社区成解决社会问题“第一线”

2011年07月11日 07:54
来源：南方日报 作者：王亮,摄

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天河区举行“幸福广州从社区起步”活动。　郭长荣　摄

今年4月，省委常委、广州市委书记张广宁到荔湾区金花街慰问老人并考察社区建设。　　　　　　　　　　　　　　南方日报记者　王亮　摄

广州首支社区居民自治管理服务队在黄埔区金碧社区成立。

郭长荣　摄

海珠区沙园街道执法队整合了原城管执法队、城管协管队、安监中队、文化站等人员资源。　王辉　摄

基层及社区的社会管理创新是一切社会管理创新的出发点和落脚点。从2008年至今，广州先后在14个街道开展执法、管理、服务“三位一体”体制改革试点，在20个街道开展社区综合服务中心建设试点，这种探索社区“管理”“服务”分离、购买专业服务、建立专业督导制度的创新模式，为全省基层社会管理带来借鉴意义，也初步建立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

14个试点街道已取得初步成效，打破了以往重管理轻服务、多头管理、权责不清、各自为政的困局，人员得到了精简，社会管理效能明显提升。政府向社会组织大量购买社会公共服务的态势初步形成。

今年3月30日，中央政治局委员、省委书记汪洋轻车简从，走进广州麓苑社区、耀华社区等多个社区进行实地调研。汪洋指出，广州市切实加强和创新社区管理，形成了行之有效的好做法，创造了值得推广的新经验，在社区管理乃至社会建设方面走在了全省前列。

广州把社区服务管理创新作为加强和创新社会管理的突破口，大胆先行先试，在全省闯出了一条新路。

随着城市社会转型和企事业单位改革深化，越来越多的“单位人”变成了“社会人”，以前由单位统一解决的生、老、病、死等各种问题都转到了社会。原有的单位管理服务网络在弱化，而新的社区管理服务网络还不够完善，自上而下社会政策的落实和自下而上社会问题的解决受到阻碍，社区居民的日常生活得不到在“单位人”时期的贴身照顾，原有权利高度集中、政府统管一切的社会管理服务方式已经不能适应新的现实要求。

如果市民群众遇到的各种问题都能在社区得到接纳、回应和解决，社会和谐就有了坚实的基础。可以说，社区建设与服务管理水平在很大程度上决定了老百姓的幸福指数。广州坚持把社区服务管理创新作为加强和创新社会管理的突破口，在加强和完善社区基层服务管理体系方面作了一系列探索，已初具成效。

以政府购买服务带动社区互助服务

2008年5月4日，中央政治局委员、省委书记汪洋批示要求广州、深圳、珠海在加强和创新社会管理方面先行先试，探索经验。同年底，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》赋予珠江三角洲地区“完善社会管理制度，创新社会管理方式”的使命和任务。那一年，时任广州市长张广宁结合多年抓基层工作的经验，提出在全市街道社区建设“五个一”工程(一个社区服务中心、一个小公园、一个群众文化娱乐场所、一个卫生服务机构和一个治安视频监控中心)。

2009年9月，广州市委、市政府出台《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，提出到2012年，要基本形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，具有广州特色的社会管理体制机制。随后，在培育和发展社会组织、社工人才队伍建设、推进基层服务管理创新发展等方面，广州相继出台了系列政策和规范性文件，为创新完善社会服务管理提供政策制度支撑。

从去年初开始，广州在全市20条街道开展社区综合服务中心建设试点工作，通过整合社区服务资源，以政府购买社会服务或引进社会组织承接社区综合服务，建立以社工为主导的跨专业团队，提供以家庭、长者、青少年为核心的各类专业、优质服务，在社区里努力形成政府提供公共服务、社区提供自助互助服务、市场提供便民利民商业服务的新格局。

省委常委、广州市委书记张广宁强调，“要真正使社区成为解决社会问题的民生‘第一线’，成为市民生活的‘幸福港湾’，让市民群众在家门口就感受到党和政府的温暖，感受到这座城市的幸福。”并提出“让幸福广州从幸福社区开始。”

今年4月，全市推广各试点的成功经验，广州市委、市政府决定在全市131条街道全面推开街道社区家庭服务中心建设，今年所有街道和镇完成“五个一”的建设任务，以贴心、暖人、周到的人性化服务，更好地帮助“社会人”解决遇到的困难和问题。

变“社会人”为参与社区服务管理的“社区人”

在加强和创新社区服务管理上，广州没有把工作和责任都压在街道社区干部身上，而是整合全市资源，广泛发动居住生活在社区的各方面力量，包括领导干部、共产党员、共青团员、人大代表、政协委员、企业家、社会人士和志愿者等，都志愿参与到社区管理和服务中来，共同构建“和睦相处、邻里相帮、出入相友、守望相助”的平安和谐生态文明新社区。越来越多的“单位人”变成“社会人”后再变成“社区人”。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”一个建立在社区的收集民意的常态机制正在广州逐渐凸显，成为畅通民意诉求的渠道。

近日，省委办公厅下发了《中共广东省委关于做好新形势下群众工作的意见》，其中明确要求，加强党代表和党员与基层群众的联系。积极推广建立党代表工作室，拓宽党员意见表达渠道。实际上，广州已在推广建立“党代表工作室”方面先行先试。

时下，越秀、海珠、荔湾等城区的街道社区均派驻“两代表一委员”(指党代表、人大代表和政协委员)，每周一次在社区设点接受居民投诉，整理后交由街道综治信访维稳中心反映给市和区有关部门。街道党工委还组织一定数量的社区志愿者协助派驻社区的“两代表一委员”开展工作，居委会协助做好居民的动员和组织。

在上述试点的基础上，广州正在部署在全市推进这项工作。

体制机制创新释放社区服务管理新力量

提高社区服务管理效率和水平，广州市委、市政府着力最多的还是街道管理体制机制创新。2009年，按照执法、管理、服务“三位一体”的思路，广州在全市14条街道开展整合街道机构和聘用人员改革试点工作，探索把社区综合管理中心、社区综合服务中心、综治信访维稳中心和综合执法队伍(简称“三中心一队伍”)等机构和人员交由街道统一管理、统一指挥、统一调配，整合基层社会管理服务资源，理顺管理、服务、执法的关系，社区服务管理的效率和水平由此得到大幅提升。

在街道社区干部的人事制度改革上，广州已取得重大突破，制定并实施对街道社区服务管理的考核激励机制。在今年1月召开的市委全会上通过《关于加强街镇党政正职职级配备的意见》，对于长期在基层工作、业绩突出、群众公认的街道党政一把手，可以提为市副局级，并在选拔任用、交流轮岗等方面实行倾斜政策，形成让基层干部安心、热心、尽心扎根基层、服务居民的激励机制和干事氛围。

探索建立外来工专门管理服务机构

上月发生的增城新塘镇大敦村聚众滋事事件引起了广州市的高度重视，张广宁在多个场合谈及加强社会建设的话题，认为事件的根由在于“　社会管理服务工作滞后，难以适应经济快速发展的需要。”当前要把社会建设、社会管理放在与经济建设同等重要的位置来抓，用统筹城乡一体化发展的理念加强和创新社会管理，推进镇、村社会管理方法手段创新。

张广宁透露，目前，广州市委正抓紧制定有关文件，对加强和创新镇村管理服务提供指导和规范，重点探索解决好4个方面问题：如何将“农村人管理模式”转化为“都市人管理模式”；如何将“农村式管理方法”转化为“城镇化管理方法”； 如何将“本地人管理模式”转化为“本地人与外来人共同管理的模式”；如何实现基层组织由“管理型”向“服务型”转变。

广州将实施一村一名大学生村官计划，加大从优秀村干部中考录镇公务员和选任镇干部的力度。探索建立外来务工人员专门管理服务机构，有条件的地方还可以在外来务工人员中建立党支部、发展党员，促进他们加快融入当地生活，增强认同感和归属感。

重要决策先进行社会稳定风险评估

15个重大事项暂缓上马

近日出台的《中共广东省委关于做好新形势下群众工作的意见》提出要建立健全社会稳定风险评估机制。对事关广大群众切身利益、容易引发社会矛盾的重要决策、重大改革和重大工程项目等重大事项，在制定、出台及实施前，要充分评估可能产生的风险因素，认真制定风险应对策略，从源头上预防和减少社会矛盾及社会危机。

对此，广州已先行探路，积累了成功经验。

2009年10月《关于对重大事项进行社会稳定风险评估的实施意见》(下称《实施意见》)，以市委办公厅、市府办公厅名义正式印发。《实施意见》要求对重大事项严格按照“确定评估事项、成立评估组织、制定评估方案、开展民意调查、进行评估报告”的程序组织风险评估。凡是绝大多数群众赞成的事项，可提交上级决策；对多数群众赞成的，要进一步修改完善后再提交决策；虽然拟决策事项正确，但多数群众不理解、不支持的，在通过宣传解释等工作取得群众拥护支持后，再提交决策；如果拟决策事项超出群众和企事业单位目前实际承受能力的，暂缓提交；损害广大群众利益的，应终止提交决策等。

《实施意见》还要求各地区各单位结合实际制订本地区本单位具体实施办法，进一步细化评估内容和程度。到目前为止，广州规定应该制订具体实施办法的12个区、县级市和63个市直局以上单位已经全部完成了制订任务。

《实施意见》的推出，改变了过去某些项目、决策仓促上马，导致社会不稳定的局面。有些工程项目，经过社会稳定风险评估，发现风险很大，就暂缓或者经过调整，避免社会问题爆发后才被动维稳。去年下半年，广州有15个重大事项因评估有重大风险而暂缓。

案例1

亚运前新增的士方案暂缓

去年，亚运会之前，“广州市拟新增700辆出租车运力”的消息曾在媒体发布过，但最后市交委宣布，暂缓这一计划的实施。做出调整的依据，就是对出租车新增运力投放的风险评估。

根据广州市交委统计，广州市现有出租车19195辆，在亚运前，广州市上、下班等高峰时段，以及部分居民区、商业区等重要地段一定程度存在着“打的难”的现象。当时，广州市交委通过调研、与专业、市民座谈等方式分析，认为在亚运前新投放适当出租车运力具有一定的必要性，但同时发现，新增的出租车运力也存在一定的社会稳定风险。因此，对这一事项开展了社会稳定风险评估。

为了真实了解本地市民以及来穗流动人口，对于乘坐出租车汽车出行的需求，交委委托第三方调查机构广州市统计咨询中心开展了专项民意调查，并召开了专家和市民代表座谈会，听取了各方意见。根据统计结果，七成以上居民、外来人口认为在本地乘坐出租车“很方便”和“较方便”。同时，民意调查也显示，市民赞同适度投放运力。45%的外来人口表示赞成新增运力，34%反对继续增加，21%的人表示“无所谓”与此同时，广州交委根据《广州市出租车汽车客运管理条例》等有关法律法规的规定，将运力投放计划对外公示，并筹备举行听证会听取社会公众的意见。

评估小组认为有潜在风险：对出租车司机而言，增加出租车运力会直接减少其收入。2007年、2008年广州市已连续两年投放新的出租车运力，一度使全行业驾驶员收入下降，造成行业不稳定因素；当时广州市进行大规模的交通市政建设，交通拥堵现象严重，出租汽车营运周转不畅顺，导致驾驶员营运受到一定影响。若继续投放新的出租车汽车运力，会更加引起部分驾驶员的不满和抵触情绪。此外，2009年12月1日开始，LPG气价由原来的3.3元每升涨到3.5元每升，增加驾驶员的运营成本，对驾驶员的收入造成影响。而且，已有部分司机开始串联。

评估小组一致认为，投放时机不成熟。最终，交委决定暂缓增加出租车运力。

案例2

“吐7次口香糖，收回保障房”条款被删

2010年1月，广州市国土房管局就《广州市保障性住房小区管理扣分办法》公开向社会征求意见，《扣分办法》中个别条款：如“吐7次口香糖，收回保障房”；“保障房只有文明市民才可入住”等争议性的条款，都引发社会各界的广泛关注和网民的热烈讨论。其中，不少市民质疑条款缺乏依据，并谴责条款歧视低收入群体。为确保《扣分办法》的顺利实施和避免引发社会矛盾，广州市国土房管局立即对《扣分办法》启动社会稳定风险评估。

评估小组到聚德花园、棠德花园和金沙洲新社区等保障性住房小区进行实地走访，发放并收集已设计好的调查问卷，听取廉租房、经济适用房和拆迁安置房住户的口头意见。

评估小组收回调查问卷、住房的意见建议等信息分析研判，通过综合分析发现，保障性住房小区住户对《扣分办法》制定的出发点认可度高，绝大多数住户认为举措的制定和实施具有十分重要的意义。其余住户原则上赞成，但对于个别条文存在误解和疑虑。认为包括“吐7次口香糖、收回保障房”的处罚过于严厉。

经过评估小组调研、科学分析认为，目前，对住户违规行为作出处理，甚至收回保障房的处理过于刚性，过度处置，程序欠妥，过程不够透明，容易引发矛盾。

最后，根据评估小组的结论，广州市国土房管局在充分尊重市民生活习惯的前提下，对部分违规行为进行了细化或修改。例如，删除了对乱吐口香糖和随地吐痰等不文明行为进行扣分的规定。同时对违规住户采取差别化的处理方式；对出现非常严重违规行为的保障性住房小区住户，将依合同约定收回租住或购买的保障性住房，并加上“被收回房屋的家庭，如有需要，可申请租住临时中转房屋”等条款。

完善后的规定更加凸显政府实施管理的目的不是收房，而是通过帮助教育，规范住户的居住行为。

本版撰文　南方日报记者　刘可英　通讯员　史伟宗