熊猫公斤银币值多少钱:“铜陵模式”须激活“社区自治”

“铜陵模式”须激活“社区自治”

作者：吴晓林

来源：《中国社会科学报》第249期

来源日期：2011-12-28

    连日来，“小城”铜陵在社区改革上“大刀阔斧”的动作连续引起的强烈反响，有人甚至将其誉为社区改革的“小岗村”。安徽省铜陵市的社区改革，是否真的有如此重要的历史意义，仅靠终结“街居制”、推行“社区制”的一时动作就下结论，恐怕还为时过早。

　　社区建设处于“官方主导”的状态

　　1954年，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居委会组织条例》，形成了由街道办事处和居委会构成的“行政性”很强的“街居制”与“单位制”相配合，两者共同构成了城市基层社会管理与控制的体制。在“政社合一”的背景中，几乎所有的社会事务都被政权组织及其延伸组织(单位与街道办事处)包揽了。这种社区建设和管理模式，是计划经济时代政府主导的产物，社会本身的需求被政权组织“代理”了。

　　20世纪70年代末开始的改革开放，虽然一开始并未触及“单位”和“街居”制度，但是随着改革的深入，原有的基层管理模式逐渐受到冲击。首先，单位的解体对原有的管理体制提出了挑战。改革开放之后，“单位”的许多社会功能被剥离，国家统一管理和分配资源的格局被打破，人们的需求越来越多地由多种服务主体和形式来实现，人们可自由地选择职业，“单位人”的数量越来越少，单位的覆盖面日益萎缩，这大大增加了社会管理的压力。

　　其次，城市化的快速推进，将大量的社会事务沉淀到基层社区。改革开放之后，城市化率年均增长近1个百分点，就增长速度来看，20世纪90年代，每年平均新增城市人口约1587.3万人，新世纪的前十年提高到每年新增约2067.4万人，加上大量的下岗人员、新兴社会阶层游离于单位组织之外，使得各类公共事务迅速激增，大大增加了城市治理的难度。

　　最后，社区分化进程中，涌现出许多利益矛盾，促使城市基层组织成为社会冲突的前沿区域。社区居民来自不同阶层、拥有不同的文化背景和生活经历，单一的公共服务模式无法满足他们多样化的需求。此外，社区居民之间要么保持疏离和冷漠状态，要么存在这样那样的矛盾。在一些新型社区，居民与房地产开发商、物业公司、居委会等组织之间还存在以“物权”为核心的矛盾冲突。

　　这些现象的出现，使得基层管理制度的议题持续发酵，自20世纪80年代末90年代起，社区以及社区建设概念逐渐被官方接受。从2000年开始，我国政府开始在全国范围内大力推进社区建设。迄今为止，在我国政府的推动下，一些地方陆续开展了社区建设的试点工作，并且形成了“沈阳模式”、“江汉模式”、“上海模式”、“盐田模式”等较为典型的经验。应该讲，由“街居制”向“社区制”的过渡，有赖于改革开放后国家与社会分离的大环境，但是上述模式中，不少仍体现着“行政主导”的取向。对于大部分其他社区而言，过度的行政干预或社区组织行政化问题，促使社区很难朝着理想的方向发展。

　　“官民互动”是“铜陵模式”持续的保证

　　从铜陵的改革来看，撤销街道办事处是其重要举措，但是改革本身并非撤裁机构这么简单。原来的街道办事处之所以存在，有其一定的道理。例如，城市面积较大，基层政府无法实现与社区居民有效对接，无法处理大量具体的社会事务，这些职能只能向城市区域的派出机构分散。铜陵撤销街道办事处，改革勇气可嘉，但是，尚面临着区政府如何直接面对居民的问题。无疑，激活“社区自治”才能保证改革能够持续为继。

　　首先，政府部门“自我收权”仅是改革的第一步。行政组织的“自我收权”是铜陵模式的开端，但是并非改革的全部。将原来街道办事处所花费的经费直接运用到社区建设中去，确实是减少行政成本的一条出路，作为政府的“二传手”——街道办事处又缺乏直接处理居民公共事务的权力，反而在很多环节上出现了“信息失真”、“效率低下”等弊端。针对此，铜陵市对街道办实施“一刀切”、充实社区公共服务力量的改革，确实有回缩“权力触角”的勇气，这一改革符合社会发展的要求。

　　其次，“官民衔接”是铜陵改革的第二步。从全国其他地方的改革来看，政府在回缩控制性、管理型权力的同时，公共服务权力必须要沉淀到社区，例如在社区成立由政府部门直接支持的“社区工作站”或“社区服务所”，由政府直接回应居民公共服务需求;此外，如何发挥人大代表、政协委员以及党团组织在居民利益表达方面的作用，亦是实现“官民衔接”的重要方面。

　　最后，激活“社区自治”是铜陵模式能否成功的关键点。社区制是单位制退出历史舞台后，基层社会管理的一种制度更新。但是社区并非是原有单位的一种简单替代，社区概念的本身就带有居民自治的含义。社区自治不但包含居民之间互助合作、共同参与的精神，还能够生长出公民社会的组织基础。从城市治理的角度来讲，各类社会组织之间的合作能够形成共同治理的规则，不但能够抑制情绪化、过激性参与，及时消解基层矛盾，为政府治理减轻压力，而且面对各种利益纠葛，民众不必直接诉求于政府，而是诉诸社区组织，在组织化维权得不到合理回应时，再通过政府仲裁和平衡，这显然能够促使政府从具体的事务性工作中脱离出来，保持其权威的正当合法性;从“官民衔接”的角度来讲，政府面对数量众多的个体显然不如面对有代表性的合法社团有效。

　　综上所述，激活“社区自治”既是保证个体权利的要求，亦是推动“官民衔接”的需要。铜陵模式要想持续发力，“社区自治”是其绕不开的路。

　　(作者单位：中南大学公共管理学院、中央编译局)

　　来源：《中国社会科学报》第249期