一马平川的反义词:大都市区跨界公共事务运行模式：府际协作与整合 崔晶　　2011-09-08 摘　要： 随着区域一体化的推进，我国大都市区地方政府在跨界公共事务治理中的协作问题逐渐引起人们的关注。作为对这一问题的回

大都市区跨界公共事务运行模式：府际协作与整合
崔晶　　2011-09-08
摘　要：随着区域一体化的推进，我国大都市区地方政府在跨界公共事务治理中的协作问题逐渐引起人们的关注。作为对这一问题的回应，整体性治理理论所主张的地方政府间的协作和整合成为促进大都市区跨界公共事务治理的重要方式。本文在这一理论基础上，深入研究大都市区跨区域整体性合作组织的构建及运转机制，进而探讨由跨区域整体性合作组织、各个地方政府、非政府组织以及私营部门共同组成的大都市区地方政府跨界公共事务整体性治理模式，对实现我国大都市区跨界公共事务的有效治理具有重要的意义。
关键词：大都市区，区域经济，地方政府协作，跨界公共事务
20世纪90年代末期以来，作为对新公共管理造成的“碎片化”的回应，整体性治理理论成为一种新的政府治理途径。整体性治理强调三个方面的整合，即不同行政层级间和相同层级政府间的整合；政府各部门功能的整合；公共部门与私营部门和非营利组织的整合。整体性治理理论最初是基于政府内部各部门功能间的整合而提出的，随着这一理论的发展，它开始逐渐关注政府与政府之间，政府与非政府组织和私营部门之间的协作。
在这个意义上，整体性治理理论对于区域公共管理，尤其是大都市区的治理具有重要的理论价值。整体性治理理论所主张的地方政府间的协作和整合成为促进大都市区跨界公共事务治理的重要方式。随着区域一体化的推进，我国各个大都市区地方政府在相互协作方面走过了由经济技术合作到都市圈规划，再到初级公共事务协作的历程。但是，在大都市区跨界公共事务治理方面，尤其以长三角、珠三角和京津冀地区为代表的大都市区地方政府遇到了较多问题。这些在协作中出现的种种问题影响了区域政策的实际执行力。
从整体性治理的角度研究我国大都市区地方政府跨界公共事务协作，不仅能深刻认识我国目前大都市区地方政府在公共事务协作方面所出现的种种问题，而且还可以进一步探讨大都市区地方政府在跨界公共事务协作方面的新模式。
一、文献综述
大都市区地方政府跨界公共事务协作是区域公共管理的重要组成部分，也是公共管理领域中一个有待拓展深化的学术领域。目前学术界有关大都市区地方政府跨界公共事务协作方面的研究主要集中在以下方面：
一是区域公共管理和整体性治理方面的综述类著作和论文，为研究大都市区地方政府跨界公共事务协作提供了理论基础。美国学者胡佛专门探讨区域经济协调发展问题，其中关于区域发展要素及其流动、区域差异以及区域分工合作的分析，明确了区域政府间协作的客观基础和作用。在政府间关系研究方面，保罗.R.多梅尔指出，政府间的关系已经由最初划定国家与地方政府之间的权力范围，演化为一种高度复杂的共同承担责任和共同解决问题的体系。此外，奥斯特罗姆（2000）提出了在自然地理区域进行多中心治理公共事务的制度理论。国内学者陈瑞莲等从理论和实践的角度对我国的区域公共管理进行了开创性的研究，认为我国应当从行政区行政向区域公共管理转变。国内学者薄贵利（1991）、林尚立（1998）、谢庆奎（1998）等也对我国中央与地方政府之间的关系，以及地方政府之间的关系进行了探讨。
整体性治理理论的前身是整体性政府理论，该理论由英国学者Pem6提出。整体性政府理论是为了解决政府各部门在提供公共服务时存在的行政壁垒而提出的，它强调在不同政府部门及其职能之间建立横向的整合与联系。随着网络和信息技术的发展以及公共部门日益严重的“碎片化”问题.Pem 6（2002）提出了整体性治理理论。该理论是以协作和整合为特征的治理模式，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且也要促使政府、私营部门和非营利组织之间进行协作，从而形成一种整体性治理网络。此外，英国学者Dunleavy等）也指出，数字时代的治理应当以公共服务的重新整合为核心，强调整体的、协同的决策方式。与此类似，美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯也强调在公共事务治理中，政府与私营部门和非政府组织之间应当形成合作治理网络。
二是大都市区地方政府协作与治理方面的综述类著作和论文，为研究我国大都市区地方政府跨界公共事务协作提供了依据。美国学者AllanD.Wallis在研究大都市区治理结构的基础上，主张通过谈判形成大都市区不同层级政府、社会团体和私营部门间的协作网络，以此来共同解决区域公共事务。然而，由于这一协作网络不强调政府的主导性，缺乏相应的政府授权，从而限制了这一协作模式对区域公共事务的解决和协调能力。美国学者Savitch和Vogel也探讨了在新区域主义的背景下，美国大都市区政府在公共事务治理中所具体采用的六种协作模式。其中，合并模式和多重政府模式强调建立新的政府层级；政府间横向合作模式、政府职能连接模式、复杂网络治理模式是以现有的政府为基础建立横向的合作；公共选择模式则是一种多中心的自愿合作模式。虽然这些模式在美国大都市区治理中发挥了一定作用，然而他们也都有自身的局限性。比如，合并模式和多重政府模式在如何定位新的政府层级的地位及其权限方面面临着困境；再如，公共选择模式是一种很少或者没有政府参与的模式，但是在处理公共事务时，政府的干预和管理是必不可少的，所以单纯的依靠“以脚投票”的公共选择模式也难以应对大都市区的跨界公共事务治理问题。
国内有学者通过分析我国大都市区行政体制的现存问题，认为建立跨界职能的联合政府是更适合我国目前大都市区行政组织和管理体制改革的主体模式。有学者则认为，新区域主义所主张的区域治理对解决我国都市圈公共事务问题具有重要的借鉴意义。也有学者提出未来中国区域政府间的合作协调可以通过地方政府间的横向问责、中央政府对地方政府的纵向问责，以及各种民间组织和社会力量参与的问责机制来实现。
三是我国大都市区地方政府协作方面的专著和论文，不同程度地涉及我国各个大都市区地方政府的跨界公共事务协作问题。有学者对长三角、珠三角与环渤海区域经济一体化进程中的都市圈地方政府合作模式进行了探讨。也有学者基于京津冀都市圈地方政府关系存在的问题和国外都市圈的合作经验，提出了加强京津冀地区地方政府合作的建议。还有学者分析了京津冀都市圈现有管理体系的问题，并提出促进该地区地方政府协作的建议。
综上所述，已有的文献从不同的层面和视角涉及到大都市区地方政府跨界公共事务协作方面的介绍和研究，形成了初步的研究框架，具有一定的实践意义和学术价值。然而，这些文献尚未从整体性治理的角度出发，系统研究以政府为主导的，由大都市区各级政府、私营部门和非政府组织共同构成的跨界公共事务协作治理模式，而这一模式恰恰是当前大都市区地方政府在解决区域协调问题时所急需的。另外，对于我国当前大都市区地方政府的协作模式来说，构建区域内整体性合作组织显得尤为重要，而在这一方面的分析和研究也尚待深入。
二、大都市区地方政府跨界公共事务协作的演进
在我国大都市区地方政府协作的进程中，长三角、珠三角和京津冀等地区大致经历了三个发展阶段：
（一）以跨界经济技术协作为主要形式的政府闻合作
1978年以来，伴随着我国的改革开放和经济体制改革，长三角、珠三角和京津冀等区域逐渐形成以促进区域经济合作为目的的比较简单的、松散的区域经济协作形式。如，1983年在长三角地区成立了“上海经济区规划办公室”，负责协调区域内地方政府的经济发展；20世纪80年代在京津冀地区出现了松散的区域经济协作组织，即环京津经济协作区，该组织包括北京、张家口、承德、廊坊、唐山等城市。1994年广东省政府成立了珠三角经济区规划领导小组，正式提出“珠江三角洲经济区”这一概念。
在这一时期，区域内地方政府间的合作以经济技术合作为主，随着产业结构升级和资源的优化配置，城市政府间的合作从简单松散的区域经济协作形式逐步走向全面多层次的互补型经济技术合作。
（二）以都市圈一体化为目标的区域政府间合作
随着区域经济一体化进程的发展，推进都市圈一体化建设成为区域政府合作的主要目标。早在1982年，北京市在《北京市城市建设总体规划方案》中首次提出了“首都圈”这一概念，从而拉开了京津冀区域合作的序幕。1995年，珠江三角洲地区开始了都市圈规划，确立了中部都市圈（广州、佛山）、东岸都市圈（深圳、东莞、惠州）和西岸都市圈（中山、珠海、江门）的发展规划。1996年，长三角地区成立了“长三角城市经济协调会”，由上海、江苏、浙江的16个城市市政府组成。2002年，长三角地区的地方政府签署了《长江三角洲地区城市市长论坛纪要》，标志着都市圈城市政府间的合作进入了实质阶段。
2004年，国家发改委正式启动长江三角洲地区和京津冀都市圈区域规划编制工作。尤其是“京津冀都市圈区域规划”列入了北京、天津和河北的“十一五”规划中。珠三角都市圈地方政府之间也签订了各种各样的框架协定，如《广州市佛山市同城化建设合作框架协定》等，力图通过政府间横向协作的加强，突破行政区划的体制障碍，实现区域内重大工程的跨界建设、管理和使用。
（三）以跨界公共事务协作为目标的初级区域政府间合作
随着都市圈一体化进程的发展，各个大都市区都面临着区域内生态环境保护、交通运输、公共卫生、水资源分配与管理等跨界公共事务治理方面的诸多问题，越来越多的地方政府也意识到协作治理公共事务问题的重要性。在这样的背景下，行政首长联席会议等协商机制应运而生，政府间合作组织也处于酝酿当中。2000年以来，长三角都市圈的16个城市之间在交通、旅游、科技、信息、港口等方面进行了专题项目的合作。2009年珠三角九个城市的应急管理合作联席会议召开，签署了《珠江三角洲地区应急管理合作协定》。2010年3月，北京市首次明确将地铁延伸至河北城镇，同年10月，北京宣布“010”电话区号年底有望在河北省涿州和香河等13个临近北京的县（市、区）普及。
综上所述，目前我国大都市区在跨界公共事务治理方面经历了由经济技术合作到都市圈规划，再到初级公共事务协作三个阶段。虽然长三角、珠三角和京津冀地区在区域协作方面取得了积极进展，但地方政府在跨界公共事务治理中仍然存在以下问题：
首先，地方政府在跨界公共事务治理中存在着行政区划的体制性障碍。地方政府缺乏对整体区域利益的考虑；各个地方政府在制定公共政策时，往往只考虑本辖区在短时间内的发展目标，大都市区缺乏一个总体的发展目标和长远规划。
其次，地方政府在跨界公共事务治理中缺乏跨区域的合作组织。在长三角、珠三角和京津冀地方政府的合作中，缺乏一个代表各方共同利益、共享各方信息、制定区域公共政策、执行区域规划的组织机构。因此，在跨行政区的公共事务方面很难有效地协调区域内各个城市的关系，进而影响了区域公共政策的实际执行力。
再次，地方政府在跨界公共事务治理方面的现有合作协调机制不完善。目前，长三角、珠三角和京津冀地方政府的合作只停留在高层行政首长双边互访和多边协商等松散的协商机制上，一直未能建立一套正式的高层协调机制，缺乏制度化的协作框架，未能就跨行政区生态环境治理、整体性资源战略开发、重大基础设施建设等方面进行深入磋商并达成共识。
最后，各个地方政府间的协调缺乏立法的保障。目前对区域协作缺乏制度上和法律上的保障。无论是中央政府还是大都市区地方政府，都没有出台相应的法律法规来规范跨区域公共事务的合作以及地方政府在合作中的权利义务。这使得地方政府间的合作缺乏制度和法律的约束，无法形成常规化的合作协调机制。
三、我国大都市区地方政府跨区域整体性合作组织的构建及运转机制
为解决我国大都市区地方政府在处理跨界公共事务时的碎片化问题，有必要建立跨区域整体性合作组织，这是大都市区整体性治理的组织形式。而构建跨区域整体性合作组织的前提条件就是实现大都市区内的各个地方政府自身行政管理体系的整合。目前，大都市区各个地方政府在处理跨界公共事务时存在着职能交叉，机构重叠的问题。为解决这一问题，各个地方政府必须构建统一的人事行政、财政收支和信息网络体系，实现地方政府之间的有效协作。大都市区内各个地方政府需要对政府内部职能相近的部门进行整合，然后地方政府之间按照职能对应的原则，构建统一的人事行政、财政收支和信息网络体系。
我国大都市区地方政府跨界公共事务协作的关键在于跨区域整体性合作组织的构建。在这方面，西方发达国家有着一些可以借鉴的经验。比如美国华盛顿大都市区政府委员会就是美国华盛顿大都市区地方政府的整体性协作组织。该组织是华盛顿地区地方政府构建的一个地区性合作组织，由美国华盛顿哥伦比亚特区、马里兰州和弗吉尼亚州的21个地方政府组成，加上马里兰和弗吉尼亚州的立法机构、美国众议院和美国参议院在该地区的代表。各个地方政府成员均自愿加入该组织，并随时可以退出这一联盟。这就保证了各个地方政府成员的自愿性和公平性。它的运营资金主要来源于成员地方政府的财政资助、联邦和州政府的拨款以及基金会和私营部门的捐赠。该组织有两个主要职能：一是在地方政府成员之间分配联邦政府和州政府在跨界公共事务方面的财政拨款。美国联邦法律要求交通、住房、环境保护等方面的拨款必须通过地区性组织来进行分配，那些不属于地区性组织成员的地方政府就没有权利获得财政拨款。这就保证了该委员会的合法性和权威性。二是为成员地方政府提供以公共政策研究、信息传播、政府批发采购等形式的服务。该委员会在诸如交通、儿童关怀服务等议题方面进行了深入研究，为地方政府处理这些社会问题提供对策建议。尤其值得一提的是委员会为成员地方政府以较低的价格批量购买石油、天然气以及其他大宗商品，从而为区域内的地方政府节省了大量行政开支。据统计，自实行这一计划以来，该组织每年为区域成员政府节省至少超过180万美元的资金。
因此，我国大都市区整体性合作组织的构建既要保证各个地方政府成员的自愿性和公平性，还要保证组织自身的合法性和权威性。跨区域整体性合作组织一方面需要保证各个地方政府能够自愿加入和退出，另一方面还要获得中央的授权，对大都市区跨界公共事务治理专项资金拥有财政分配权和管理权。
整体性合作组织的运转机制可以采取以下方式：大都市区各个地方政府的行政首长授权跨区域合作组织设计并规划在环境保护、交通等公共事务治理方面的具体方案，然后合作组织将这些设计方案分别提交给大都市区各个地方政府审批，审批通过之后，各个地方政府再将这些方案提交给国家相关部门核准。通过这种流程设计出的规划方案能够跨越区域和部门的界限，体现一个大都市区的总体发展目标和长远规划，实现区域整体利益的最大化。比如，在解决北京地区的水资源保护问题时，就可以由京津冀三个省级政府委托跨区域的合作组织设计具体方案，然后由三个省级政府审批后提交给国家相关部门核准。
通过跨区域整体性合作组织设计出的方案能够充分考虑到各地方政府的权益，提升各个地方政府对跨界公共事务治理方案的认同，从而更加有效地执行区域公共政策，实现大都市区地方政府的合作治理。
图一：我国大都市区地方政府跨界公共事务整体性治理模式
四、我国大都市区地方政府跨界公共事务的整体性治理模式
在构建区域内统一整合的行政管理体系和跨区域整体性合作组织的基础上，作为代表各个地方政府共同利益的跨区域整体性合作组织需要与区域内各级地方政府、非营利组织和私营部门在环境保护、交通运输、公共卫生、水资源分配与管理等跨界公共事务治理方面，共同构建一个协作治理网络。这一协作治理网络应以政府为主导，政府对协作网络拥有管理权。
具体来说，我国大都市区地方政府跨界公共事务整体性治理模式如图一所示。由图一可知：
第一，大都市区内地方政府A、B、C按照职能对应的原则推行内部机构和功能的整合，从而形成区域内统一的人事行政、财政收支和信息网络体系。这样一个体系能够保证跨区域整体性合作组织在管理大都市区内跨界公共事务时与地方政府的相应职能部门之间形成紧密有效的协作。比如，在环境保护方面，跨区域整体性合作组织的环保部门就可以直接与区域内各个地方政府的环保部门通力合作，共同解决跨界环境保护问题，从而有效避免地方政府由于职能交叉而带来的互相推诿、无人负责的情况。
第二，大都市区内地方政府A、B、C在自愿的原则下加入跨区域整体性合作组织。对于各个地方政府而言，加入与退出跨区域整体性合作组织都是自愿的，这样能够增强各个地方政府对该合作组织的信任度。跨区域整体性合作组织可以由来自地方政府的官员、人大代表以及专家学者组成，而来自A、B、C三个地方的代表应保持数量上的一致，这样才能保证跨区域整体性合作组织在利益分配上的公平性。同时，中央政府赋予跨区域整体性合作组织在大都市区跨界公共事务治理中的财政资金分配权和管理权，这就使得该组织具有了合法性。在水资源分配、环境污染治理等方面，各个地方政府需要从跨区域整体性合作组织那里得到专项治理资金，这就使得该合作组织具有了一定的权威性。因此，地方政府加入跨区域整体性合作组织的自愿性与公平性、跨区域合作组织的合法性与权威性保证了各个地方政府能够在维护整个区域共同利益的基础上进行合作。
第三，跨区域整体性合作组织和地方政府在跨界公共事务治理方面与非营利组织和私营部门进行合作。非营利组织具有公益性的特点，同时非营利组织中很多就是环境保护、交通运输、公共卫生、水资源分配与管理等领域的专业组织，具有较强的专业知识和丰富的实践经验，能够为跨区域整体性合作组织和地方政府在解决跨界公共事务问题时提供必要的技术和人员支持，因而在解决跨界公共事务时具有明显的优势。私营部门在解决跨界公共事务时具有灵活、高效的特点，通过与地方政府和跨区域整体性合作组织签订合同等方式，私营部门能够更有效地解决区域公共事务的具体问题。
五、整体性治理模式在大都市区跨界公共事务治理方面的挑战与发展前景
跨界公共事务的整体性治理模式不仅要求大都市区不同地方政府内部打破部门界限，对政府机构和职能进行整合，并且还需要地方政府之间打破区域壁垒，建构跨区域的整体性合作组织。这对于目前我国大都市区地方政府来说，无疑具有一定的挑战。
目前，我国大都市区各个地方政府在处理跨界公共事务时存在着各自为政的现象，在这一形势下，要求各个地方政府打破区域壁垒，构建统一对应的行政管理体系和整体性合作组织无疑会面临一些困难。此外，跨区域整体性合作组织具有跨界公共事务治理专项资金的财政分配权和管理权，而如何在大都市区地方政府之间均衡分配资金与资源也是一个必须面对的挑战。尽管面临着诸多挑战，但在当今数字化时代，网络信息科技的不断发展，使得政府管理越来越走向整体化和网络化，整体性治理的模式也越来越成为我国大都市区地方政府跨界公共事务治理的一个发展趋势。
作　　者：崔晶
出　　处：《改革》
单　　位：中央财经大学政府管理学院
经济类别：区域经济发展
库　　别：中经评论子库

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