中国面临照料福利的挑战

    中国目前占主导地位的照料福利范式还是以家庭为主要的资金和服务提供者，辅之以市场化的照料服务的供给。中国的照料福利是二元化的。随着中国面对的老龄化的挑战，新的照料福利范式正在出现，特别是在发达地区和大城市。在儿童照料中，非家庭的服务提供者的作用比老龄照料更明显。

    在全世界，随着人类面临着有史以来最大规模的老龄化挑战，代际之间的利益分配第一次成为社会福利制度变化的推动力量。“照料福利”作为社会福利的一个新范畴，日益引起学术界和政策关注。在中国，随着社会经济的高速度发展，人口出生率的急速下降和老龄化加速，既定的照料福利范式面临挑战。

    补救性的社会福利

    在中国，社会福利制度在本质上是补救性的。强调家庭伦理的儒家文化和强调国家补救作用的意识形态，塑造了中国的社会福利制度。①在社会福利的各项供给中，照料一直被认为主要是家庭的责任，家庭为老年人、残疾人和儿童提供支持和照料。这种支持和照料责任在代际之间通过约定俗成的规则传递（如“养儿防老”等），②并被写进了国家宪法。③国家只有在家庭完全无法提供照料的时候，才直接对少数孤寡鳏独人口提供照料。在这种福利提供中，强调不增加国家负担，尽量依靠家庭解决个人遇到的问题。一般家庭，当自己力量不足的时候，往往在市场上寻找补充的照料来源，如使用保姆和市场化的服务机构提供的照料。不过，在计划经济时代，因为妇女大量参加工作，大的国有和集团所有制单位提供低收费的儿童照料服务。农村集体也为下地劳动的妇女提供某种形式的日间照料，但是，这些服务在市场化的改革之后显著衰落了。在家庭之外，市场在提供照料服务方面有明显的作用。

    城乡不同的市场化途径。中国的社会福利制度，建立在城乡分割的户籍制度的基础之上。因为照料领域，由国家提供的照料，主要是通过各种养老院、福利院等机构免费提供给孤寡鳏独等没有家庭可以依靠的人。对广大人群，国家供给的部分有限，城乡差距不像其他福利领域（如养老保险）那样有巨大的差别。但是，由收入、生活水平、生活方式和市场环境决定的差异，仍然是巨大的。这最明显的反映在儿童照料范式的变化过程中。在儿童照料的领域，随着国家和集体雇主为女职工子女提供的照料服务的萎缩，市场化的供给逐渐增加。同时，随着大量的农民工进城工作，把儿童留在乡村的家庭中由老龄的父母照料，在照料领域产生了中国大陆特有的现象：城市家庭使用农村来的移民工人为照料者；而农村因为年轻的父母外出打工，把儿童留在老家由父母照料，隔代家庭的照料方式增加，对失能老年人的照料不足，家庭的照料负担实际上大大加重了。

    国家的作用：对市场化的管理。在老年照料领域，随着老年人口、失能老年人口绝对数的增加和对照料的需要增加，各种形式的照料方式都在发展，包括国有养老院，市场提供的各种养老服务（营利和非营利性的），基于社区的养老照料服务等等。下述原则是政府确定的未来的照料范式：“发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。要建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。”④

    中国的人口结构及其对照料福利的影响

    中国的人口结构趋势。未来对中国照料范式转变影响最大的四个人口趋势是：第一，人口的老龄化：指一个国家或地区在一个时期内老年人口（60岁及以上）在总人口中的相对比例不断上升的现象和过程。根据中国第五次人口普查结果，2000年10月31日，全国60岁及以上的老年人口比例达到10.2%。2001年底， 65岁及以上人口占总人口比重为7.1%，标志着中国进入人口老龄化国家的行列。截止到2008年，中国60岁及以上人口达1.5989亿，占总人口的12%，其中65岁及以上人口为1.0956亿，占总人口的8.3%，成为世界上老年人口最多的国家，60岁及以上老年人口占全球60岁及以上人口的1/5。⑤

    第二，抚养比的变化：即劳动人口和非劳动人口之间比率的变化：抚养比有两个方面：一、老年抚养比，即65岁以上人口占总人口比例；二、总抚养比，即劳动适龄人口和非劳动适龄人口之间的比例。劳动适龄人口和非劳动适龄人口之间的比例，从逐渐减少到逐渐增加。在过去的几十年中，劳动适龄人口的抚养压力在逐年降低。计划生育政策减少了儿童的数量，而上世纪50年代迅速增加的人口现在还处于劳动年龄。所以，直到2013年，中国的总抚养比将达到最低水平38.8%，这就意味着100个劳动力人口仅仅负担39个非劳动力人口。在2013年以后，抚养比才会重新上升。

    第三，人口从乡村向城市流动的影响。根据2005年的人口普查结果，中国有大约1.3亿流动人口。⑥由于人口流动的主体是劳动人口从乡村流向城市，非劳动力的人口一般被留在乡村，使乡村人口的老龄化比城市到来的更早，也是乡村比城市更早面对照料资源不足的问题。

    人口趋势对中国的照料模式的影响。从老龄和儿童照料福利两个方面讨论，这些影响反映在四个方面：

    第一，虽然中国的人口变化趋势表明，中国未来必将面对巨大的照料需要的挑战。但是，就目前的情况来看，从1980年以来，中国的人口抚养比逐年下降，目前处于抚养比最低的时期。家庭和社会都有照料老年人和儿童所需要的充裕人力。因此，家庭尚可负担照料责任，同时，很多家庭也有经济实力在市场上追求更高质量的照料。这成为照料市场化发展的基础。在这个过程中，从1990~2007年，中国的女性劳动力市场参与率从1990年的73.2%，下降到2007年的70.6%。⑦这也增加了家庭照料的人力资源。

    第二，城乡出现了不同的家庭照料范式。由于人口从农村向城市流动，妇女在异地参加工作，全部照料责任仍然由家庭负担。低廉的工资和限制农民工进城的政策，使移民家庭无力在城市抚育儿童和照料老人，把儿童留在农村，由祖父母抚育，造成了城乡不同的家庭照料范式。

    第三，少数中心城市出现了家庭和国家照料责任重新划分的趋势。在下个10年到20年，对老年和儿童照料的需要都将快速增加，同时伴随着中国劳动力成本的上升，照料成本也将攀升。这种现象已经在经济最发达的地区出现了。中国经济的迅速发展，给了中国地方政府，特别是发达地区的政府充裕的财力，可以在照料领域承担更多的责任。这些地区，政府开始在老龄照料方面承担更多的责任。

    第四，行业管理的挑战：农村人口向城市流动，为城市照料工作的市场化提供了大量的充裕的人力资源。低廉的照料成本，使城市人口无需政府介入，也可以负担照料责任市场化的代价。因此，照料提供的市场化在城市里发展顺利。政府面临的主要问题是对市场化的照料进行行业规范和质量监督。这个方面政府面临着巨大的压力和挑战。地方政府正在服务筹资和提供方面承担更多的责任。政府的作用很明显的集中在制定政策和委托服务方面。

    中国的老龄照料福利

    主流照料模式。一、照料地点：居住安排的变化。根据中国老龄科学研究中心的中国城乡老年人调查，从2000~2006年，中国老年人的居住安排发生了如下变化：老年人独居、只与配偶同住、与子女同住以及与其他人同住的比例增大，而三代同住和隔代同住的比例则下降了。其中老年人三代同住的比例变化最大，由2000年的39.7%降至2006年的36.0%，下降了4个百分点。这说明虽然三代同住目前仍然是中国老年人最主要的居住安排，但是与上个世纪的老年人居住安排数据相比，中国老年人与子女、孙辈一起生活的传统居住方式正在逐渐减少。这种居住方式的变化，对老年人的照料安排会产生比较大的影响。

    城乡对比数据显示，中国农村老年人的三代同住、与子女同住和独居的比例高于城市老年人，而只与配偶同住、隔代同住、与其他人同住的比例则低于城市老年人。2006年、2000年调查数据显示，农村老年人三代同住的比例分别比城市老年人高11.6%和16.9%。这与农村老年人没有养老保障、需更多地依靠子女养老有关。农村老年人独居的比例较高，只与配偶同住的比例较低，与中国城乡老年人在婚姻状况上的差异有关。以2006年调查数据为例，中国农村老年人有配偶的比例为73.6%，低于城市老年人8个百分点。⑧

    二、充裕的家庭照料资源。在中国，家庭是老年人照顾的主要服务提供者。中国老龄科学研究中心2006年全国调查数据显示，在家庭中，需要并且得到照料的老年人共有1267万人，占需要照料者的95.8%（城市为93.0%，农村为96.6%）。⑨在照料资源方面，由于高速度的经济增长和人口红利，中国正处于人力资源和物质资源最充裕的一个阶段。2006年，每名需要照料服务的老年人平均有4.5子女和4.4名女婿和儿媳可以为他们提供照料。⑩ 

    三、照料文化。中国有依靠家庭对老年人提供照料的传统。老年人也更倾向于在家庭和社区中安度晚年。从2000~2006年，这个观念没有很大的变化。当家庭的照料资源不足的时候，城市人口会从市场上寻找帮助，雇佣保姆做一些照料工作。但是，在总人口中，所占比重是低的。在2000年的调查中，只有不到4%的城市家庭雇佣保姆或者小时工。2006年的调查中，这个数据没有提供。

    中国老年人的照料方式。根据2006年的调查，对老年人的照料方式，仍然是以家庭为主。在家庭中，儿子和儿媳提供了主要的照料服务（见表1所示）。雇佣保姆和小时工的城市居民，2000年为3.4％，2006年增加到6.6％。

    政府的照料责任。在照料方面，政府的主要作用是补救性的，主要对鳏寡孤独等人群提供机构内养护，也提供一定的社区为基础的照料。中国老年人服务机构的发展情况如表2所示。

    一、老年福利机构的数量增长。截至2009年底，全国各类老年福利机构38060个，床位266.2万张，收养各类人员210.9万人。其中：城市养老服务机构5291个，床位49.3万张，年末收养老年人32.3万人；农村养老服务机构31286个，床位208.8万张，年末收养老年人173.0万人；光荣院1401个，床位6.7万张，年末收养老年人4.6万人；荣誉军人康复医院47个，床位0.8万张，年末收养老年人0.4万人；复员军人疗养院35个，床位0.6万张，年末收养老年人0.4万人。⑾

    二、服务递送的市场化。在中央政府制定了鼓励补贴老年照料的政策之后，各地，特别是发达地区，政府对老年人服务都有一定的资金支持。同时，在服务递送方面，市场化已经是大势所趋。由于资金充裕，中国地方政府正在老龄服务方面承担起更多的责任，提供更多的服务。其中，支持居家养老服务，是各地政府的一个重要举措。但是，这些地方性的服务发展是不平衡的，有些地区（如北京），刚刚有政策，正在试行的过程中。有的地方发展比较早（如上海）。有的地方尚无具体的政策。

    在老龄照料福利方面，传统的以家庭为中心的照料仍然占据主导。市场在服务提供方面发挥的作用越来越大。虽然政府的作用还是补救性的，但是，新的原则已经确定。政府将在规则制定、服务质量的监控方面发挥更多的作用，也会提供一定的经费。

    中国的儿童照料福利和教育

    在2006年，中国有3.6亿儿童，其中，学龄前（0~5岁）儿童数大约为1.03亿。⑿本节讨论的儿童照料和教育指学龄前儿童的照料和教育，以及国家为0~18岁的、照料者缺失的儿童提供的照料和教育服务。

    在中国补救性的儿童福利制度中，家庭对儿童提供照料。同时，政府通过财政全额拨款的事业单位，为少数没有家庭照料的儿童，包括被遗弃儿童和流浪儿童，提供照料服务。但是，由于社会政策缺少对家庭的保护和支持，在大量的农村人口向城市流动的过程中，儿童必须生活在父母照料长期缺失的环境中，由祖父母或者亲属提供对父母照料的替代性养护。本节从三个方面讨论中国的儿童照料福利：第一，国有儿童福利机构的经费和服务方式的多元化；第二，中国学前照料和教育的多元供给；第三，父母照料缺失的农村留守儿童。

    国有儿童福利机构的经费和服务方式的多元化。截至2009年底，全国各类收养性单位共收养儿童11.5万人，在中国的全部儿童中，只占不到0.03％。全国独立儿童福利机构303个，床位4.4万张。除此之外，截至2009年底，全国有流浪儿童救助保护中心116个，床位0.4万张。全年救助城市生活无着的流浪乞讨未成年人14.5万人次。⒀这些机构提供的服务，理论上由国家财政的全额拨款来支持。但是，在实际上，从资金来源看，国有儿童福利机构的资金来源已经多元化了，有的国有儿童福利机构，50%以上的资金已经来自社会捐赠，而非国家财政。⒁从照料提供的方式看，国有儿童福利机构除了直接对儿童提供以机构内的照料，也通过与寄养家庭签订合同，支付费用，购买由寄养家庭提供的照料服务。⒂

    中国学前照料和教育的多元供给。中国儿童主要在家庭里得到照顾。家庭成员，父母、祖父母等为儿童提供照顾。在家庭之外，政府、雇主举办的以及社会上营利和非营利的学前班、幼儿园等，为儿童提供早期的照料服务。表3是根据教育部网站提供的统计数据计算的、由不同的供给者提供给0~5岁的儿童的学前照料和教育服务。

    按照联合国教科文组织2007年《全民教育全球监测报告》公布的数字，2004年全球幼儿教育毛入园率为37%，其中有3/4的国家达到了75%以上，中国为36%。⒃2007年，中国幼儿教育毛入园率达到42%。比2004年增长了6％。⒄

    在得到学前教育的儿童中，56％从政府举办的各种学前教育机构或小学附设的学前班中得到教育，8％从社区举办的各种学前照料和机构中得到照料和教育。同时，还有36％的儿童得到市场提供的照料服务和教育。考虑到即使在政府举办的各种学前照料和教育机构中，由于这个部分的教育不是基础教育，国家不承担经费责任，家长必须根据教育质量缴纳多少不等的费用，以及还有大量的、不能达到政府注册标准的学前照料机构存在，学前教育的市场化模式非常明显。

    家庭照料缺失的留守儿童。对中国以家庭为主的照料模式影响最大的，是人口从农村向城市的流动。根据2005年全国1％人口抽样调查的抽样数据推断，估计中国进城务工的农村劳动力约1.3亿人。全国农村留守 儿童约5800万人，其中14周岁以下的农村留守儿童约4000多万人。和2000年相比，2005年的农村留守儿童规模增长十分迅速。在全部农村儿童中，留守儿童的比例达28.29%，平均每四个农村儿童中就有一个多留守儿童。其中，五周岁以下的幼童大约1566万人。占全部留守儿童的27％。?輥?輶?訛大量的儿童由祖父母和亲属照料，是发展中的国家独特的照料范式。

    结果讨论

    本文的研究可以得到下面的几个结论：第一，中国目前占主导地位的照料福利范式还是以家庭为主要的资金和服务提供者，辅之以市场化的照料服务的供给。政府提供的照料福利（资助和服务）仅仅限于失去家庭的鳏寡孤独的人群。在儿童的照料福利和教育方面，政府对56%的儿童提供了服务。但是，大部分的经费责任还是由家庭承担的。第二，中国的照料福利是二元化的。虽然城市人口得到了充分的照料资源，但忽视进城农民工家庭照料需要的社会政策，减少了农村居民可以利用的照料资源，削弱了家庭提供照料福利的能力。1/4的农村儿童得不到父母的充分照料，对中国照料文化的未来发展的消极影响不可低估。第三，随着中国面对的老龄化的挑战，新的照料福利范式正在出现，特别是在发达地区和大城市。第四，就老龄照料和儿童照料比较而言，儿童照料中，非家庭的服务提供者的作用比老龄照料更明显。因为，老龄照料主要是生活和身体照料。对儿童照料来说，不仅是生活或身体照料，更是儿童教育和社会化的一个重要部分，是对未来的投资，家庭对家庭之外的儿童照料使用的更多不足为奇。

    （作者为北京师范大学教授、澳大利亚新南威尔士大学社会政策研究中心高级研究员）

    注释

    ①②张凯悌，潘金红，郭平，欧阳铮：《政府养老定位研究》，北京：中国社会出版社，2009年。

    ③⒂尚晓援：《中国弱势儿童群体保护制度》，北京：社会科学文献版社，2008年。

    ④《国务院办公厅 2006转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》

    ⑤⑧⑨张凯悌，郭平：《人口老龄化与老年人状况蓝皮书》，北京：中国社会出版社，2010年。

    ⑥?輥?輶?訛“ 2010‘全国妇联发布《全国农村留守儿童状况研究报告》’”，《人民日报》，2010年6月25日。

    ⑦Rajivan， A. and UNDP Team 2010 Power， Voice and Rights，A Turning Point for Gender Equality in Asia and the Pacific， New Delhi：Macmillan Publishers India Ltd. P217.

    ⑩郭平，陈刚：《2006中国城乡老年人口状况追踪调查》，北京：中国社会出版社，2009年。

    ⑾⒀訛民政部财务规划司：《2009年民政事业发展统计报告》，2010年。

    ⑿⒃UNESCO  2007 EFA Global Monitoring Report 2007: Strong foundations， Early childhood care and education，P133,247.

    ⒁尚晓援，王小林，陶传进：《中国儿童福利前沿问题: 2009~2010》，北京：社会科学文献出版社， 2010年。

    ⒄UNESCO  2010  EFA Global Monitoring Report 2010: Education for All - Global Monitoring Report： Reaching the marginalized，P325.