权威解读：行政强制法平衡5大关系显良法特质

“依法行政”、“建设法治政府”,在今年显得格外引人注目。而在围绕依法行政的讨论中,“三公”经费、政府信息公开、行政强制法等话题的热度持续走高。

据了解,在由中组部、国务院法制办和国家行政学院共同举办的2011年秋季省部级干部加强法治政府建设专题研讨班上,“三公”经费、政府信息公开、行政强制法也成为教学重点。

省部级干部、专家是如何看待这些话题的?本报今日集纳相关观点,关注法治政府建设热点话题。

9月6日,在国家行政学院,国务院法制办副主任袁曙宏站上讲台,给省部级领导干部加强法治政府建设专题研讨班的学员们,就两个多月前出台的《行政强制法》及其对政府工作的意义与影响,上了一堂“新法解析”课。

作为规范政府共同行为的一部重要法律,行政强制法的破茧而出,具有里程碑意义。袁曙宏认为,共71条的行政强制法,无论是行政强制的界定、原则、设定、种类,还是程序、执行体制和法律责任等,始终贯穿着一条主线,这就是“统筹兼顾公共利益与公民合法权益,遵循行政强制设定和实施的内在逻辑,努力在保障行政机关依法履行职责与保护行政相对人合法权益之间寻求平衡”。

课后,袁曙宏接受《法制日报》记者专访表示,良好的法律是社会关系的“调节器”和“润滑剂”,能够理性消解社会关系中的紧张和矛盾,在相互冲突的利益关系和价值取向中实现动态平衡。行政强制法较好地实现了行政强制所涉及的行政权与公民权、行政权与司法权、中央立法权与地方立法权、公共利益与个人利益、公正与效率等若干基本关系的平衡,各级政府应以贯彻实施《行政强制法》为契机,加快建设法治政府。

行政权与公民权和谐共存

记者:行政强制权作为一种典型的公权力,如何防范其对公民权的损害?

袁曙宏:如何规范和调整行政强制权力与公民权利二者之间的关系,是贯穿行政强制法各项制度安排的一条主线,也是各方争议的焦点。就行政强制法的现有制度安排而言,应当说较好地平衡了二者关系,既规范了行政强制权,又保障了公民权,进而保证了行政强制的正当性和可接受性,最终有利于经济社会的和谐稳定发展。

这种平衡理念,在该法第一条关于行政强制立法目的的规定中得到了集中体现:即既要“保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序”,又要“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。这种旗帜鲜明地表明平衡行政权与公民权的立法理念,在行政强制法各章节中都得到了很好的体现:

一是该法在第一章总则第一条、第六条中,规定了行政强制适当原则和教育与强制相结合原则,在第八条中规定了公民、法人和其他组织对行政机关实施行政强制享有陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和要求国家赔偿权,这些规定对制约行政强制权滥用、保护公民合法权益不受侵犯具有重要意义。

二是该法在第二章第十四条、第十五条规定了行政强制设定事先应采取听证会、论证会等形式听取各方意见,事后公民、法人和其他组织可以向设定和实施机关提出意见和建议,有关机关应当认真研究论证,并以适当方式反馈。

三是该法在第三章和第四章分别规定了行政强制措施实施程序和行政强制执行程序,其中既包含了行政相对人享有的诸如“说明理由”、“陈述和申辩”、“立即通知当事人家属”等大量程序性权利,也包含了“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”等实体性权利。

四是该法在第六章法律责任中,比较集中地规定了行政机关违法实施行政强制的法律责任,以防止行政机关滥用强制权,损害公民权。

行政权与司法权良性互动

记者:司法权如何监督行政强制权?

袁曙宏:如何既实现司法权对行政权的支持配合,又实现司法权对行政权的监督制约,同时避免行政权与司法权相互掣肘,是制定行政强制法必须解决的一个基本问题。

分析行政强制法的制度安排,应当说该法较好地协调了行政权与司法权之间的关系,这集中体现在该法第五章关于申请法院强制执行的规定之中:

首先,这一执行体制充分支持了行政机关对强制执行的需要。该法第五十三条规定,没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。

第二,这一体制也有效保证了对行政机关强制执行权的监督。该法第五十八条规定了人民法院对行政机关强制执行申请的实质审查,区别于第五十七条规定的书面审查,其目的在于保证强制执行的合法性,体现了司法机关对于行政行为合法性的最终裁判权。

第三,这一体制还允许两者合作共同实现行政法治目标。该法第五十九条规定,因情况紧急,为保障公共安全,行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准,人民法院应当自作出执行裁定之日起5日内执行。这种立即执行机制的设计,包含了行政机关启动立即执行、法院在5日内执行的对应义务,实际上是行政权与司法权在涉及公共安全的紧急状况下的一种相互配合。

总之,正是这种司法权对行政权既“支持”、又“监督”、还“合作”的制度设计,确保了行政强制中两者关系的良性互动。

中央地方共享强制权设定

记者:为什么地方政府规章不享有行政强制设定权?

袁曙宏:如何处理中央立法权与地方立法权的关系问题,是世界各国不得不解决的一个理论和实践难题。

在我国,由于经济社会发展水平不平衡,城乡之间、东中西部之间差异很大,加上各地地理、人情、风俗、民族等不尽相同,导致地方事务千差万别,需要采取行政强制的方式很难整齐划一。比如,对超标污染物的强制治理、对违法开采水井的强制封填、对非法采集血液的强制取缔、对违法生产经营种子的封存、对非法种植的毒品源植物的强制铲除、对霍乱病菌携带者的强制隔离、对内河非法挖沙的强制停止等行政强制,很多都具有很强的地域性,不可能由中央完全享有行政强制的设定权,而应当采取中央与地方共有的模式。

行政强制法从实际出发,调动中央与地方两个方面立法的积极性,发挥两种优势。该法第十条和第十一条规定了可以设定行政强制的法律渊源有“法律”、“行政法规”和“地方性法规”,这就意味着全国人大、国务院、地方省级人大和较大市人大分别享有行政强制的设定权。

当然,相较于行政许可和行政处罚,行政强制设定权在中央与地方的权限划分上控制更加严格。在行政处罚中,地方政府规章享有“警告或者一定数量罚款”以及上位法规定的行为、种类和幅度内具体规定的设定权；在行政许可中,地方政府规章享有“临时性许可”以及上位法许可事项范围内具体规定的设定权；而在行政强制中,地方政府规章则不享有任何程度的行政强制设定权。其中缘由,无疑与行政强制行为对公民权益的损害程度以及地方政府对相关设定权的需要程度直接相关。

公共利益与个人利益同等保护

记者:协调公共利益与个人利益,是诸多立法必须面对的问题,行政强制法是怎样平衡的?

袁曙宏:法律重在调整利益。现代公法调整的利益不能只是单一的公共利益或者个人利益,而应当是在兼顾二者的基础上对其加以理性界分和整合。行政强制法属于典型的公法,必然要在公共利益与个人利益之间寻求平衡。

行政强制法主要从以下几个方面,较好实现了这种平衡,维护了二者的辨证统一关系:

如该法第一条就开门见山地规定,既要维护“公共利益”,又要保护个人的“合法权益”,彰显出一种对二者并重保护的立法宗旨。

该法第十六条也非常鲜明地体现了“同等保护”的理念。其中,第1款规定:“行政机关履行行政管理职责,依照法律、法规的规定,实施行政强制措施。”凸显行政强制措施对“公共利益”的保障功能。但该条第2款又规定:“违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的,可以不采取行政强制措施。”强调了保护重要的“个人利益”优于维护微量的“公共利益”。

该法还注重通过限制对公民实施行政强制来保护个人利益。如第二十条规定限制公民人身自由应当遵循严格的程序,并不得超过法定期限；第二十六条规定行政机关应对查封、扣押的场所、设施、财物尽妥善保管义务,造成损失的应当赔偿；第二十八条规定了行政机关应当及时解除查封、扣押的法定情形；第三十九条和第四十条分别规定了中止执行和终结执行的法定情形；第四十三条规定除情况紧急外行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行,不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定等。

总之,公共利益与个人利益保护并重是行政强制法的立法基调,这类条款在该法中比比皆是。

不枉不过保证公正与效率并重

记者:没有一个人会反对追求更多的社会公平,但可能付出的代价之一是“无效率”,行政强制法如何兼顾公平与效率?

袁曙宏:法治政府既要求公正执法,又要求高效执法。在行政强制中,如何避免在公正与效率之间失之偏颇,以不枉不过地保持平衡,这是处理二者关系的关键。

例如,在金钱给付义务的强制执行中,如果片面追求效率,省略了查封、扣押和冻结的必经程序,就会牺牲程序公正,并往往导致相对人提起行政复议和行政诉讼,从而最终也损害了效率。在对严重传染病患者强制隔离等涉及到人民群众重大生命安全的即时强制中,如果片面追求公正,设置太多复杂繁琐的行政程序,往往会导致疫情扩散的严重社会后果,最终不仅牺牲了效率,也损害了社会公正。

我认为,行政强制法的制度设计较好地平衡了公正与效率的关系。一是该法关于行政强制措施和行政强制执行制度的设定,基本目的之一就是为了保障行政效率,实现行政目标。二是该法关于当场行政强制执行、立即强制执行、直接送达、代履行以及行政强制执行期限等规定,保证了行政强制的基本效率。三是该法对行政机关实施行政强制的严格实体和程序规定,对公民、法人和其他组织申辩权、救济权的规定,都是为了保证行政强制得到公正实施,不被滥用。