文化认同问题:對人力資源政策的建議

受到國內生活日趨富裕、高等教育普及，以及少子化等因素影響，願意從事製造業和營造業的國人相對越來越少，加上外勞引進係採補充性及限業限量的限制下，使得「高級專業人才不足」、「基層勞動人力缺乏」之缺工問題，以及勞動成本不斷增加，成為當下亟待解決的重要課題，雖然政府不斷努力尋求改善，但與產業界的需求仍有很大的落差，為此，全國工業總會特針對當前人力資源政策提出政策建議。

文：華清吉

　　面對21世紀全球化潮流與知識化時代，產業勝負關鍵已非取決於土地、資金、設備等傳統生產要素，人力資源多寡與人力素質高低才是最大關鍵所在。尤其台灣先天條件不足，加上來自中國大陸的磁吸效應，唯有擴大投入人才培育及基層人力充足供給，才能促使產業發展，持續保有產業競爭優勢。

　　但是，隨著台灣產業轉型，從農業--工業--服務業--高科技產業的轉變，台灣勞力薪資水準亦相對節節上升，國內業者生產成本跟著上揚；同時，東亞地區國家，尤其是中國大陸的產業競爭力的快速提升，已對國內業界形成重大壓力。為了降低成本，增加產業競爭力，產業外移與引進外勞成為一股潮流。

　　目前臺灣大專校院總量約為167所，廣設大學結果造成教育經費相對緊縮。近年來，臺灣新生兒出生率每年不到20萬，遠少於目前高等教育所開出的招生名額，在粥多僧少的情況下，大學錄取率屢創新高，最低錄取分數也再創新低，在人人都可進大學就讀，大學教育不再是菁英教育，教育品質也因總量暴增而更加壓縮，數量上雖足以滿足產業所需，但國內科技產業卻仍面臨求才若渴之窘境，其癥結與問題為何，值得政府省思。

　　台灣企業面對台灣生活日趨富裕，以及高等教育普及與少子化等因素，願意從事製造業和營造業的人相對越來越少，以及外勞引進採補充性及限業限量原則開放的原則限制下，「高級專業人才不足」、「基層勞動人力缺乏」之缺工問題及勞動成本不斷增加，一直是製造業和營造業亟待解決的重要課題，雖然政府不斷努力尋求改善，但與產業界的需求仍有很大落差，因此，全國工業總會特針對當前人力資源政策提出如下政策建議：

議題一：供應充沛高級專業人才

這些年來，雖大學院校理工系所畢業學生逐年增加，但仍出現產業科技人才不足情形，特別是「大學院校所培育之人才水準參差不齊，難符產業所需」。主要原因在於面對知識經濟時代，產業科技大幅提昇，企業所需的人才是需要具備相當創新能力、知識、技術等優質科技人才，非一般基層作業員工。企業所要爭取的，只是每年排名在前的數所大學畢業生，帶著「品質保證」的數千人，對於佔全體八成的畢業生，既不滿意其素質，也不放心賦予重任，以致產業高階人才嚴重失衡，且呈現高等教育投資浪費的現象，針對此一問題我們建議：

（一）加強大學人才培育
1.以專案方式增加大學資訊通信、電子電機、光電、生技、工業管理（含品管）、語文、物理材料、生物化學等科技系所招生名額與相關教師人力，以增加新興產業發展與既有產業升級轉型所需要的高級專業人才。
2.提供誘因鼓勵大學國際學術交流，或建立與國外大學或訓練機構合作之機制，以培育具國際觀且為產業所需之高級人才，並研究設立國際研究生學院及國外學生來台研修獎學金，以網羅國際人才為產業界所用。
3.定期檢討、調整大學及技職教育培育政策，並提高技職教育經費；同時落實大專校院評鑑制度，強化教學研究及推廣，並確實執行退場機制、推動系所及學程調整、加強科技大學與就業輔導之連結。

（二）提供足夠誘因，鼓勵民間參與人力資源培訓
1.加強獎勵誘因，鼓勵個人投資進修；同時，也應仿首次購屋補助方式，依照產業規模，補助大學碩士生進入產業初年度薪資，協助產業留住好人才、避免畢業生從事其他無意義工作，甚至可降低企業的薪資負擔。
2.全面檢討修正「職業訓練法」等法令，重新建構技職教育體系，讓技職教育體系與大學教育體系清楚分野。
3.政府應整合相關訓練資源，並規劃符合產業需求之訓練課程。

（三）有效延攬海外高級專業人才
　　建構吸引海外高級專業人才工作之有利環境；配合經濟發展需求，彈性調整移民措施，並研議提供獎勵誘因及地方資源，以利吸引海外高級專業人才；放寬延攬海外高級專業人才之相關法令限制；並設定目標加強提供吸引外籍學生來台留學及研究。

（四）強化產學合作
1.產業界可以針對所屬產業的人力缺口，提出資金與需求，並積極與大學院校的知識團隊進行雙贏的產學合作（無論在價值鏈的上游端或下游端皆可），如此不僅能幫我業界培養堅實的人才庫，我業界還能擁有源源不絕的創新技術。
2.鑑於既有產業常礙於經費、人力或能力等因素，無力進行相關研發作業或分析經營困境，致使其競爭力無法提升，甚至遭市場淘汰。為此，政府應提供相關的獎勵、補助措施，或扮演媒合角色來強化「產學合作」。
3.鼓勵企業提供相關的實習機會給大專院校三、四年級、碩士班及博士班學生，以讓學校教育、技職訓練及產業實務經驗相互結合，縮短產業人才之培育時程。

（五）落實專業證照制度
　　青少年高失業率似乎已成為台灣青少年族群所必須面臨的困境，根據主計處統計指出，去年（96）平均青少年失業率高達10.65%，將近整體失業率的三倍。而大學以上失業人數為10萬2千多人，更是創歷年新高，居各學歷層之首，大幅開放高等教育的結果，雖然量增加，質卻無法相對提昇，使得人力供給與產業需求嚴重失衡。故除調整大學學程外，更應全面落實專業證照制度，對於每一職類均應具備證照，且證照考試或檢定應方便與密集，各主辦機關應朝「證照普及化」、「證照全面化」目標邁進。
　　
議題二：全面檢討外勞政策

近年來由於大學數量激增，表面上雖然高等教育人口隨著大量增加，但因技職教育長久被忽略，導至於大學以上畢業生過剩，基層生產人力供給劇降，人力市場供需出現大幅失衡現象；尤其因國內大學生多半不願低就，以及本國生育率屢創新低、家長多數不願子女從事3K3班辛苦的工作，因此產生「少子化及高學歷造成基層生產人力不足」的問題，政府雖已開放外籍勞工來台工作，但不論在引進人數及申請程序上均造成產業界的困擾，因此我們建議：

（一）放寬外勞核准配額比例至30%以上及本勞與外勞比例1:1
　　 3K產業多屬中小型企業，且為代工型之傳統產業，其資本額不高，不易自動化，如果可以找到本國勞工的話就不會想引進外勞，且3K產業不可能藉引進外勞取代本國勞工，反而有促進本國勞工就業穩定功能，如因缺工而使生產線停工或關廠外移，原有之本國勞工將面臨失業，因而使失業率更加衝高。
　　由於本國勞工從事傳統製造業意願低落，因而造成工廠人力嚴重不足，對於進入3K產業更是興趣缺缺，如又需要日夜24小時輪班的狀況下，更是難以取得夜班現場人力，因一般生產線短缺勞工人數至少佔全體員工的30%，故外勞核准配額比例至少應放寬至30%以上，方可使業者實際且燃眉的人力需求獲得解決。

（二）保留重大投資案引進外勞
　　大陸因勞動合同法及新企業所得稅法實施等因素，已有部份台商考慮回台投資，且政府政策走向亦是鼓勵台商回流，此時若將重大投資案可引進外勞之規定取消，如果並不屬於「特定製程」及「特殊時程」之行業，屆時不論是本土廠商或是台商可能產生有意願投資但卻面臨聘僱不到員工的窘境，則恐影響廠商日後正常營運，進而降低投資意願，造成台灣競爭力滑落。

（三）取消外勞重新招募一次限制，並擴大放寬範圍
　　國內產業面臨國際市場低價競爭環伺，又逢政府外勞政策緊縮，經營環境可說是雪上加霜，近來由於本國勞工從事傳統製造業意願低落，又如原有外籍勞工僱用權利被收回，將嚴重導致工廠人力不足，促使生產線停工或關廠外移之現象，反而會造成本國勞工失業、國內失業率增加，因而影響經濟成長與社會問題之增加。
　　依據96年10月1日修正「外國人從事就業服務法第四十六條第一項第八款至第十一款工作資格及審查標準」，第十三條已規範「特定製程」及「特殊時程」之行業可申請引進外勞，但第十六條仍舊限定使用外勞者申請重新招募以一次為限，代表目前僱用外勞之製造業者最多可使用6年，但一個行業的屬性及考量成本效益問題，企業並非幾年內即可改善工作環境，故應取消外勞重新招募一次限制，並定期檢討擴大產業適用範圍，給予亦屬３Ｋ或３班產業特性，但嚴重缺工、迄今尚未開放的基礎製造業引進外勞。

（四）產業及社福外勞分設總量，並增加產業外勞的數量
　　產業外勞（含農業、製造業及營造業）引進從88年最多時的220,174人，佔總量294,967人的74.6%，社福外勞（含看護工及加庭幫傭）為74,793人，佔總量25.4%，但於96年12月底止產業外勞引進人數為的195,709人，佔總量357,937人的54.6％，社福外勞為162,228人佔總量45.4%，由上數據可知，無論是人數或比例上，產業外勞均是不增反減，反觀社福外勞只要符合條件即可申請一直擴增，無論是人數或比例均是持續增加中，在這幾年的外勞政策讓人有輕產業重社福之感覺。
現行外勞政策，採取「補充性」、「暫時性」及「限業限量」原則，依以往經驗，外勞引進不但不影響本國勞工就業機會，且對我國人力之有效分配有莫大幫助，如我國高教育之勞動力，可參與高附加價值之生產行列，而外勞從事辛苦行業，具有防止產業外移加速惡化之效能。
僱用較符合成本之勞工是世界趨勢，又再如何自動化之產業，仍須粗級勞工，以及台灣須面對國際競爭，適當引進外勞應可增加產業競爭力，促進永續經營，同時，因受到國內少子化及教育普及的影響，導致工廠生產線招募員工困難，因此，建議增加產業外勞的引進數量。

（五）外勞工資與基本工資脫勾，與國際接軌
　　現今本國勞工的工資水準多超過政府規定之基本工資標準，基本工資的調整對於外勞才有實質意義，對本勞並無助益。外勞的基本工資標準應該要與本勞基本工資脫鉤，與國際工資接軌。
　　基本工資訂定的目的在於保障勞動者基本生活所需，表面上雖然是保障人權，實際上弊多於利。譬如說，它剝奪了喜憨兒、殘障者及老弱婦女的就業機會，剝奪了剛踏入職場年輕人的就業機會，破壞了學徒制度，因為老闆不能以低於「基本工資」僱用這些人，基於成本與效率的考量，造成沒有公司願意訓練員工，更沒有公司願意照顧弱勢，況且勞動基準法其立法目的係為維護我國勞工之基本權力及強調工資應由勞雇雙方議定，亦言之，該法之訂立係為我國勞工創設之。
　　台灣外勞工資顯然高於香港、新加坡及其他國家之外勞工資，因此造成外勞引進國家介入，並與引進外勞之雇主簽訂協議或施加壓力，使外勞工資不得低於基本工資；另亦造成外勞輸出國家仲介外勞之費用有偏高現象（約台幣12萬元左右），以及造成外勞在台灣工作要求加班或在外兼差情況。
　　因此建議，就業服務法第四十六條第三項條文：「雇主依第一項第八款至第十款規定聘僱外國人須訂立書面勞動契約，並以定期契約為限；……。」。其中之「書面勞動契約」應於就業服務法施行細則中增訂第十條條文：「本法第四十六條第三項外籍勞工不適用我國勞動基準法之基本工資規定。」規範之。

（六）雇主申請聘僱外國人相關行政規定探討
1.薪資應由勞雇雙方議定，勿需再訂定「製造業雇主辦理國內勞工招募之合理勞動條件薪資基準」薪資基準
憲法154條中明文規定勞資雙方應本協調合作原則，發展生產事業，勞資糾紛之調解與仲裁，以法律定之。法中以規定勞、資雙方的薪資應該由雙方自行協調只要不低於法令規定的保障薪資即可，因此強行規定雇主的所謂合理聘僱薪資，應屬不合理的要求。
舉例說明在1月18日前電子零組件製造業的薪資上、下限為25144-30304元，現大幅調整為28327-31660元，差距三仟多元，增加雇主龐大的人事成本，且依新的薪資規定敘薪會造成新進員工比在公司服務三年的員工領的還多，因此舊員工會反彈，公司將難以解釋為了配合外勞政策需如此敘薪的做法，而舊員工勢必也無法諒解為何新進員工的薪資凌駕於他們之上，此舉恐怕會造成員工人心浮動，因此產生的問題並不是單單公司成本的問題了，但不依新規定做在取得求才證明書的過程也是困難重重，甚至無法取得求才證明書，進而無法申請外勞所造成的影響層面更廣，對於僱主而言真是兩難的問題。
這種薪資基準限制，無疑是在懲罰這些願意留在台灣和大家打拼的企業，尤其在微利的時代，全世界的業者莫不為生產成本傷透腦筋，而政府卻在這時候作此改變，無疑在業者的傷口上灑鹽，故懇請政府站在勞資雙贏的角度看待此議題。

2.雇主辦理國內招募「其他無正當理由拒絕僱用本國勞工者」之規定應有條件限制
雇主聘僱外國人許可及管理辦法第十五條第三款規定，雇主依規定辦理國內招募時，對於公立就業服務機構所推介之人員或自行應徵之求職者，不得有「其他無正當理由拒絕僱用本國勞工者」，並明確定義為：「以種族、階級、語言、思想、宗教、黨派、籍貫、性別、婚姻、容貌、五官身心障礙或以往工會會員身份、年齡、學歷、經驗、身高、體重、專長、技術、不適任、無適合職缺、無工安知識或無法提供膳宿等條件之一，拒決僱用本國勞工。」，從此，國內招募進入「全都錄」時代。
以營造業為例，雇主在辦理國內招募時，報到之工人中，竟有年齡高達60歲以上之人員，如全都錄用，該等人員年老體衰，日後如發生工安意外，由誰負責?某些職缺可能需勞力或身高限制方可勝任，如雇主辦理國內招募時完全不可設限，真能照顧到勞工嗎?故雇主在辦理國內招募時還是需有條件的限制。
3.政府應強勢介入與外勞輸出國研商配合我國調漲基本工資後，雇主可酌予調高外勞膳宿
　　 96年7月1日起基本工資由15840元調升為17280元，勞委會訂定配套措施，外勞膳宿費由每月新台幣4千元提高至5千元，惟各國駐台辦事處將勞動契約內「膳宿費」之金額作強制規定，超出2500元者即不受理收件，而勞委會又規定「外國人入國工作費用及工資切結書」必需經由勞工輸出國主管部門驗證，全案凸顯出勞委會在訂定基本工資調升配套措施時，並未與外勞輸出國充份溝通，以致企業在調漲膳宿費困難重重。
4.放寬「雇主聘僱外國人許可及管理辦法」第27條之1第1款之規定
　　雇主經許可引進或接續聘僱第二類外國人者，應於外國人入國後或接續聘僱外國人三日內，需提供外國人住宿之建築物合法證明文件，以現有傳統產業當初建造工廠時，營建署建築法規尚未修訂完善，導致目前傳統製程產業有98%無法取得「使用執照」。且工廠皆規定設立於「工業區」，工業區與住宅區在申請建築物時，其容積率及法定空地留設等相關法令本來就有極大不同，且工業區有其土地區分，不得與住商合併。今要傳統產業在工業區申請「住宿」之使用執照，實際實施有極大困難，更何況20年以上的工廠、廠房當時建造之法規，與現今建築法規差異甚大，實無法就地改善。
　　勞委會立意雖佳，但並未考量現實狀況，一但工廠不符合上述規定而必須安排外籍勞工入住住宅區，將形成管理上及治安上的問題，外籍勞工與本國居民語言隔閡，造成本國居民生命財產安全問題，警政業務量激增及社會成本負擔大增。

議題三：嚴密控管企業勞動成本，有效提升競爭力

鑑於全球化發展趨勢，各國競爭壓力不斷提升，廠商獲利亦不斷壓縮，但近來政府的各項措施均造成企業勞動成本的增加，如縮短工時至84小時、提撥勞工退休金、勞工保險投保薪資上限及費率的調整、限定或調高民營事業機構定額進用原住民族及身心障礙者之比例、研擬中之二代健保擬採「雇主保費負擔與被保險人連動」方式及宣佈自96年7月1日起調漲基本工資至17280元等措施，因此產生「勞動成本不斷提高，企業競爭力逐漸下降」，反觀近幾年的經濟成長率並無顯著的提升，表示經濟景氣並未好轉，如此一來，企業需同時面對外在惡劣環境及內部勞動成本的提高，經營壓力可說更加沉重，因此我們建議：

（一）二代健保雇主保費負擔率不宜與被保險人保費成長連動
　　所謂連動是指全國雇主應分擔之保險經費平均成長率與被保險人應分擔之保險費平均成長率，相差達正負一個百分點時，應調整前項之平均比率。行政院二代健保規劃小組最初係以「固定責任」且不增加雇主負擔之精神，作為二代健保規劃之原則，如二代健保雇主負擔之保險費已接近或高於（費率3.86%）舊制所應負擔之金額，再採取與被保險人連動必定增加雇主之負擔。
　　目前健保制度與二代健保最大的差別在於：保險給付項目前者基本上係由政府決定，而後者改規定由付費者代表（包括被保險人、雇主及政府）共同決定。但因二代健保下，政府及雇主保費的計算公式與保險給付項目的多寡無關，故實際上將由被保險人主導保險項目的增減。被保險人在決定保險給付項目時將會發現：每一元的保險支出，實際負擔約僅有0.4元（在保險收入結構中，被保險人的保費收入約占全部保費收入的0.4元），在此情形下，被保險人將會有不斷擴大保險支出（增加保險給付項目）的誘因。雇主的費率若與被保險人連動，未來支出的速度將隨之大幅成長。

（二）勞保薪資級距及費率的調高，應考量經濟成長率
　　勞委會目前正規劃將現行勞工保險中的老年、殘障、死亡等三項給付，由一次請領改為「年金制」，依據勞委會對勞保年金之財務規劃分析，若以目前的勞保費率5.5%繳交保費，屆時每月領取年金給付之金額應不多，政府為提高所得替代效果勢必會將勞保費率調漲。
　　由行政院主計處統計資料來看，從86年至94經濟成率來看，分別為6.59、4.55、5.75、5.77、-2.17、4.64、3.50、6.15、4.16，扣除90年度負成長外，其平均成長率為5.13%，另外95年與96年則分別為4.89與5.70，此二年平均為5.29%，故不論從過去年度或近二年之經濟成長率均大約5%，然而97年度預測之經濟成長率為4.32%，所以經濟景氣近年來並無明顯好轉的跡象，近來企業又面臨全球經濟成長放緩、貨幣升值、勞工成本增加、原物料成本竄升等因素，如再調高勞保薪資級距，企業不但面臨外部競爭壓力，亦面臨內部成本不斷增加的考驗，故建議政府調高勞保薪資級距及費率時，應考量經濟成長率。

（三）停徵或降低廠商就業安定費，新增外勞就業安定費
　　近來政府的各項措施均造成企業勞動成本的增加，如縮短工時至84小時、提撥勞工退休金、勞工保險投保薪資上限及費率的調整、研擬中之二代健保擬採「雇主保費負擔與被保險人連動」方式及宣佈自96年7月1日起調漲基本工資至17280元等措施，反觀近幾年的經濟成長率並無顯著的提升，表示經濟景氣並未好轉，如此一來，企業需同時面對外在惡劣環境及內部勞動成本的提高，經營壓力可說更加沉重。
　　台灣外勞工資顯然高於香港、新加坡及其他國家之外勞工資，本國勞工薪資一般均高於基本工資，調漲基本工僅有外勞獲益，對本國勞工可說影響不大，故在調高基本工資的同時，應可考慮課徵外勞之就業安定費，並停徵或降低廠商就業安定費。

（四）勿強制規定企業僱用原住民族，應採正面獎勵方式
　　自由貿易港區設置管理條例、政府採購法及原住民族工作權保障法均強制規定企業達一定規模需僱用一定比例的原住民族，但是原住民聚集地多半都在花東、屏東或山區鄉鎮，企業則大部份設廠於都會區或工業區內，且因行業特性的關係，企業往往招募不易，且其流動性亦高，強制規定企業僱用原住民族實務上實在滯礙難行。目前規定未僱足原住民應繳納代金的方式處理，政府立法徒增企業的成本，故建議應以補助金額的方式獎勵僱用者或加強職業訓練，可能較強制規定企業僱用有效果。

（五）勿將強制退休年齡從60歲延後至65歲，以利企業人力之彈性運用
　　目前國內失業率偏高，勞基法一旦將強制退休年齡延至65歲，會讓企業原本應釋放出來的工作機會大幅縮減，這對目前國內失業率偏高的經濟情勢並不妥適，另外，製造業強制退休年齡延至65歲也將對企業人才汰換機制將造成重大衝擊，並且擠壓到中、低年齡層進入職場的機會，造成企業組織人力老化，不但影響公安，同時更增加人事成本，一旦組織新陳代謝遭受嚴重影響，亦將大幅降低企業競爭力。
　　台灣產業快速轉變，許多產業特性，並不適合60歲以上的員工，與其造成企業主對高齡員工的「強制規定」。不妨以較彈性的作法，在員工服務達60歲以後，雇主得視需要予以延任，但對無法勝任者或難以負荷基層體力工作者亦得以促其退休，一方面達到人員適度新陳代謝，一方面亦可確保業務正常運作。
　　本次修法的目的主要在鼓勵中高齡人口留在就業市場，94年7月1日實施之勞工退休金條例，強制規定雇主每月需提繳工資6%的退休金至勞工個人帳戶，此政策已使中高齡勞工再進入職場之阻力降低，因而建議僅需勞保投保年齡延至65歲即可，勿規定強制退休年齡至65歲，以利企業人力之彈性運用。（本文作者為工總業務二處副處長）