酷睿i54590:葛毅:新形势下开展民行检察工作的建议

　　民事行政检察工作是检察机关履行法律监督职能的一个重要领域。我院民行部门在现有立法现状和条件下，克服困维，不断探索，卓有成效地履行了民事检察监督职能，有效地保护了公民、法人和其他组织的合法权益，取得了明显地法律效果和社会效果。但也不能不看到目前的民行工作的开展仍然存在许多急待明确和解决的问题，如民行检察工作如何定位，发展的前景怎样，民行诉讼监督的目的是什么，如何提升民行工作执法水平以及如何完善监督方式等，很值得我们去探讨和思考。笔者下面想就以上问题谈谈个人在实践中的一点心得，以及对这些问题的理解和粗浅看法，与大家共同探讨，以利于促进民行工作进一步开展。　　 

　　一、摆正检察机关在民事诉讼中位置，发挥法律监督作用。 

　　《宪法》１２９条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。因此，检察机关无论是自侦部门、刑检部门，还是进行民事行政检察监督，它所代表的完全是国家的利益和社会公共利益。从这一根本问题着眼，不难界定检察机关在民事诉讼中的主体地位，即它不是一方当事人的“代理人”，也不单纯是为一方当事人“伸冤”，而是代表国家行使法律监督职权，以区别于其他诉讼参与人。检察机关在民事诉讼中没有自身和本部门利益。检察机关在民事诉讼领域中执法，其根本出发点是执法为公，实际上检察机关也不可在民事诉讼中完全代表一方当事人，真正成为其代理人，为其申诉，为其代言。反之，不但会破坏原有诉讼结构的平衡，违悖了立法的初衷，也会使居中裁判的法官无所适从，影响案件的公正处理。因此，在民行工作的具体实践上，每个办案人都心须找准自身位置，清楚检察机关应以何种身份出现，与当事人之间形成什么样的诉讼法律关系，增加办理民行案件的“透明度”，不搞“暗箱操作”，发挥出检察机关在民事诉讼过程中的监督作用。　　 

　　二、明确民事诉讼监督的目的，树立全新民行执法理念。 

　　１９９１年《民事诉讼法》的颁布和实施，由此确立了民事诉讼检察监督制度，赋与检察机关民事检察监督职能。由于民事检察制度目前立法不完善，以及缺乏操作性，加上监督方式的单一，致使检、法两家实践中始终存在冲突和摩擦，监督的效果和实际情况很大程度上没有达到立法的初衷，更使有些人甚至是专家、学者对检察机关的民事诉讼监督权提出了质疑，有的人认为检察机关介入民事诉讼破坏了诉讼结构的平衡，影响了法院判决的既判力；有的人认为干预了“私权”，检察机关的民事诉讼监督权应该受到限制和弱化，更有的人甚至认为民事检察权没有保留必要等。应当明确的是检察机关是法律监督机关，其强化民事行政检察监督，不是针对某个人或者某个特定机关，而是针对法律，是对法律执行的监督，保障法律的统一正确实施。如果将民行监督视为对法院审判活动“鸡蛋里挑骨头” “没事找茬”，这不符合民事行政检察监督的执法为公的基本出发点的要求，也没有明确民事诉讼监督的真正目的。我国现已逐渐步入法治的轨道，在一个现代法治国家，法律至高无上，法律意味着公平正义。国家的检察机关、审判机关具体执行法律、维护法律，最终目的是保障法律正确实施，维护法律的尊严。简言之，检察机关所有的法律监督目的都是为了维护司法公正和司法权威，民事诉讼监督亦概莫能外。　

　　维护司法公正和司法权威，达到民事诉讼监督的目的，是每个从事民事检察监督的检察官应当树立一种全新的执法理念，也是民行诉讼监督追求的第一目标，必须树立实体法与程序法并重的思想，切实解决轻视程序的问题。“规则比游戏本身更重要”。程序法既是保障实体法实施的规程和规范，也是制约司法人员的执法行为，防止司法专横、司法腐败，确保办案质量，保障人权的有效手段。从实践中看，有的案件存在质量问题，正是不严格执行程序法的结果。因此，检察机关必须彻底扭转重实体、轻程序的思想，严格执行程序法，严格依法办案，保证实体法得到正确实施，使所办案件经得起时间和历史的检验。民行部门必须树立质量第一的思想，切实解决重视办案质量不够的问题。数量是质量的载体，质量是数量的灵魂。只讲办案数量，不讲办案质量，或者办案质量不高，必然损害群众的利益，损害法律的尊严和权威，损害检察机关的执法形象。检察机关必须在重视办案数量，正确处理数量和质量的关系，坚持质量为本，切实把办案质量作为民行检察工作的生命线，提高民行检察工作各个环节的办案质量，认真把握民行抗诉条件，促进民行抗诉案件“两率”的不断提高，把执法不准的问题减少到最低限度，使检察职能得到充分发挥。同时还要树立办案的法律效果与政治效果、社会效果并重的思想，切实解决单纯业务的观念。法律效果、政治效果和社会效果是有机结合的统一体，从根本上来说，都是建立在公正执法的基础上，统一于执法办案的全过程，把三者割裂甚至对立起来是错误的。办理任何案件，都必须从三个效果上考虑，切实克服单纯业务观念的影响。特别是在当前改革开放不断深入的形势下，我国法律对处于改革过程中的法律关系作出具有一定弹性的规定，对一些不完善的事物作出前瞻性规定，以适应不断变化的形势需要。这就决定了检察机关在执法过程中，特别是在办理改革中最活跃的经济领域的案件时，必须准确掌握立法精神和把握改革脉搏，使执法工作能够适应生产力发展的需要，实现办案的法律效果、政治效果与社会效果的统一。　

　　三、提高民行检察队伍的素质，提升民行监督公信力。 

　　检察官的素质是指其综合素质，应包括政治素质、道德素质、业务素质和身体素质等。检察官的综合素质特别是民行部门检察官的素质高低好坏决定着工作作风和执法水平。“徒法不能己自行”，法律要靠执法者去实施和执行，而执法者，包括民行检察部门的检察官同样生活在一样的社会中，而不是生活在“真空”里，可能影响其保证司法公正的因素很多，如检察官的业务素质、执法水平不高，社会不良风气的干扰，当地行政的干预，执法者利用职权徇私等。以上诸多因素的存在形成了复杂的社会执法环境，往往会导致实际上的执法不公。因此，从这个意义上讲，提高民行检察队伍素质是至关重要的，高素质的民行检察队伍可以净化不良的执法环境，可以抵制包括行政干预在内的各种干扰，减少和消除影响司法公正的因素。“正人先正己，己不正焉能正人”。检察机关作为法律的监督机关，其履行法律赋与的监督职责首先要做到自身的公正和廉洁，才能对法院民事诉讼活动和行政诉讼活动进行有效监督。民行检察监督的对象主要是人民法院的民事诉讼活动和行政审判活动以及法官的审判行为。这就要求每一个民行部门的检察官要熟悉民商法、行政法及相关领域的知识，要求了解甚至要高于法院的法官的业务水平，才能更好地完成民行监督职能。实际上是法院的法官已从事民行审判多年，而我们民行部门的检察官多是从刑检部门“半路出家”或是刚刚从事民行工作时间不长，现有的条件没有优势可言，所以我们只有花大气力，自身挖潜，增强个人的学习力，拿出相当的时间去了解法院、了解法官，熟悉审判程序，关注民商法的发展动态和前沿问题，掌握最新出台的法律、法规和司法解释，才能成为民行部门的“行家里手”，才能胜任此项具有挑战性的工作。除此之外，单单提高业务素质还远远不够，同时要注重政治素质的培养，道德官德的锤炼也是必不可少的。只有每个人综合素质的全面提高，才能促进民行工作整体执法水平的不继提升。　

　　四、探索民事诉讼监督途径，拓展民行检察监督的范围。 

　　民行检察监督由于立法的先天不足，尤其在监督方式上，立法仅仅规定了一种抗诉的监督方式，而且在具体的操作程序上缺少必要的规范，致使检察机关在行使监督权力时受到很多阻碍，实施监督步履维艰，监督的效果也没有达到广大人民群众对这项工作的期望值。因此要充分发挥检察机关的监督职能作用，就要在民行工作实践中创建新的监督方式，积极拓展民行监督的范围。我国民诉法规定检察机关对生效的民事判决和裁定才有权抗诉，实际上是赋与检察机关一种对民事判决、裁定的“事后监督”权。且对民事抗诉的调卷、审级、审限都没有明确规定，甚至出现了被监督者决定监督者监督范围的怪现象，使检察机关民事诉讼监督无法发挥应有的监督作用。 

　　在近几年的检察实践中，检察机关创造了一些有效的监督方式，而且起到了较好监督作用。（１）检察意见。在检察机关发现同级人民法院的生效判决、裁定确有错误时，通过协商的方式，提出检察意见，建议人民法院再审纠正错误。这种作法有利于将矛盾消灭在基层，有利于检察机关和审判机关的合作，同时也实现了检察监督的效果。（２）检察建议。对于审判机关在审判中有需要改进的问题，检察机关可以发出检察建议，建议纠正或改进。（３）纠正违法通知。对于审判机关正在进行中的程序问题，或者审判虽然已经终结，但在程序上确实存在问题又不影响实体判决的，检察机关可以通知审判机关予以纠正。（４）民事抗诉程序中的执行和解。在抗诉案件审查中，人民检察院对民事案件可以主持当事人进行和解，通过执行和解，纠正法院判决、裁定存在的错误，实现监督的目的。（５）公益诉讼和支持、督促有关单位起诉。对于侵害国有资产、环境污染、垄断以及其它侵害不特定的公众利益的案件，由于此类型案件有的诉讼主体缺位，有的存在主体众多且多为弱势群体的情况，检察机关可代表国家提起诉讼或参与诉讼。针对国有资产流失的案件，可以支持和督促有关单位起诉。（６）执行监督。民事执行检察监督是人民检察院对民事诉讼活动监督的重要组成部分，也是我们今后工作的重点，对维护当事人的合法权益和法律的公平正义发挥了重要作用。（7）对法官职务犯罪或违纪行为进行查处。现阶段由于法官的素质参差不齐，执法环境不好，法官自身廉洁性不高，且法院内部制约和监督难以自觉和不到位，有必要加大对此类案件的查处，发现隐藏在审判不公后面枉法裁判行为，维护法律应有公正和权威。(作者为山东省齐河县检察院副检察长)

　　民事行政检察工作是检察机关履行法律监督职能的一个重要领域。我院民行部门在现有立法现状和条件下，克服困维，不断探索，卓有成效地履行了民事检察监督职能，有效地保护了公民、法人和其他组织的合法权益，取得了明显地法律效果和社会效果。但也不能不看到目前的民行工作的开展仍然存在许多急待明确和解决的问题，如民行检察工作如何定位，发展的前景怎样，民行诉讼监督的目的是什么，如何提升民行工作执法水平以及如何完善监督方式等，很值得我们去探讨和思考。笔者下面想就以上问题谈谈个人在实践中的一点心得，以及对这些问题的理解和粗浅看法，与大家共同探讨，以利于促进民行工作进一步开展。　　 

　　一、摆正检察机关在民事诉讼中位置，发挥法律监督作用。 

　　《宪法》１２９条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。因此，检察机关无论是自侦部门、刑检部门，还是进行民事行政检察监督，它所代表的完全是国家的利益和社会公共利益。从这一根本问题着眼，不难界定检察机关在民事诉讼中的主体地位，即它不是一方当事人的“代理人”，也不单纯是为一方当事人“伸冤”，而是代表国家行使法律监督职权，以区别于其他诉讼参与人。检察机关在民事诉讼中没有自身和本部门利益。检察机关在民事诉讼领域中执法，其根本出发点是执法为公，实际上检察机关也不可在民事诉讼中完全代表一方当事人，真正成为其代理人，为其申诉，为其代言。反之，不但会破坏原有诉讼结构的平衡，违悖了立法的初衷，也会使居中裁判的法官无所适从，影响案件的公正处理。因此，在民行工作的具体实践上，每个办案人都心须找准自身位置，清楚检察机关应以何种身份出现，与当事人之间形成什么样的诉讼法律关系，增加办理民行案件的“透明度”，不搞“暗箱操作”，发挥出检察机关在民事诉讼过程中的监督作用。　　 

　　二、明确民事诉讼监督的目的，树立全新民行执法理念。 

　　１９９１年《民事诉讼法》的颁布和实施，由此确立了民事诉讼检察监督制度，赋与检察机关民事检察监督职能。由于民事检察制度目前立法不完善，以及缺乏操作性，加上监督方式的单一，致使检、法两家实践中始终存在冲突和摩擦，监督的效果和实际情况很大程度上没有达到立法的初衷，更使有些人甚至是专家、学者对检察机关的民事诉讼监督权提出了质疑，有的人认为检察机关介入民事诉讼破坏了诉讼结构的平衡，影响了法院判决的既判力；有的人认为干预了“私权”，检察机关的民事诉讼监督权应该受到限制和弱化，更有的人甚至认为民事检察权没有保留必要等。应当明确的是检察机关是法律监督机关，其强化民事行政检察监督，不是针对某个人或者某个特定机关，而是针对法律，是对法律执行的监督，保障法律的统一正确实施。如果将民行监督视为对法院审判活动“鸡蛋里挑骨头” “没事找茬”，这不符合民事行政检察监督的执法为公的基本出发点的要求，也没有明确民事诉讼监督的真正目的。我国现已逐渐步入法治的轨道，在一个现代法治国家，法律至高无上，法律意味着公平正义。国家的检察机关、审判机关具体执行法律、维护法律，最终目的是保障法律正确实施，维护法律的尊严。简言之，检察机关所有的法律监督目的都是为了维护司法公正和司法权威，民事诉讼监督亦概莫能外。　

　　维护司法公正和司法权威，达到民事诉讼监督的目的，是每个从事民事检察监督的检察官应当树立一种全新的执法理念，也是民行诉讼监督追求的第一目标，必须树立实体法与程序法并重的思想，切实解决轻视程序的问题。“规则比游戏本身更重要”。程序法既是保障实体法实施的规程和规范，也是制约司法人员的执法行为，防止司法专横、司法腐败，确保办案质量，保障人权的有效手段。从实践中看，有的案件存在质量问题，正是不严格执行程序法的结果。因此，检察机关必须彻底扭转重实体、轻程序的思想，严格执行程序法，严格依法办案，保证实体法得到正确实施，使所办案件经得起时间和历史的检验。民行部门必须树立质量第一的思想，切实解决重视办案质量不够的问题。数量是质量的载体，质量是数量的灵魂。只讲办案数量，不讲办案质量，或者办案质量不高，必然损害群众的利益，损害法律的尊严和权威，损害检察机关的执法形象。检察机关必须在重视办案数量，正确处理数量和质量的关系，坚持质量为本，切实把办案质量作为民行检察工作的生命线，提高民行检察工作各个环节的办案质量，认真把握民行抗诉条件，促进民行抗诉案件“两率”的不断提高，把执法不准的问题减少到最低限度，使检察职能得到充分发挥。同时还要树立办案的法律效果与政治效果、社会效果并重的思想，切实解决单纯业务的观念。法律效果、政治效果和社会效果是有机结合的统一体，从根本上来说，都是建立在公正执法的基础上，统一于执法办案的全过程，把三者割裂甚至对立起来是错误的。办理任何案件，都必须从三个效果上考虑，切实克服单纯业务观念的影响。特别是在当前改革开放不断深入的形势下，我国法律对处于改革过程中的法律关系作出具有一定弹性的规定，对一些不完善的事物作出前瞻性规定，以适应不断变化的形势需要。这就决定了检察机关在执法过程中，特别是在办理改革中最活跃的经济领域的案件时，必须准确掌握立法精神和把握改革脉搏，使执法工作能够适应生产力发展的需要，实现办案的法律效果、政治效果与社会效果的统一。　

　　三、提高民行检察队伍的素质，提升民行监督公信力。 

　　检察官的素质是指其综合素质，应包括政治素质、道德素质、业务素质和身体素质等。检察官的综合素质特别是民行部门检察官的素质高低好坏决定着工作作风和执法水平。“徒法不能己自行”，法律要靠执法者去实施和执行，而执法者，包括民行检察部门的检察官同样生活在一样的社会中，而不是生活在“真空”里，可能影响其保证司法公正的因素很多，如检察官的业务素质、执法水平不高，社会不良风气的干扰，当地行政的干预，执法者利用职权徇私等。以上诸多因素的存在形成了复杂的社会执法环境，往往会导致实际上的执法不公。因此，从这个意义上讲，提高民行检察队伍素质是至关重要的，高素质的民行检察队伍可以净化不良的执法环境，可以抵制包括行政干预在内的各种干扰，减少和消除影响司法公正的因素。“正人先正己，己不正焉能正人”。检察机关作为法律的监督机关，其履行法律赋与的监督职责首先要做到自身的公正和廉洁，才能对法院民事诉讼活动和行政诉讼活动进行有效监督。民行检察监督的对象主要是人民法院的民事诉讼活动和行政审判活动以及法官的审判行为。这就要求每一个民行部门的检察官要熟悉民商法、行政法及相关领域的知识，要求了解甚至要高于法院的法官的业务水平，才能更好地完成民行监督职能。实际上是法院的法官已从事民行审判多年，而我们民行部门的检察官多是从刑检部门“半路出家”或是刚刚从事民行工作时间不长，现有的条件没有优势可言，所以我们只有花大气力，自身挖潜，增强个人的学习力，拿出相当的时间去了解法院、了解法官，熟悉审判程序，关注民商法的发展动态和前沿问题，掌握最新出台的法律、法规和司法解释，才能成为民行部门的“行家里手”，才能胜任此项具有挑战性的工作。除此之外，单单提高业务素质还远远不够，同时要注重政治素质的培养，道德官德的锤炼也是必不可少的。只有每个人综合素质的全面提高，才能促进民行工作整体执法水平的不继提升。　

　　四、探索民事诉讼监督途径，拓展民行检察监督的范围。 

　　民行检察监督由于立法的先天不足，尤其在监督方式上，立法仅仅规定了一种抗诉的监督方式，而且在具体的操作程序上缺少必要的规范，致使检察机关在行使监督权力时受到很多阻碍，实施监督步履维艰，监督的效果也没有达到广大人民群众对这项工作的期望值。因此要充分发挥检察机关的监督职能作用，就要在民行工作实践中创建新的监督方式，积极拓展民行监督的范围。我国民诉法规定检察机关对生效的民事判决和裁定才有权抗诉，实际上是赋与检察机关一种对民事判决、裁定的“事后监督”权。且对民事抗诉的调卷、审级、审限都没有明确规定，甚至出现了被监督者决定监督者监督范围的怪现象，使检察机关民事诉讼监督无法发挥应有的监督作用。 

　　在近几年的检察实践中，检察机关创造了一些有效的监督方式，而且起到了较好监督作用。（１）检察意见。在检察机关发现同级人民法院的生效判决、裁定确有错误时，通过协商的方式，提出检察意见，建议人民法院再审纠正错误。这种作法有利于将矛盾消灭在基层，有利于检察机关和审判机关的合作，同时也实现了检察监督的效果。（２）检察建议。对于审判机关在审判中有需要改进的问题，检察机关可以发出检察建议，建议纠正或改进。（３）纠正违法通知。对于审判机关正在进行中的程序问题，或者审判虽然已经终结，但在程序上确实存在问题又不影响实体判决的，检察机关可以通知审判机关予以纠正。（４）民事抗诉程序中的执行和解。在抗诉案件审查中，人民检察院对民事案件可以主持当事人进行和解，通过执行和解，纠正法院判决、裁定存在的错误，实现监督的目的。（５）公益诉讼和支持、督促有关单位起诉。对于侵害国有资产、环境污染、垄断以及其它侵害不特定的公众利益的案件，由于此类型案件有的诉讼主体缺位，有的存在主体众多且多为弱势群体的情况，检察机关可代表国家提起诉讼或参与诉讼。针对国有资产流失的案件，可以支持和督促有关单位起诉。（６）执行监督。民事执行检察监督是人民检察院对民事诉讼活动监督的重要组成部分，也是我们今后工作的重点，对维护当事人的合法权益和法律的公平正义发挥了重要作用。（7）对法官职务犯罪或违纪行为进行查处。现阶段由于法官的素质参差不齐，执法环境不好，法官自身廉洁性不高，且法院内部制约和监督难以自觉和不到位，有必要加大对此类案件的查处，发现隐藏在审判不公后面枉法裁判行为，维护法律应有公正和权威。(作者为山东省齐河县检察院副检察长)