一个闹钟字打一成语:周永康：社会控制与社会自主的博弈与互动-共识网-《领导者》杂志官方网站

摘 要：我国社区居民的参与问题已经成为制约社区治理顺利推进的“瓶颈”。将其置于“社会控制——社会自主”的分析框架下进行考察，可清楚显示中国社区参与不足的根本原因在于社会控制与社会自主关系的失衡；由此，也可明确突破社区参与“瓶颈”的方向与路径：通过公民社会的建立与社区建设的双向建构，在社会控制与社会自主的博弈与互动中，重建国家与社会的关系，最终实现国家与社会的良性互动而达“善治”。

　　关键词：社区参与；社会控制；社会自主；公共空间；赋权

　　一、问题提出

　　社区参与是一个动态的、历史的概念，在不同的时序空间具有不同的含义。在当前我国城市社区建设中，社区参与泛指社区成员参与社区公共事务和社区公共活动，影响社区权力运作，分享社区建设成果的行为和过程。

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　　中国的社区建设已经进行了10多年，取得了一些成绩，但没有取得大的突破，根本原因是公众社区参与不足。具体表现在：居民社区参与愿望较弱、参与率不高；参与方式被动；参与渠道不畅；参与面窄；专业水平低、项目单一；社区管理体制滞后，机制运作行政化严重等等问题。而缺乏有效的公众参与，就很难说有真正的社区建设和社区发展。我国社区居民的参与问题已经成为制约社区治理顺利推进的“瓶颈”，使得社区与居民之间、社区管理者与社区居民之间的利益矛盾得不到有效协调，社区治理矛盾丛生、举步维艰。学术界从多个角度探讨了社区参与不足原因，包括制度因素、文化因素、资源因素、参与渠道因素、居民个人因素等等。

　　当然，针对我国社区建设中存在的社区参与不足的问题，许多学者也从不同角度探讨了各种可能的路径与办法。此外，还有学者就社区参与中党组织的作用，社区服务中的居民参与、中外社区参与比较等问题进行了积极探索。这些成果都进一步深化了对社区参与问题的研究。

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　　然而，以往关于社区参与的研究多是进行静态的考察与描述，缺乏动态的过程研究。本论文力图探寻新的路径，希望通过运用过程思维，结合历史与现实以及未来，在宏观的视野统摄下，对社区参与问题作深度的考察。

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　　二、一种新的解释：社会控制与社会自主的博弈与互动

　　“社会控制——社会自主”这一分析框架是建立在“国家——社会”关系模式基础上的。就现实的中国而言，国家与社会关系的集结点无疑是在“社区”。欲弄清楚中国社区参与不足的根本原因以及探求突破社区参与“瓶颈”的方向与路径，将其置于国家与社会关系演变的过程中(而国家与社会关系的演变主要表现为“社会控制”与“社会自主”的博弈与互动)来进行考察，无疑是很重要的一个切入点。

　　社会控制主要是指通过国家权力的强化与集中来加强对社会的管理和控制，其典型表现是“强国家、强社会”的模式。社会自主主要是指政府还权于社会，主张发展的动力存在于社会之中，国家对于社会是一种限制性力量，因而它的干预越少越好，其典型表现是“弱国家、强社会”模式，或所谓的“小政府、大社会”。同时，在“社会控制——社会自主”分析框架中，除了社会控制与社会自主两极外，还存在两者的互动状态模式。即国家与社会的关系不是简单的、静止式地表现为“强国家、弱社会”或“弱国家、强社会”等等模式；国家与社会之间并不是简单的零和博弈，片面强调社会的主体性或国家的自主性都不符合实际。因此，在关注国家与社会之间的力量消长时，更需要讨论二者之间的互动方式。不过，我们这里仍然要强调的是：消解国家与社会的二元对立，实现国家与社会的互动与合作，必然要经过一个斗争、博弈的长期过程。

　　根据这三种模式，一些学者提出中国社区发展的三种观点：(1)社区建设即国家基层政权建设，国家权力通过体制性的调整不断向基层社会渗透；(2)社区建设即基层社会发育，发育中的“社会”在国家控制的权力秩序之外构建自主性空间，形成能够自发演进的组织关系和权力秩序；(3)综合性视角——基层政权建设与社区发育高度重合，在自上而下和自下而上相结合的过程中，代表国家和社会力量的不同利益群体采取不同策略而展开微观互动。

　　这三种观点不是平行、并列的，而体现的应该是国家与社会关系的演变或社区发展的三个阶段：

　　第一个阶段：强国家、弱社会，以强调社会控制为主，属于行政社会。相应地，在这一阶段的社区建设由政府行政推动，社区参与也处于初级阶段，公众参与不足。桂勇、崔之余在对上海市的个案研究中，认为社区组织体制向行政化方向的发展，主要是社会转型期政府进行基层政权建设的结果。这种趋势的形成有其必然性。在单位体制逐渐消亡而法制建设又相对滞后的条件下，城市的社会管理出现了真空地带。政府通过国家基层政权建设的方式来力图弥补这一真空，有其积极的意义。

　　第二阶段：强国家、强社会，社会控制有所削减，但力度依然很大，同时社会自主力量逐步成长，对国家形成强有力的制约，公民社会开始形成，并与行政社会并存。在这个时期，国家与社会之间形成权力的制约与反制约的相对紧张态势。公民社会致力于社会权力的分配或国家权力的制约，并试图在两者之间寻求一种和谐或均衡的状态。在体制内“以权力制约权力”的基础上，公民社会通过发挥公民社会文化即某些公共伦理标准和行为准则来督促和完善政府的责任或义务，使权力持有者处于一定的压力之下，从而可以负责地运用手中的权力，以促进社会对公共权力的影响和制约作用，它使巨大的国家权力得到一定程度的分散和缓解。相应地，在这一阶段的社区建设表现出很强的公众自主参与，公众成为公民。现实层面上的社区建设其底层意蕴正是在构建或培育中国的公民社会。有的学者就主张要走出“行政社区”，构建有中国特色的“公民社区”。

　　第三阶段，通过社会控制与社会自主的长期博弈，国家与社会之间开始互相妥协，从斗争转向合作。这属于西方国家近年来兴起的“治理”阶段。治理强调国家和社会之间的良性互动与合作，治理离不开国家，更离不开社会。治理的最终目标是善治，意味着公共利益最大化的社会管理过程。良性互动意指国家与社会之间既相互合作又相互制衡。只强调合作而忽视制衡，很容易导致国家吞没或吸收公民社会；反之，只强调制衡而忽视合作，结果很可能是公民社会对抗国家。国家与社会良性互动的载体只能是社区。相应地，这个阶段的社区建设表现为社区治理。它主要是通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织等多元主体的持续互动，共同努力改善社区环境，促进社区经济发展，提高社区居民生活质量，最终走向“善治”。

　　就中国的现实国情而言，这三个阶段是不能逾越的，而且从一个阶段向另一个阶段的迈进都将是一个漫长的过程。特别是第二个阶段是关键。缺乏充分的公民社会的发育和建立，而试图实现国家与社会的互动无疑是一相情愿的奢谈。因为中国社会领域原本就没有一个真正属于自身的常规领域和相关组织，政府与社会之间一直以来就是强国家压制弱社会的模式，在此情况下谈论“打破界限”，“构建”平等、合作的“互动关系”，也就无从谈起了。而当前政府推动的社区建设并非如研究者一相情愿所期待的那样是为了培育一个强大的与国家抗衡的公民社会，而更多的是为了以更低的成本巩固对基层社会的控制。因此，通过社会控制与社会自主的博弈，朝向公民社会的目标努力，才是目前社区建设和社区参与的要义。

　　要弄清楚目前中国社区参与不足的原因，并寻求未来突破、发展的方向和途径，需要了解中国的历史与现实状况，并在国家与社会之间的控制与自主的博弈过程中来进行审视和把握。

　　历史地看，中国一直是“强国家、弱社会”，这表现为国家对社会的强控制；中国是一个大国，大一统局面的形成和长期维持需要中央政府的高度集权，从而在文化上也表现出相应的观念取向。这样的社会历史文化基础以及现实的需要(中国社会转型包括经济体制改革、社会发展的推动力主要也依赖于国家)，使中国的社区建设从一开始就呈现出与西方国家社区发展不同的路径。

　　我国城市社区建设是在两大背景下推演开来的。一是宏观的制度背景，政治体制改革导致政府职能转变、行政权力下放和部分退出社会管理领域，经济体制改革则促使企事业单位功能专业化，部分社会职能流向社会，进而转向社区；二是微观的基层变动，社会空间急剧膨胀，人们的需求多样化和生活质量要求提高，社区价值凸显。中国城市社区建设发轫于1990年代初。其在全国范围内的大规模推广以2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志。该意见提出社区建设的指导思想是；“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”从中看出，其着眼点是政府对基层的管理或者控制，“社区建设”的推动来自政府，目的是寻求社会的稳定和发展。与此可进行对比的是1955年联合国《通过社区发展促进社会进步》文件中的10条原则。它明确指出：“社区发展的目的在于促进人民热心参与社区工作，从而改进地方行政机构的功能。”其着眼点在民众的社区参与，目的是“改进地方行政机构的功能”，即“社区发展”的动力来自社区，目的是寻求善治。

　　回顾我国社区建设的历史起点，不难发现：国家提出社区建设的初衷是适应经济体制转型的需要，适应全能政府“失效”及单位制解体后重新调整国家与社会之间关系的需要，目的是寻求新的管理体制和组织体系，以维护社会的稳定和加强社会控制。对于高层决策者而言，宏观层面上的社会失范是促使其下决心推进社区建设的触发因素。因此，行政推动成为中国开始进行社区建设的主要动力，换句话说，中国的社区建设是在中国缺乏公民社会基础和文化基础，以及长期的“强国家、弱社会”的背景下由上而下推动的。对于公众而言，既缺乏参与的意识，也缺乏参与的准备，因此面对社区建设，还是习惯认为属于政府的事情，与自己并无多大关系。对国家而言，进行社区建设的初衷也并非是要建立一个公民社会，而是为了社会稳定和社会控制，出于国家治理需要的自上而下的制度安排；是出于将单位制解体后模糊的城市空间改造为标准化与清晰化的国家治理空间的需要，而不是为了建构一个独立于国家的公共领域，社区参与也是为了整合民众对政权体制的支持，而不是给民众赋权、让其参与政治决策过程并形成监督与制约国家权力的能力。在这样一种理念指导下，对于公众的社区参与，也主要是沿袭了具有强制性和行政性的动员方式，而没有也不可能推动公众的主动参与。

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　　由于国家的权力并没有从社区领域实质性退出，因此社区的各种事务和活动，甚至整个社区建设，大多只作为名义上是社区居民的自治组织，实际上则主要是在履行政府机构职能的社区居委会的事、作为居委会的“政绩”在进行，而并没有引起社区居民的多大的关心、热情和主动参与。换言之，社区建设的各种活动主要是政府性的行为，而不是社区居民的自发自主的行为，更没有表征任何程度的社会自主。这可能就是公众社区参与不足的根本原因所在。反观西方的社区建设，它是建立在一个比较成熟的公民社会的基础上，因此社区参与既有其稳固的社会制度基础和文化基础，公众也具有良好的公共参与精神和意识。

　　强国家、弱社会的历史与现实影响，以及由此形成的制度性路径依赖，使我国的社区建设始终举步维艰，表现于外的是社区参与的严重不足，其实质则是强国家、弱社会背景下的社会控制与社会自主的严重失衡。更加值得关注的是，在市场失灵和政府失灵之外，社会危机也从另一个角度凸显了中国社会公共领域的缺乏。和当前政府强大的推动力相比，参与途径与公民意识的不足，使得今天社区的自觉力量相对弱小，这是一个典型的“强政府、弱社会”的二元动力格局。

　　但是，应该看到，一旦国家开启了社区建设，其发展方向也就不可能完全顺应国家的初衷，它必然在国家与社会的博弈与互动中不断进行调整，通过相互的斗争、妥协、融合，从而形成新的路径。这条新的路径需要遵循前面所谈到的三个阶段。我们现在正处在从第一个阶段向第二个阶段过渡的时期，也就是从纯粹的行政社会向公民社会(与行政社会并存)过渡，或行政社区向公民社区过渡的时期。与西方不同，中国社区建设与公民社会的建立将是同步进行的，是两个合二为一、毕其功于一役的目标，它们需要相互的双向建构来得以实现。中国的社区建设、社区发育的实质是为了建立中国的公民社会，而社区参与是为了培养真正的公民。反过来，公民社会的建立和公众公民意识的觉醒，也会进一步推动社区参与与社区发展。而这将是一个社会控制和社会自主的长期的博弈与互动的过程，从中也贯穿着社区参与的成熟与进步。

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　　三、社区参与何以可能

　　问社区参与何以可能？只需了解中国社会发展的方向和必经的三个阶段，就可以得出肯定的答案。前已指出，社区是国家与社会关系演变的集结点。从长远来看，社区参与的实质就是要通过社区发育，通过公民社会的建立与社区建设的双向建构，就是要在社会控制与社会自主的博弈与互动中，重建国家与社会的关系，最终实现国家与社会的良性互动而达“善治”。社区参与必将在这样一个漫长与艰苦的过程中，逐步从初级阶段发展到高级阶段，从动员参与、被动参与到自觉参与、主动参与而成长、成熟起来。

　　在这样一个基本思路下，解决社区参与不足应该着眼于两个方面：一是国家对公共空间的让渡和社会赋权；一是公众对公共空间的争取和公民精神的培养。

　　公共空间是介于私人领域和公共权威之间的一个非政府的领域，是各种公众聚会场所的总称。公众在这一领域中对公共权威及其政策等问题做出评判。自由的、理性的、批判性的讨论是这一领域的基本特征。公共空间的形成和存在，在整体层面上体现为国家对民众力量的敬重与首肯，在个体层面上，则表现为对个人自由与理性精神、批判精神的推崇与彰扬。在哈贝马斯看来，公共空间代表着私人检验公共事务，对公共事务作出理性判断，对公共权力形成有效监督。哈贝马斯强调指出，在现代社会中政府的合法性不能由政府单方面宣布，而只能由公共空间给予。

　　公共空间是社区参与的载体。在中国长期的“强国家、弱社会”背景下，“社区”是国家形式上第一次让渡出来的公共空间，虽然国家的初衷并不在这里，但这毕竟为中国公民社会的发育提供了契机。社区这样一个公共空间，将成为培育民主精神与民主习惯的重要领域。具体讲，社区公共空间是公共话语空间，是公共舆论形成的空间，是体现民主民意的空间，是公众影响、参与公共政策决策的空间，是社会制约国家权力并与之互动的空间。公共空间中社区参与的核心是政治参与。政治参与是公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响国家政治决策和国家行为的活动。它是民主政治的重要内容和显著标志，也是现代社会民主制度赖以存在的基础。民主的政治参与可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。社区参与中的政治参与有大有小，大的如领导人选举、各种地方官员选举。小的就是亲力而为参加社区各种活动或是亲自组织社团，或参加社团，通过一定的渠道使自己的意见能被政府部门采纳。而这“小”的参与也是政治参与的重要形式，它是公民身体力行争取自己的权利的过程。

　　公共空间形式上的让渡，并不能保证公共参与或社区参与的自然实现。这里还需要国家向社区赋权，向社区的“准公民”赋权。赋权公众就是要充分保障公众不仅享有社会政治经济权利，而且能够真实、具体地行使这些权利。并能够在自己的相关权益受到侵害的情况下，能够使用这些权利维护自身的权益。同时，赋权公众还意味着不同等级和群体的社会公众，不因其贫或富、强大或弱小而影响其社会政治经济权利的享有和行使。同时，这种赋权应当具体化、个案化、法治化。没有赋权，就不会有自主的参与。只有当“准公民”被赋予了相应的权利，能够自由地集会，自由地组织起来，自由地表达其意见并使之公开化时，他们的行动才是在一个“公共空间”里的行动。目前，国家的权力之手并没有从社区撤出。当然；由于中国“强国家、弱社会”的现状，社区建设的前期发展确实需要政府自上而下的推动；然而，另一方面，政府全面而具体地介入基层生活事务，“却不可避免地占据了第三域本来就不多的生长空间”，导致“‘社区参与’无奈地停留在口号和形式的层面上落实不下去”，因而“真正意义上的社区发展还有待开始”。而这都有待于政府是否真正愿意赋权社区，是否真正愿意还权于社会。

　　社区公共空间的形成，赋权除了国家赋权于公民的含义外，还有公民争权的一面。这就意味着公共空间的真正形成，还需要通过国家(政府)与社会(社区)通过控制与自主的博弈来实现。而且在一些城市也已显示出一些新的迹象。有学者指出社区自组织(或一种新的社区公共空间)的出现对城市基层治理构成了明显的挑战，它试图以对等的身份、以合约形式建构社会关系秩序。有学者将物业运作视为从国家中分离出来的新公共空间，业主作为社会行动者主动地争取自治权，于是就产生了国家与社会之间争夺权力与空间的现象，两者的紧张关系在物业运作的新公共空间中表现得淋漓尽致。在国家还未真正实现“还权于社会”的情况下，随着居民住宅私有化和产权多元化的发展。业主们自发联络组织起来参与物业管理成了他们的自觉选择。这种自发、自愿、自觉组织起来的“自组织”可能正是孕育着公民意识的新的公共空间。

　　因此，随着一部分公众公民权利意识的觉醒，就必然出现公众自我赋权和自组织的发展和培育。其结果则是形成相对独立于国家权力之外的社会权力。这种由公众自我赋权、联合用权而形成的社会权力演进生态必将导致公共权力的平行转移，推动国家权力向社会的回归，即实现“还政于民”的公权力配置格局转型。社会在自我赋权的基础上逐渐成为外在于政府但又能承担社会控制权限的另一公权力运行中心，从而形成特定的网络式治理架构。这种政府运作与传统的自上而下的单向权力运行不同，它是一个上下互动，权力双向运行的过程。公众自我赋权所带来的必将是社会自主和社会自治。

　　这当中，社区自组织的发展和培育非常关键。社区自组织是不需要外部具体行政指令的强制，社区成员通过面对面协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理社区公共事务的过程，并使社区逐步进入“自我维系状态”。无论是从法律地位、定义内涵还是从产生的民意基础来看，社区自组织都应是社区居民利益的维护者和代言人，应成为社区实现自我管理、自我服务的组织形式，应是推动社区发展的真正主人。社区自组织包括两层结构：一是由社区居民自发组成的社区民间组织，包括居民小社团和社区协助性质的组织，这是培育社区自组织的基础。居民一旦加，人民间组织中就实现了由个体向集体转变。二是解决社区内利益冲突和进行重大问题决策的协调机制——民主协商机制，这是社区自组织的关键。

　　社区自组织在中国的发展是很缓慢的。在行政主导型的社区发展模式进程中，行政力量的渗透以及自治能力的先天不足，严重束缚了社区自组织的生长能力和生长空间。国家对社区非政府组织包括社区自组织的严格监控，也严重阻碍了其发展与培育。因此，一些学者提出，要从法律上确保社区自组织在社区管理中的主体地位；寻找社区自治新的突破口，在当前形势下，就是大力促进社区业主委员会的发展壮大，形成新的公共空间，增强社区整合，培养社区认同和社区参与精神。

　　同时，要在扩展公共空间的过程中不断培养公众的公民意识和公共参与精神。没有形成公民意识和公民责任就没有真正意义上的公民参与或社区参与。社区建设要求参与到这一过程中的公众对社区的公共事务持主动关心、积极参与的态度，而不是以一种与己无关的超然之态，冷漠以对。如果人们对这个社会中的公共事务缺乏参与的自觉或者这种参与的意愿为外在原因所抑制，人们的创造性就不能得到最有效的发挥。只有在参与意识得到充分表达的条件下，公民精神特有的公共层面才能够得到充分展现。

　　此外，要促进社区发育和社区参与，必须重建社会资本。社会资本的共同命题包括：互助、信任、社会准则、共享、参与以及关系网络。社区是社会资本存在的基础，社区发展和社区参与状况依赖于社会资本的存量及分布状况，社会资本对社区发展和社区参与起着明显的促进或制约作用。就社区的层面而言，社会资本的创造意味着一种更为和谐的人际关系，意味着社区的一种更好的人文环境，同时也意味着社区发展的一种更为有利的条件。社区又是培育基本的社会信任甚至是培养公民精神的重要场所。社会资本的创造，也就是社区发育的真正内涵。

　　(本文得到了西南大学青年基金项目资助！作者系西南大学文化与社会发展学院讲师)

本文链接：周永康：社会控制与社会自主的博弈与互动 文章来源：《西南大学学报(人文社会科学版)》