年起相继宣布了被称为“重塑政府”理论的改革总计划，报告中宣称，需要将政府带入信息技术时代，改革的核心是在政府领域内引入市场文化。。改革依据的理论大纲是奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书。其正式文件是副总统戈尔办公室于93、94年发布的三个重要文件5，《国家绩效评价报告：创造优异的领导与管理》、《国家绩效评价报告：政府服务的改革建议与行动》6、《国家绩效评价报告：顾客至上――为美国人民服务的标准》7。上述改革取得了巨大的成功，美国多年来第一次出现趋近于收支平衡的局面。众所周知，美国近年来经济的良好态势主要是来自于两方面的成果：一是美国在信息技术方面的领先优势，二是美国政府改革成功地减少了政府赤字，提高了政府效率。此外，美国企业界围绕信息技术也提出过很多相应的管理创新理论例如“重理”理论等，其作用都使技术方面的成果经由管理创新转化为生产力。比较我国的情况，在理论界几乎没有提出过有代表性和有影响的围绕信息技术的管理新思想和新理论，人们习惯于把管理与技术问题分开来，由不同的人去处理，衡量技术标准的焦点主要是放在技术的新、高程度方面，而忽视了管理创新才能产生的知识开发与知识运用。这应该说是我国自从1985年信息化进程中最大的不足。
办公自动化方面的学术活动一向不是技术开发性活动，而是技术转化性的活动，我想一定会有越来越多与我志同道合的研究者会在技术与管理结合部的这个领域内对知识管理和管理创新进行更深入的讨论