自由之翼披肩:为低收入群体保障住房难在哪儿(中国青年报 2007-12-15)

    12月12日，北京市公布《北京市经济适用住房购买资格申请、审核及配售管理办法》和《北京市城市廉租房申请、审核及配租管理办法》。两个《办法》明确了申请经适房、廉租房的具体操作细则，同时明确了北京市经适房配售面积标准为人均使用面积15平方米。

    目前，虽然我国大部分地区都实行了廉租房政策，但许多面临住房实际困难的老百姓却感觉“只听楼梯响，不见人下来”，一个重要原因就是缺乏操作细则。北京率先出台操作细则，让全国买不起房的老百姓都看到了希望。“这表明，政府开始下大力气解决低收入群体的住房问题了。”中山大学政治与公共事务管理学院副教授朱亚鹏在接受记者采访时说。

    12月13日，国家发改委价格司司长曹长庆在中国政府网做客时指出，要进一步落实关于加强房地产市场调控和解决城市低收入群体住房困难的各项政策措施，增加住房供给，稳定住房价格。

    建设部部长说：最需要房子的是困难群众

    百姓安居乐业是我国全面建设小康社会的一个基本目标。1998年以前，我国采取福利分房政策，房子与单位、职称、工龄等挂钩，大部分人的住房条件较差。后来我国放开房地产市场，加上普遍实行分期付款，许多人由此住上了自己心仪的房子。但是，还有很多人，按他们目前的收入和现今的房价对照，终其一生也不可能住上自己的房子。这些人包括城镇中无法定供养者、无生活来源和无劳动能力的“三无”人员，孤老病残和大量的下岗失业职工，也包括大量流动人口和农民工。

    朱亚鹏教授说，很长一段时间以来，政府的注意力都在不断繁荣的房地产市场及由此创造的GDP上，住房保障本应成为政府在住房领域承担的主要工作，却在一定程度上被边缘化。随着社会的发展，低收入群体的住房问题越来越突出，已经影响到了和谐社会的建设。

    “房价高、住房难！”在近年全国“两会”上，住房保障问题成为社会关注度最高的民生热点之一。建设部部长汪光焘在今年全国建设工作会议上说，从10多年改革与探索的实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题，构建多层次住房保障体系是政府的责任。

    “最需要房子的可能是困难群众，所以，把困难群众的问题解决好是今年的重点。”在今年“两会”期间，汪部长的这番话令许多住房困难户精神为之一振。

    履行住房保障责任，正成为越来越多的地方政府的实际行动。然而，由于目前住房保障相关规定和实施方案还主要以政府文件的形式出台，缺乏强有力的约束。根据建设部今年年初的通报，截至2006年年底，全国657个城市中，仍有4个地级城市以及141个县级市没有建立廉租住房制度；有166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设；廉租住房制度覆盖面低，部分城市还没有建立廉租住房保障对象档案，申请、审批、退出机制不完善；相当数量的城市廉租住房建设进展缓慢。据建设部统计，截至2006年年底，全国累计用于廉租住房制度的资金仅为70.8亿元，与地方政府约1万亿元的土地出让金相比，这一数字显得过于“弱小”。

    为此，清华大学人文学院院长李强等专家建议，应该尽快为住房保障立法，进一步完善住房保障制度，使政府的责任更多地着眼于困难户。此外，李强认为，我国应借鉴瑞典、新加坡等国经验，在建设部加设一个独立的住房保障部门，并将住房保障纳入政府考核。

    对贫困户来说，房价是5000元还是两万元没区别

    近两年来，许多地方政府被飞涨的房价刺激着神经：一方面担心房价飞涨导致众多百姓买不起房，影响社会稳定；另一方面又担心过度调控房地产市场，影响一个地方经营城市的业绩和从该行业获取的高额财政收入。

    同济大学建筑与城市规划学院教授王伟强在接受《中国青年报》记者采访时说，房子是一种很特殊的商品，既是生活必需品，又是一个奢侈品，可用来投资，因此住房问题既有其经济性，又有其社会性。对低收入群体来说，住房是一种基本的需要，它关系到社会稳定，因此属于社会公共问题，而不单是一个经济问题。我国的住房政策长期以来经济性与社会性被混淆在一起，使得福利保障部分所占比例很小。“现在人们都在说房价太高，买不起房，但有意见的多是有一定购房能力的人，而那些贫困户，房价每平方米是5000元还是两万元，对他们来说没有太大区别，因为都买不起。对这类人群，政府有责任为他们提供住房。”

    王伟强说，目前许多地方政府在这方面基本上是缺位的，该做的没有做，不该管的却总伸手干预。如上海的天价楼盘“汤臣一品”，本来就是面向市场高收入人群的，属于奢侈品，只要有人愿买，一个愿打，一个愿挨，对民生没有太大影响，政府就没必要去管，放手交给市场去调节，倒是应该把注意力放在那些买不起房的低收入群体身上。

    王伟强建议，低收入群体住房应从房地产市场剥离出来，作为政府经营的公共产品，进行封闭性的内循环，实行有限产权，有限转让。他建议整个房地产市场分为两个体系：一是社会住宅体系，属于政府支配的公共产品，面向低收入群体；另一个是商品住宅体系，面向中高收入人群及投资者，主要交给市场去分配。

    任志强因为说了一句“开发商应该为富人盖房子”，成了公众声讨的对象。其实，他说的没错，开发商只需要盖出质量优良的楼房，并依照房地产业的高税率缴纳税款，依照高地价缴纳土地款，就算尽到一个地产商人的义务了。而政府要做的，应该是拿出开发商缴纳的各种款项，用来解决“为穷人盖房子”的问题，做市场不愿意做的事情。将所有住房的问题全部抛给开发商，是一些地方政府推脱责任的理由。

    但也有一些有责任心的企业开始尝试为低收入群体建造住房。2006年12月，万科企业股份有限公司盖了一栋“万汇楼”，打算以便宜的价格租赁给中低收入人群，成为民间“廉租房”的提供者，计划明年6月交付使用。企业是要为其股东负责的，万汇楼能否受欢迎，何时能收回成本，谁也说不清。“这只是一个试验，这样的模式能持久而且良好的运作吗？将来是否会推广？这些问题现在还没有答案。”12月13日，在“海螺行动——中英解决城市低收入人群住房问题比较研究”新闻发布会上，万科董事会主席王石这样坦言。

    廉租房和商品房该混设吗

    住房保障是对特定社会阶层实施的帮助和救济，不是一种全民福利。为避免保障对象的模糊或过于宽泛，确保廉租房真正起到“雪中送炭”的效果，必须确定科学的分配政策。

    我国的住房自有率超过了80％，这一比例远远超过世界平均水平。这说明当前我们面临的问题不是缺少可购买的住房，而是缺少廉租房、公房。目前，中国的出租房屋仅占住房比例的15％，廉租房的比例更低，目前全国只有33万套，根本无法公平分配，满足需求。

    12月13日，王伟强教授在接受《中国青年报》记者采访时说，低收入群体的住房政策必须解决三个层面的问题：一是准入门槛，谁有资格申请到社会住房，政府要制定科学的、完善的、可行的审查标准；二是运营方式，是政府建房，还是包给开发商，还是发动社会力量来为低收入群体提供一定量的社会住房，应当确立一个明确的制度；三是退出机制，保障性住房在性质上是用于解决特定对象的公共资源，必须实行动态管理，当受益者经济状况改变以后，要退出来让其他低收入者受益。此外，政策应该分短期和长期，由于实际住房有限，申请者必须排队等候，有时可能要等上好几年，在此期间国家应对其发放补贴。

    王伟强不赞成集中为低收入群体修建廉价住房，尽管这可以在短期内满足大量低收入者的住房需求，但多年后也许会形成贫民窟，导致社会歧视和治安等很多问题。这在许多国家都有教训，前不久法国骚乱就是由此引起。

    王伟强认为，英国实行的在商品住宅中适配社会住房的政策可供我们借鉴。政府在给开发商审批土地时，将社会住房作为一个附加条件，就像基础设施一样强行要求供给。

    实际上，这项政策在我国一些地区已有探索。如山西省在今年8月出台规定，今后各地经济适用住房建设项目和普通商品住房开发项目，应分别按建筑面积10％和5％的比例配建廉租住房。

    但也有人担心，将廉租房和商品房混设，将来在同一个小区中，不同社会阶层对物业服务、周边服务场所需求不同，可能会由此产生矛盾。

    为低收入群体保障住房资金短缺不是惟一问题

    早在1998年，《国务院深化住房制度改革的决定》就提出了建立廉租房社会保障体系的设想。1999年国家建设部出台了《城镇廉租房管理办法》。然而时至今日，我国为低收入群体的保障性住房覆盖面仍是远远不够。

    到底难在哪里？一些官员习惯于将其归因于资金短缺。建设部政策研究中心的一位官员不久前说，我国住房保障制度存在的一个重要问题是公共财政支出严重缺位。在我国公共财政支出中，只有廉租房明确要以公共财政资金为主，而其他涉及住房保障的支出并未纳入财政预算之中。

    只有纳入财政预算才能为低收入群体谋福利吗？其实政府手中还有很多其他资源，如土地审批、政策倾向等。但除强化政府责任以外，住房政策需要一系列的配套政策作为支持，比如目前我国个人收入还远未实现规范化、透明化，中国的个人信用体系亟待建立。华高莱斯首席分析师殷冬明分析说，只有建立于全国性统一的个人信息动态数据库，并且跨越了工商、财税、银行、劳动等条块分割的框架，才能建立科学的廉租房分配制度。

    还有一个不能忽略的问题是户籍壁垒。目前的廉租房制度是由地方政府主导实施的，各地方政府因为财力有限，很难将各种福利制度普及至外来务工人员。加之农民工等不具有当地城市户口的人群具有流动性大、数量众多的特点，也为地方政府实施各种福利政策制造了很多困难。但这并不是永久将这部分低收入群体排除在各种福利制度之外的理由。李强认为，各级政府应该有计划地逐步配合中国的户籍制度进行改革，适当考虑吸纳那些流动性不大的非城市当地原住家庭。例如，在过去5年中一直居住在某一城市，尽管收入比较低，但工作相对稳定的家庭，当地政府可以考虑给予申请廉租住房的申请资格。