益泰织带机械厂:社会管理创新的法治基础

　　程序正义的基本功能在于保证行政权力在不为恶的同时还要积极为善。因此，如何能够既坚持程序正义又促进行政主体与行政相对人及社会公众之间的沟通、合作关系，也就成为当前行政规制改革以及社会管理创新的内容之一。

　　社会管理创新的提出背景源于我国当前社会领域所面临的现实问题。近年来，一些地方社会矛盾凸显，表明社会领域中法律本应具有的预防和解决纠纷这一功能没有得到充分彰显，政府对社会秩序的管理面临转型压力。社会管理创新是对新形势下政府与社会关系的新探索。法治本身为政府治理提供了形式上的合法性，秩序则来源于法治中正义价值的实现。社会管理创新必须在法治的基础之上进行，必须符合法治生长的内在逻辑以及未来的发展趋势。

　　社会管理创新是权力运行方式的创新。一切权力都来源于人民，民主为权力产生提供了正当性解释，并决定着权力行使的目标和服务的对象。法治国家代议制民主通过选举程序让优秀公民脱颖而出管理国家事务，也通过一系列参与程序使公民养成了独立自主、积极关心公共事务的公民品格。民主理论与实践为打破专制政权治乱循环提供了可能性，它将统治权力变为了人民自己的创造物，将权力的基础置于了自由而非强力之上。邓小平曾经说过：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”民主制度下“任何有利于公民的自由、有利于监督政治权力的参与途径都受到保障”，因此民主制得以提升公民讨论公共事务的能力和培养民主社会所独有的公民精神。列宁也曾经说过：“只有当群众知道一切，能判断一切，并且自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”民主是政府职能转变与社会管理创新的压力和动力。

　　宪政是社会管理创新的根本依据。宪法是国家最高法律，所有的法律、法规和政策都不得违反宪法的规定。法律授权、法律保留以及法律优位是行政权力行使的基本原则，行政权力行使的最高依据皆归于宪法之中，权力行使方式的创新也不得与宪法的规定和精神相违背。宪法中规定人民基本权利的意义主要在于防止出现“多数人暴政”，保护民主社会中公民的权利不受侵害。宪政解决的是法治体系内部自治的问题，它为行政权力行使提供了法律依据，也为行政权力的创新提供了生长的空间。而通过对公民基本权利的保障，宪政可以使社会管理创新不至于触犯社会正义的底线，从而为改革提供平稳的外部环境。

　　公法与私法的二元划分是社会管理创新的前提。公法与私法的二元划分对应了权力主导的公共领域与权利主导的私人领域。市场经济改革是国家与市场之间的分离，市场经济同时也是法治经济，公法与私法的划分就是为了明确公权力实施的界线，为私权利发展留出自由的空间。市民社会与市场经济休戚相关，它发端于市场经济所处的私域之中，不同于计划经济体制下为行政权力所覆盖的单位制社会，因此社会管理创新的前提就在于承认市民社会的私权利性质并尊重其内在发展规律，促进国家与市民社会的适当分离，合理界定公法中行政权力的范围，避免对市民社会过多的不必要干预。

　　司法公正与程序正义是社会管理创新的保障。诉讼是权利保障的最后一道屏障，并对行政权力的行使发挥监督与纠错的功能。司法公正不仅只是提供个案的正义，同时也对行政权力的行使起到威慑作用。一些社会矛盾多发不仅与行政权力不当行使有关，很大程度上也源于司法权的滥用导致公民权利无法在诉讼中得到救济。不公正的司法使公民失去了对公权力的信心，也间接助长了行政违法行为。社会管理创新必须建立在司法公正的保障基础之上。与司法保障的事后监督不同，行政程序正义侧重于对行政行为的过程控制。公平、公开、公正等行政程序原则既保证行政权力能够有效运作，又将行政权力的实施置于行政相对人及社会公众的监督范围之内，从而达到通过程序设计预防行政侵权行为发生的目的。程序正义的基本功能在于保证行政权力在不为恶的同时还要积极为善。因此，如何能够既坚持程序正义又促进行政主体与行政相对人及社会公众之间的沟通、合作关系，也就成为当前行政规制改革以及社会管理创新的内容之一。

　　行政法治理念的更新是社会管理创新的理论支撑。当行政活动领域或行政行为方式有所变化的时候，行政法治理念也会发生相应的变迁。传统的行政法治理念认为行政的任务在于执行法律，效率是行政活动最重要的价值目标。而随着行政权力的不断扩张，立法机关不可能对庞大的行政事务及时详细地制定法律，因此赋予了行政机关大量的行政立法权以及行政自由裁量权。行政权力扩大的后果是导致政治与行政的界限在行政行为中变得模糊，行政行为的合法性难以辨析，而只有加强政治与行政的合作、引入公民参与，才能为行政行为提供合法性基础。在这一趋势下，传统行政法治控权理念逐渐为行政法平衡理论（黄灯理论）所替代。20世纪末，西方兴起了以多元治理为核心的新公共服务运动。在新公共服务理念之下，公共行政的主体不再仅限于政府机关，社会团体与公民都可以成为行政活动的主体，行政活动的方式也可以采用私法的方式进行，公共行政中“公法私法化”以及“私法公法化”的现象大量出现。行政法理论在应对这一现象时开始将研究视角从静态的行政行为转向了动态的行政过程，由权力本位转向了社会本位和权利本位。社会管理创新是基于服务行政观而展开的行政方式改革，其目标致力于形成政府与社会之间的合作互补关系，因此政府应当放松对社会的管制思路，大力促进社会自治，由全能政府转变为有限政府、法治政府、责任政府以及服务型政府。

　　综上所述，社会管理创新是在社会发展新形势下的行政行为方式的创新，这种创新离不开法治理念的支持与正当性论证。“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法，无论如何，这是此学科的核心。”社会管理创新需要积极致力于政府为善、服务公众，重建政府与公民的信任关系，但其仍然需要解决行政行为合法性的最根本问题，在这一问题上，民主、宪政、公法与私法的二分、司法公正与基本的程序正义都是与控权相关的法治社会中社会管理创新的重要根基。而当前政府行政理念、行政行为方式以及外部行政环境的新变化已然为行政法治理论敏锐觉察，其研究范式的转型足以为我国社会管理创新提供新的理论支撑。

　　（作者为北京大学宪法和行政法学博士）