中财网授权使用协议书:浅谈加强对政府投资项目设计变更及签证的审计监督
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/04/28 09:54:46
目前，政府投资项目审计已成为各级审计机关的主要审计任务之一，从我局近几年对政府投资项目审计情况来看，大部分工程项目在实际建设过程中因工程设计变更及现场签证追加投资，是造成工程“决算超预算、预算超概算、概算超估算”的主要原因，也是施工单位在结算时高估冒算、变更合同价款、弥补投标时压低报价损失的重要手段之一。因此，加强对政府投资项目设计变更及现场签证的审计监督非常重要。
一、政府投资项目变更及签证管理中存在的主要问题
随着《中华人民共和国招投标法》的颁布实施，政府投资项目招投标制度的实行，工程结算的方式采用：工程竣工结算价等于中标合同价加设计变更及签证增减费用及合同规定允许调整的有关费用。因此设计变更及签证已成为工程最终结算时增减工程造价的重要凭据。由于设计变更和签证而调整的工程造价占整个单位工程竣工结算的比例，多则接近20%，少则也在5%左右，有时甚至达到了50%。通过近年来我们对政府投资项目的审计，发现设计变更及现场签证管理中存在以下主要问题：
1．设计变更程序倒置，真实性无法核实
在工程施工过程中发生的工程设计变更都应遵循国家的有关法律、法规、规范，设计变更签发的基本原则是设计变更无论由哪方提出，均应由建设单位、设计单位、监理单位、施工单位协商，经确认后由设计单位发出相应的变更图纸及说明，并由监理工程师办理签发手续，下发到施工单位各部门付诸实施。我国《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款中对工程设计变更的规定：“施工中发包人需对原工程设计变更，应提前14天以书面形式向承包人发出变更通知。变更超过原设计标准或批准的建设规模时，发包人应报规划管理部门和其他有关部门重新审查批准，并由原设计单位提供变更的相应图纸和说明”。我们在审计某办公楼工程时发现，基础工程已在2000年10月已施工完毕，2001年4月设计单位及建设单位、监理单位出具了基础加深
2．设计变更及现场签证内容不具体、格式不规范
首先体现在有一些签证对于所发生事件的数量、规格记录不完整、事件发生的日期不交待、内容叙述模棱两可、模糊不清、前后重复或矛盾。工程设计变更单中对变更的原因、范围、部位和内容不明确，尺寸、标高和文字说明表达不准确，没有以图示说明，图示不规范。这些问题在办理工程结算时,很容易造成不同的理解和歧义。其次，一般情况下设计变更及现场签证需要建设单位、监理单位、施工单位三方签字、盖章才能生效、缺少任何一方的审查程序都属于不规范的变更及签证，不能作为工程结算的依据。
3．设计变更及现场签证成为施工单位不平衡报价的护身符
目前大多数工程招标以“合理低价”确定中标单位。从目前招投标市场形势分析，由于招标市场的激烈竞争，部分施工单位都是先求中标而后才是求利润。工程项目以低价中标后，施工企业要想获得较大利润，就必须在施工过程中利用设计变更及现场签证这两个法宝来增加施工产值，往往会在设计变更及现场签证上用心思、做手脚，以赚取更多利润。施工单位不平衡报价策略主要有以下三种：（1）在报价不变的情况下，施工单位适当提高早期计量的工程项目的单价，以获得更多的早期预付工程款。（2）估计施工中可能变更或增加工程量的项目，适当提高报价，对可能减少工程数量的项目，则相应降低其报价。（3）设计图纸不明确或有误的项目，估计其完善后该项工程量的增减来确定投标单价的提高或降低。施工单位第一种投标策略必然会产生工程预付款与完成工程量之间比例失调，早期付款额度大于工程实际完成的工作量，容易导致产生半拉子工程。第二、三两种策略容易导致施工单位在施工中想方设法提出有利于自身的变更，谋取非法利益，变相套取政府资金。
4．勘察、设计质量不高，在施工过程中产生大量设计变更及现场签证
部分工程设计质量不高，存在缺陷及错误。有的设计图纸节点设计不够详细，做法说明不够全面，设计过于粗糙，局部用料计算不合理，难以指导施工。如某装修改造工程，由于设计质量不高，装修施工图存在无工程设计概况说明、工程设计说明及对工程材料要求说明、构造做法不明确还相互矛盾、尺寸、标高不详、无详细节点设计、大样图与平面图不符、设备施工图与装修施工图不符、给排水、采暖系统图与平面图不符等问题。因此，在开工后施工单位无法进行施工，经建设单位与监理、施工单位协商由施工单位对工程设计进行完善，在工程竣工后施工单位提交的设计变更及现场签证达600余张，同时提出了对工程重新按实结算的要求，对投标时承诺的下浮率予以反悔，工程中标价为918万元，施工单位提交的工程结算价为1800万元，经有关部门审核后，双方的结算争议值达470万元，现工程已竣工近三年，建设单位与施工单位仍未达成一致。
某综合楼工程开工后，发现存在软弱土层，地基承载力达不到设计要求，因此，将原独立柱基础变更为扩底桩基础，仅此一项增加投资50万元；又如某工程，设计及招标时按三类土计算，工程土方开挖后就发现除表层为较薄的三类土外，其它均为岩石层，变更设计后增加投资500万元。这两项工程在设计前均进行了地质勘察，并出具了地勘报告，勘察深度不够、质量不高是造成工程一开工就发生实质性变更的主要原因。
5．签证材料价格不实，高于市场调查价格
工程造价管理部门规定：造价管理部门定期发布的材料信息价以外的主要材料，按照建设单位及施工单位认可的发票价结算。审计中发现在工程材料价格的签证中存在以下问题：
（1）结算发票不规范，建设单位也予以签证：审计发现多数工程在结算时经建设单位签证的材料发票上只开了一个或一块（一套、
（2）报审发票弄虚作假，以次充好、以普通代豪华，获取较大的价差收入：某工程施工单位开具了某知名品牌电器开关的单价发票，以高价进行结算，经审计人员现场核实，实际安装的是不知名品牌普通电器开关；某工程冲水阀，施工单位开具发票为某进口名品牌共26个，单价为570元，经审计人员现场核实，实际只安装该品牌的冲水阀12个，安装其它品牌的冲水阀14个，审计调查市场价为65元/个，仅此一项多计材料费7070元。还有金属线槽施工单位也如法炮制，只开单价为160元/米的发票一张，待建设单位在该发票上签字之后，实际购入金属线槽规格为70×25的45元/米；规格为50×25的78元/米，共虚报价格5万多元。
对以上这样的发票建设单位代表（监理工程师）也予以签认并进入工程结算，工程结算价款还有什么真实性可言？如果政府投资建设项目的这些材料价格发票全都这样予以签认，而发票又都是买方要多少，卖方就给开多少，那么建设项目的投资（资金）岂不成了任人宰割的唐僧肉？敞开口子的钱袋子？
6．现场签证未及时办理，准确性差
及时性和准确性是现场签证的基本要求，也是签证真实性的基础。这就要求建设单位代表、监理工程师、施工单位技术人员一同就工程现场当时实际发生事情进行准确测量、描述、办理签证手续。但审计人员发现工程现场签证不及时、签证数量不准确、没有现场签证、事后补签的现象频频发生，甚至于在结算审计过程中还在补办签证手续。这主要是因为有的建设单位现场代表及监理人员不能认真履行职责、不负责任，不能在事件发生时及时办理，口头答应，事后靠回忆、追记补办。这样只可能导致现场发生的具体情况不清，补写的签证单与实际发生的条件不符，数据不准，在结算过程和审计过程产生争议和扯皮。如某工程自开工到竣工，涉及临时用工、拆除、建筑做法、结构、装饰装修等26项内容的签证，均是在竣工后由施工单位列出清单后，由建设单位补签确认。这项工程建设期为一年多，跨越2个年度，这位建设单位代表的记忆力真是令人佩服。近年来，我们审计的项目基本上都存在事后办理补签手续、工程量签证不实的情况，甚至有些签证纯属虚构，如某综合楼工程，经建设单位及监理人员签证，在二层报告厅处增加一个钢筋混凝土休息平台，审计时，审计人员要求监理人员到现场进行指认时，却发现这个休息平台不翼而飞。
7．签证零星工程费用和零星用工数量无计算依据
施工过程中经常会发生合同外的零星工程事项及一些零星用工，签证单中的资料记载不详，含糊不清，计算费用的依据不足，无法核实发生的相应费用。审计中经常会遇到类似的签证，如签证单描述：“拉运土石方费用6000元”，工程量是多少？是土方？还是石方？或者是土方、石方各占多少？运距是多少？均没说清楚，审计人员无法计算这项费用的准确性。如签证单描述：“修下水道用工15个”，维修内容是什么？工作量有多大？如何修的？均不明确。再如签证单描述：“工程自开工以来共用施工单位计时工合计256个工日（每工日10小时）”，签证单也未附有关工作时间、工作内容、每次的用工数量等证明资料，向建设单位询问时，他们的答复是：“施工单位报的还要多，我们已砍掉了50个工日了”，对此类签证，审计人员真是无可奈何。
上述这些工程建设中设计变更及现场签证存在的问题,严重地扰乱了建筑市场的正常秩序,严重地影响施工合同的正常履行, 极易造成国有资产流失和建设资金的浪费,给政府投资项目带来诸多不良的后果。
二、如何开展政府投资项目设计变更的审计监督
作为审计机关在开展政府投资项目审计时，应从设计变更及现场的真实性、必要性、合规性、工程造价等四个方面认真审查。
1．设计变更及现场签证的真实性审计。工程设计变更及现场签证是否真实发生，是否客观存在是审计变更及签证的首要工作。真实性审计重点是审查设计变更及签证内容是否真实、有无弄虚作假。建设单位、监理单位与施工单位串通一气搞虚假设计变更及签证，其背后一定隐藏着不可告人的违法违规行为。虚假设计变更及签证往往存在于隐蔽工程中，如房屋的基础部分、梁柱的钢筋部分；道路的路基部分；装饰装修工程幕墙及饰面内部骨架部分等等，这给审计工作尤其是事后审计带来了很大的困难，这就需要审计人员采用合理的方法来检查验证，取得审计证据。
2．设计变更及现场签证的必要性审计。在真实性审计之后，就要对设计变更及现场签证的必要性进行审计。必要性审计主要审查设计变更及现场签证理由是否充分、合理，是否因原设计存在遗漏和错误以及与现场不符无法施工而发生的，是否是非变更不可的。必要性审计有利于发现建设单位是否通过设计变更及现场签证故意提高建设标准，扩大建设规模问题。
3．设计变更及现场签证的合规性审计。合规性审计主要检查设计变更及现场签证是否按规定程序进行办理，各项手续是否完备、资料是否齐全，是否经原设计部门出具设计变更通知单，对重大设计变更是否报项目审批部门批准。审计中应重点对那些未按规定程序办理设计变更及现场签证，特别是由施工方首先提出的设计变更与签证的审查，注重分析因设计变更及现场签证给建设各方所带来的利弊，揭露工程管理中存在的问题。
4．设计变更及现场签证的造价审计。合理确定设计变更及签证的造价是工程结算审计的重要环节 ，我们在确定工程造价时 ，必须认识和理解设计变更和经济签证的涵义及内容，坚持以现行的工程造价管理规定为依据，按照甲乙双方在施工合同中的约定 ,根据现场签证和设计变更内容，对工程现场进行勘察和实测，结合招标文件、答疑纪要、施工合同、投标书、竣工图、隐蔽工程记录进行审核计算，正确计算设计变更和签证的造价。对已包括在预算定额及招标范围内的变更及身签证，均不计算费用。
三、规范政府投资项目设计变更及签证管理的建议
为了加强对政府投资项目设计变更及现场签证的管理，进一步规范政府投资项目设计变更和现场签证行为，提出以下建议：
（一）政府投资项目管理部门应当建立完善设计变更现场签证的管理办法。建立完善的管理制度，明确规范建设、勘察、设计、监理、施工等单位的责任、权利和义务，只有明确了责、权、利，才能规范各级工程管理人员在设计变更和现场签证中的行为，认真履行职责。完善相关监督及责任追究制度，有利于提高政府投资工程管理水平，提高投资效益，防止腐败现象发生。
（二）项目建设单位应当建设健全工程设计变更及现场签证的内部控制制度。一是明确变更及签证的审批程序，规范签证权力，健全相关监督及责任追究制度；二是要完善工程变更及签证的手续。在项目建设过程中，根据实际情况确需变更的，涉及变更内容的相关单位应在变更签证中签字盖章，必要时要签署意见；三是对工程变更签证的内容严格把关。履行审核义务的单位在审查工程变更签证时应注意依据是否充分，内容是否全面、详细、准确，对隐蔽工程应要求施工单位提供施工简图作为签证的附件；四是明确工程变更签证时限。对工程变更签证应做到“随做随签、一项一签、一事一签，工完签完”的原则，杜绝先做后签的现象。
（三）建设单位要配备专业的现场管理人员，对设计变更及现场签证实施有效地控制和审查。现场签证内容要明确真实，实测实量，要素齐全，及时处理，防止遗漏。进一步增强建设、监理、施工单位相关人员的责任意识，实事求是地做好现场签证工作，确保工程建设项目的现场签证规范化。
（四）推行勘察设计招标，严格控制勘察设计质量。政府投资项目设计采用公开招标的方式确定设计单位，同时将建设项目施工过程中因设计单位原因产生的设计变更量与设计费紧密挂钩，并在合同中予以明确责任，以促使设计单位提高设计深度、改善设计质量，将设计变更降到最低。
（五）严格控制招标质量，严格控制事中设计变更。加大招标项目的管理，提高招标质量，不给施工单位在招标环节上留有缺口，评标时注重对施工单位异常单价的审查，对发现的异常单价，要求施工单位以书面形式澄清理由；严格控制施工过程中的设计变更，确需变更的项目，必须严格履行审批程序，分析变更后对投资的影响。对设计变更量较大的项目，建设单位应按照相关规定及时与施工单位签订变更单价补充协议。