种植牙能管几年:谁为巨额地方债买单

编者按：

　　“地方债危机”这一话题近期持续升温。昨日，面对有机构和个人对审计署公布的全国地方政府性债务审计结果提出的质疑，审计署新闻发言人表示，此次审计涉及的每一笔债务和每一个数据都是有据可查、真实可靠的，不存在个别机构和个人毫无依据、凭空推测出的所谓“低估”或“遗漏”的问题。

　　但值得一提的是，央行、审计署、银监会相继发布的地方债规模的数据有着数万亿的差距，的确是不争的事实。虽然由于各地举债融资渠道多样，程序不透明，偿债责任未落实等问题给审计工作带来客观上的难度，但数据背后体现出的统计口径差异值得深思，而这笔巨额地方债又该由谁以及如何“买单”？

　　“资不抵债”与“可控”之争

　　与华尔街“做空中国”相呼应，中国本土债危论者的核心同指地方政府债务。这是一种前所未有的内外一致“共识”：中国地方政府债务真的出现了问题，问题到底有多大？譬如“资不抵债”则是一种观点，而与此同时，有政府背景的中国投资银行则认为地方政府债务属于可控范围。

　　CCVI中国价值指数在对中国地方政府债务风险评级调研中，对以上两种评价得出自己的看法，一是华尔街和中国本土共同的债务危机论者忽略了这样一个前提，即中国地方政府并非“法人”主体，因此在负债之时，也无以或没有办法对自身资产进行评估，所以谈不上负债比或者还不还债；二是有政府背景的中国投资银行对地方债的可控或不可控并没有给出更有说服力的理由或依据。

　　很显然，对中国地方政府债务风险危机论或可控论都忽略第一个前提，仅仅是从银行信贷或其他负债方式中单纯地对所公开公布的数据进行评估，而相当一部分政策性金融机构或许不包含在其内，同时３万多个乡镇政府负债并未审计。CCVI在对乡镇一级政府负债调研中，主要面对的就是相关数据的统计难度，而作为与中国最基层的自治组织对接的一级政府，在城市化、工业化和具体项目占有土地及其交易过程，乡镇一级政府往往是最直接的谈判者或议价者，以及项目搭配过程进行负债的关联主体。

　　“底”究竟是多少

　　在审计署对地方政府债务审计中，首先明确了审计署作为国务院的“第三方”部门，审计署这一次的行政使命，仅仅归结于两个字：摸底。审计署无权、也不方便对此发表自己的观点和看法，将摸底摸出来的结果汇报国务院，其任务就算了结。众所周知，地方政府债务风险的提出和警惕，起先源于金融监管部门即银监会对负债风险的警示。由此揭开了地方政府债务与银行信贷的部门性风险、可能诱发的系统性风险，以及全社会及行政风险的危险连锁反应的链条。是这一链条引起了中央政府的重视，而并非对地方政府债务风险本身的警惕。因此，审计署的“摸底”，就是有助于中央政府进一步左右或强化对这一风险的认识，以此形成解决问题的决策。譬如对地方融资平台的4.97万亿元债务口径，则是财政部、央行、银监会和发改委四方所认定之数。

　　审计署审计的原始“依据”，应该是来自银行监管部门的12万亿或14万亿（以央行2011年6月1日发布《2010年中国区域金融运行报告》中有关地方政府贷款负债额相当于银行贷款总额30%计算，约人民币14万亿元）。审计署根据这一“数据”开始对地方政府进行债务审计，会首先来自地方政府的拒绝并最终讨价还价，由此得出双方共同认可的一个极点，即最后审计署公布的10.7万亿元。

　　根据2010年审计署、银监会、央行公布的地方融资平台贷款额（见图表1），CCVI认为，对于审计署得出这样的一个数据，已经相当不易。但与金融监管部门所统计、而不是摸底“摸”出的数据相比，显然是少多了。而金融监管部门已经非常清楚，即使这样一个不被审计署认可的数据，已经是有意无意疏漏了很大一部分，其中包括审计署与金融监管部门“不谋而合”的乡镇一级政府债务。

　　谁是负债主体

　　地方政府债务的形成，作为中国国情体制而言，地方政府不能作为发债主体，当然也不能是负债主体。不能作为发债主体是因为地方政府不能公开发债，而不能成为负债主体是因为地方政府管辖地区的所有资源，包括土地资源，是属于这一区域的“全民”所有，因此负债主体是“全民”，而非地方政府。假如说地方政府债务风险，准确地讲应该是这一区域属地的所有老百姓人人负债了。地方政府既无资产，更不能对外承担债务。

　　而事实却恰恰相反，地方政府不能负债，但中央财政代其发债，地方政府与中央政府由此博弈开始，因为中央财政既然是代其发债，自然最终使用应该是地方政府，双方讨价还价的底牌，就是中央政府所发之债要求地方政府必须要使用中央政府政策划定的范围内（见图表2、图表3）。

　　另一方面，金融机构与地方政府之间的债务关系相对比较简单，地方政府以财政收入做抵押或担保，向银行进行借贷，银行在对其评估后进行贷出。但金融系统对其贷款尽职调查，忽略的土地收益能不能作为偿债“抵押品”，以及对贷款投向的产业投资价值的评估即成长性的预期风险或收益，能否为贷款收回提供足够的保障：假如用作贷款用途的产业投资安全性和成长性比较好，对信贷安全评估、信贷资产质量，奠定了一个非常好的预期。

　　CCVI中国价值指数在对地方政府债务进行投向方面进行的产业投资价值评估中发现，无论是地方政府，还是金融机构，信贷投向对他们而言则属于一个灰色地带。

　　再融资加剧风险

　　从央行或银监会与审计署对地方政府相关数据的口径不一，凸显中国国情体制作用下相关部门或主体的行为偏好。如果仅仅是金融监管部门对地方政府债务进行评估，地方政府并不认为风险能够波及到自身；审计署则不然，因为要厘清债务的关联性如偿债主体、可能性的责任等，这些最终要落实到账面来，则可以从某种程度上澄清了债务关联主体之间的边界。尽管地方政府知道“资不抵债”并不可怕，即使财政为负数，上级政府部门也不会坐视不管，概念上的破产在现实中是实现不了的。因此，地方政府更倾向于将债务作为一笔糊涂账处理：昔日商业银行的债务可以豁免，地方政府的债务同样也仅仅是个数字而已。

　　当审计署对地方政府债务责任主体进行审计时，更直接地可能会牵连到地方政府主要官员的仕途、行政业绩考评等方面，这就出现了譬如地方政府融资平台统计数据的差异（见图表4）：截至2010末，审计公告显示全国省、市、县融资平台公司数量是6576家；银监会公布的数字为9828家，而央行对此数据统计则为万家以上，之间相差缺口３０００余家。照此统计比对估算，审计署对地方政府债务的10.7万亿因其融资平台数缺失之约1/4那部分补齐，应在３万亿左右；再加上对什么是融资平台主体的界定标准不一的人为放宽，疏漏的政策性金融机构的授信额度等叠加，接近２０万亿应该是一个比较合理的约等数。

　　CCVI中国价值指数对其中的政策性金融机构授信调研中发现，这一类金融机构的授信对象里，全国性的社团如商会、协会类似的组织不在少数，可以说凡是具有一定影响的全国性社团组织，只要想获得这样的政策性金融的扶持，都不是扶持困难。政策性金融机构为这些组织或机构授信额度，基本都在数十亿以上，这些组织类似“地方政府”，成为获得授信额度的中间人或协调人。

　　无论是地方政府债务，或是疏漏领域的债务，以及难以厘清的负债主体形成的债务，都很难说明负债所投资的项目已经完成，可以不需要继续贷款支持，因此，这些投资已完成周期对资金的依赖，需要继续输血的当不属于少数。一旦停止再融资，前期信贷很有可能血本无归。

　　建立监测评估机制

　　如同负债运营已经成为市场经济条件下一种常态那样，市场经济体制的样板美国，即是畅快淋漓地对全世界进行负债运营。任何负债主体负债本身并不可怕，关键是偿债能力，以及偿债的可持续性。因此，无论是华尔街出于“做空中国”的目的，还是中国本土与之相呼应的地方债务危机论者，异曲同工的目的则是人民币加速升值以及全面的通货膨胀。

　　CCVI中国价值指数以其自身的“政策风险指数模型”对中国部分地方政府负债投资项目进行评估发现，地方政府债务进行负债的原因，受到自上而下政策的左右和干预，比如属于负债高峰期的2009年则与国家财政刺激经济政策密切相关。地方政府除了本地经济政绩压力需要负债之外，多少也会有因政策而“被负债”的因素，如４万亿财政刺激政策的70%需要地方提供，作为不属于发债主体的地方政府，除了常规的财政收入支出之外（见图表5、图表6），迅速在短时间内完成这一投资积聚，通过土地高价交易和银行信贷，很难再有别的路径。

　　综上所述，如何化解目前地方政府债务风险固然重要，而使地方政府能够真正步入减少不良负债的损失更加重要。比如首先要将所有投资方向明晰化，以及出具负债投资项目清单，通过对负债投资项目进行产业投资价值评估，初步划分良性负债和不良负债或可能不良的债务投资。在此基础上，建立自下而上的政府债务监测评估机制，是控制和把握未来地方债务风险并对其实时预警、防范的关键性措施。（作者系中国价值指数首席研究员）