民政系统职务犯罪的预防和惩治对策

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　　近年来,党中央要求全国检察机关重点开展涉农资金预防调查,其中,民政系统的职务犯罪层出不穷,而且发案环节集中在优抚金、低保金、优待金的发放上,90%以上的基层民政所不同程度地存在虚报冒领优抚金、低保金、优待金的现象。鉴于民政系统贪污、挪用犯罪案件居高不下,窝案、串案持续上升的情况,现结合近年来对民政系统预防职务犯罪教育整顿及专项治理活动经验做一下归纳总结,调查研究此现象发生的原因、特点、对策等。

　　一、预防民政系统职务犯罪的意义

　　民政工作担负着为民分忧、为民解困的重任,随着国民经济的持续快速增长,各级政府发挥民政优抚救济作用,在保障民生、拥军优属、扶贫济困等方面做了许多工作。但是在民政事业蓬勃发展的同时,社会腐败现象也日益严重渗透到民政领域,出现了个别民政工作人员利用国家优抚救济政策权钱交易、以权谋私、大肆侵吞各类救济资金的现象,严重损害了党和政府在人民群众中的形象。预防和惩治民政系统职务犯罪成为相当迫切的现实问题。

　　二、民政系统职务犯罪的特点

　　(一)、犯罪主体固定且任职时间和作案时间持续较长。从查案的情况看,犯罪的主体绝大多数是民政部门的中层干部、基层民政办主任、会计,他们一般对基层救济对象比较熟悉,一旦救济对象不存在了,他们中的个别人可以轻易地去冒领救济对象的救济款项而不易被人发现。从今年查案的情况看,犯罪的主体多数是乡镇民政系统的民政所长,任期比较长,是在10年以上,他们对基层救济对象比较熟悉,了解民政部门在发放各种社会救济金过程中的漏洞,一旦救济对象不存在或是聋哑人等,他们就实施贪污行为,第一次作案没有被发现,进而无所顾忌地开始下一次的犯罪,作案时间持续较长。如在查办县某乡原民政所长贪污一案中,其犯罪过程持续了10年。 　　

　　(二)、采用虚列、冒领、截留等手段,不择手段骗取国家优抚、救灾、救济款。具体手法是:以他人名义书写有关报告上报县级民政部门,达到骗取国家优抚款、救济款及低保金的目的,然后再以他人名义签名冒领或模仿笔迹冒领。作案手段隐蔽。民政系统职务犯罪的一个重要特点,就是在作案的手段和对象上,大多是利用自己工作的范围和对象的便利,采取多报、瞒报或虚报,然后用假签名、假印章代领的方法,将社会救助金、已故退伍军人和伤残抚恤金、已故退休或代管人员工资等救济款项贪污挪用。按照国家民政有关法律政策,各项优抚款、救济款及一些困难群众低保金的发放都有严格的规定。然而,一些利欲薰心的乡镇民政工作人员却视人民群众的切身利益为儿戏、置国家的法律法规而不顾,肆意侵吞和践踏,不择手段的骗取国家各项优抚、救济资金。从所查办的几起案件情况看,犯罪嫌疑人贪污侵吞各项优抚款、救济款、低保金的主要手段就是“虚报”和“冒领”。其具体手法是:将已死亡(或死亡多年)的优抚救济对象按“活人”的名份连续多年上报财政部门,以达到骗取国家优抚款、救济款及低保金的目的;然后,再通过私刻“死人” 章的方式,用“死人章”冒领或模仿死者笔迹冒领。如佘家乡民政所原所长伪造假伤残军人档案,骗取伤残军人优抚款近5万元。

　　(三)、作案次数多,且手段隐蔽。多数作案几十次次。他们冒名的对象大多都是不存在的人或是聋哑人,利用确无其人及优抚对象不熟悉或不知晓国家优抚政策而截留、侵吞、骗取各类优抚金、补助款,作案频繁,手段隐蔽。

　　(四)、利用优抚对象不熟悉或不知晓国家优抚政策而截留、侵吞各类优抚金、补助款。随着国家经济形势的不断发展和人民群众物质文化水平的改善,国家不断加大了优抚力度,提高了各项优抚、救济的标准,但由于被优抚救济对象多是上了年纪的老年人(调查中发现,有不少优抚对象是抗战时期、解放战争时期的复退军人,一般都是七、八十岁的老人),且分散居住在不同的村庄内,相互间交流少,信息闭塞,因此,他们对于国家的民政优抚政策及不断提高的优抚标准很不了解或根本就不知道,基本上是处于“给多少就领多少”的状态。这为某些不法乡镇民政人员侵吞、染指国家财政下拨的优抚救济款提供了便利条件,有的乡镇民政人员利用优抚政策不为群众知晓的机会,将某个时期补发的“优抚救济款”,一次性“整吞”。例如:在查办的柳某贪污一案中,柳某利用担任民政所长职务之便利,贪污国家财政下拨的各类优抚、救济款数额达3万余元,其中于2009年1月份将补发的该乡镇5人的优待金4000元“整体”揣入个人腰包,其贪婪之心,昭然可见。

　　(五)、共同犯罪。无论复转军人的优待金,还是退休、代管人员工资,均需报请人事部门审核批准、财政部门核拨,仅凭民政部门是无法直接拨付到位的,况且就是民政部门内部也存在着相互制约的情况,涉案人员之所以能够轻易地虚报冒领他人的救济款项或退休工资,往往是他们之间相互利用、共享利益等原因。如某县检察院查处的案件中,犯罪嫌疑人刘某为了领取虚假的退休工资,将本镇已死亡的退休人员的工资领取本和私章交给朱某,让朱某领这一笔款,朱某即按刘某的要求,给刘某办理了一个退休工人的工资,并将款拨付到位,刘某领到款项后便给朱某一定的好处。

　　(六)、涉案金额大。由于嫌疑人选择的对象往往救济标准都比较高,一人一年下来就是10000元左右。如襄县民政局社救股长朱某2000年至2005年之间,竟冒领三个已死亡退休人员的工资,涉案金额达8万多元。魏都区民政局低保办公室工作人员田某两年就非法侵贪低保金达44500元。

　　三、民政系统职务犯罪的原因

　　通过调查分析,我们感到,民政系统发生的这些案件主要有以下几点原因:

　　(一)法律意识淡薄,个人私欲膨胀。在改革开放和社会主义市场经济条件下,部分乡镇民政工作人员经不起形形色色诱惑带来的考验,世界观、人生观和价值观发生扭曲,因为法律观念淡薄,诱使各种侵吞、挥霍优抚救济款、物案件多发。优抚救济工作是一项政策性非常强、法律性非常严肃的工作。党和国家对此历来重视,我国《刑法》条文中对贪污、挪用、侵吞各类救灾、救济、优抚款等行为,也有明确的从严处罚的条款规定。但是,在办案中发现,很多民政工作人员都存有政策观念不强、法律法规知识一知半解的情况,对国家下拨的各类优抚款、救济款,没有“不能越雷池一步”的思想意识,因而,造成了各种侵吞、挥霍优抚救济款、物案件的发生。从我院查办的4件存在违法行为的贪污案来看,行为人明知贪污救灾救济款式触犯法律的,但长期处于一种麻木状态,且还心存侥幸,认为自己做的事情不一定会暴露,即使暴露了,自己也可以讲清楚,应该没有问题。继而一些人不择手段疯狂作案,走上犯罪道路。

　　(二)乡镇民政机构的人员管理体制不完善。民政系统受当地政府和上级民政部门领导,业务垂直而人事不垂直,这就导致基层民政所尤其是所长,上级管不了,乡镇没法管的脱节现象,形成监督空挡。尤其是有些乡镇的民政部门只有一名工作人员,民政款物的管理、出账、报账都是一人操作,分管民政工作的乡镇领导没有具体过问,往往由他自己说了算,此做法不仅严重违反会计管理制度,而且为滋生贪污犯罪留下隐患。尤其是有些地方的民政所负责人,自诩为“山高皇帝远”,把民政所当成了自家的“小金库”。有些地方的民政所聘用临时人员从事民政工作,这些人员的政治观念差、临时观念强、公仆意识淡,对各类优抚救济款物觊觎已久,很容易导致犯罪。比如,今年我们办的佘某贪污近五万元优抚款的案件,这个民政所长,首先他想到自己管着民政,何不为患精神病的哥哥弄点“生活费”?于是他便伪造了一份假的伤残军人档案,竟然骗过县民政局取得伤残军人待遇,领取伤残军人优抚金达五年之久,没有一个部门发现。

　　(三)救济资金运行监督制度不健全。在社会救济资金发放过程中,没有一套严格的发放制度,无论任何人,只要拿着优抚、救济对象的救济金领取本和印章,就可以轻易领到钱,没人去审核救济对象是否具有资格。我们在调查中发现,群众对优抚、优待、低保对象的条件、享受的救济标准等不清楚,不了解,想监督又无法监督。县民政局寄望与乡镇政府监督,乡镇政府认为应该由民政部门监督,结果很少有人去核实这些款物是否真正发放到民政对象手中,从而形成监督空挡,给不法分子以可乘之机。如柳某担任乡民政所所长期间,利用职务之便,向上级民政部门瞒报优抚对象死亡情况,以死亡优抚对象或其近亲属名义签字或盖章领优抚款,制作虚假的发放优抚款名单、凭证,自2001年至2011年,先后冒领优抚对象共计七人的优抚款四万多元,除去因工支出一万多元外,剩余两万多元被柳某据为己有。十年间无任何人、任何部门发现。把各类优抚救济款物发放到被优抚的“弱势群体和困难群众”手中,是党和政府通过民政部门开展优抚救济工作的最终目的和唯一目的。而有些民政主管机关只知道按政策向基层乡镇民政部门拨付优抚救济款、优抚救济物资,但对基层乡镇民政所如何发放优抚救济款、救济物资则不闻不问,即便是下访检查,也是看一下乡镇民政所提供的报表或数字。由于各种优抚、救灾、补助等资金发放面广,特别是实行优抚金由银行直接发放后,这部分钱不经乡镇财政所,乡镇领导不再过问,而县财政局又鞭长莫及,只能抽查,很难发现问题。

　　(四)管理不到位。社会救济资金按照相关规定应该专款专用,设有专门账户进行严格管理,而实际工作中,由于一些人工作责任心不强,有些环节根本无人管理。就退休工人工资而言,负责申报的是民政部门,审核批准的是劳动人事部门,拨付资金的是财政部门,看起来这是层层把关,实际上是形同虚设。在优抚金、抚恤金、低保金的发放管理上,同样也存在此类问题。

　　　四、预防民政系统职务犯罪的对策和建议

　　胡锦涛总书记指出,“教育不扎实,制度不完善,监督不得力,仍然是腐败现象滋生蔓延的重要原因”。民政系统职务犯罪的发生,有当事人自身、内部管理的原因,也有社会的、体制的、经济的等外部因素的影响。我们要有针对性地研究分析,突出抓好教育、制度、监督这三个关键环节,着力构筑起“不想腐败”的自律机制、“不能腐败”的防范机制和“不敢腐败”的惩戒机制。

　　(一)、加强思想、道德和法律教育,提高民政工作人员自我约束能力。职务犯罪的发生是以思想的蜕变为先导的,防止职务犯罪现象的发生,就必须在广大公职人员中加强思想政治教育,着重抓好理想、信念和党的宗旨教育,以“三个代表”重要思想武装头脑,净化灵魂,规范言行,预防和清除腐朽思想的侵蚀,要经常开展党风党纪教育和反腐倡廉教育,加强清政廉洁的自身修养,大力提倡艰苦奋斗的精神,强化世界观的改造,另外,还要经常开展法制宣传教育,提高公职人员的法律意识和执法水平。大量事实告诉我们,一些人员走上贪污受贿犯罪道路,无不和一些地方、单位不重视思想教育有关,无不是个人放松思想改造的后果。江泽民同志说过:“大量事实一再告诉我们,一个干部或党员蜕化变质,往往是从思想上的蜕化变质开始的。”只有认真抓好落实,富有成效地开展思想教育工作,使广大干部牢固树立科学的世界观、人生观和价值观,才能在每个党员干部思想深处筑起反腐倡廉的牢固防线,有效预防贪污贿赂犯罪发生。

　　这里,我要提醒大家的是,要提高法律意识,做到学法、知法、守法。预防民政职务犯罪,要提高民政部门工作人员依法行政能力,加强培训,学习民政法律法规,严格依法办事,学以致用是关键。为此,要根据各科室工作性质的不同、城乡民政工作的差异和工作人员岗位的不同,有针对性地举办职务犯罪预防图片展示、民政职务犯罪典型案例分析、召开专题研讨会、座谈会等多种形式,进行分层次、多渠道的学习培训,组织民政干部职工学习了《城市居民最低生活保障条例》、国家救灾救济方针政策、《村委会组织法》、《婚姻法》、《婚姻登记条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《军人抚恤优待条例》、《兵役法》、《收养法》、《殡葬管理条例》等民政法律法规,增强了对民政工作人员培训的针对性和实效性,切实提高了民政工作人员的依法行政水平,引导民政工作人员结合实际工作,民政工作人员遵纪守法、廉洁奉公的自觉性及运用法律管理行政事务的能力。

　　要正确认识职务犯罪的危害,算好六笔帐:算政治账,自毁前程;算经济账,倾家荡产;算名誉账,身败名裂;算亲情账,妻离子散;算自由账,我身陷牢笼;算健康账,身心交瘁。要知其害,明其理,常警醒,真正做到预防前移,醒悟在先,把权力用在为人民服务上,永保政治清醒和为民清廉,给党和人民交一份合格的人生答卷。

　　要消除消极犯罪心理。犯罪心理是引发犯罪的内在动因,消除消极犯罪心理是预防犯罪重要环节。

　　一是克服“见钱眼开”的贪婪心理。一些人把金钱看的太重,所以,一有机会,就必然会丧失理智和党性,经不起金钱的诱惑,成为金钱的俘虏。贪婪是一切贪爱财物犯罪的共有心态,是贪污贿赂等职务犯罪的共同心理,是走向犯罪道路的主要思想基础。

　　二是克服蒙混过关的侥幸心理。不少公职人员犯罪,都是侥幸心理占上风时陷进去的。他们有一定的文化水平,智商较高,往往自认为身份特殊,见多识广,保护伞厚,且行为隐蔽、方法巧妙、手段高明、做事天衣无缝,或相信朋友不会出卖自己,在自信能侥幸过关的情况下走上犯罪道路。这种心理是所有犯罪者最致命的心理,贪污、挪用公款受贿者在犯罪时总是在心里为自己开脱,“就这么一次,不会被发现和查处的。于是有了第一次便会有第二次、第三次,直至被抓住时方悔恨不已。司法实践中,类似的案例不胜枚举。

　　三是克服深感吃亏的补偿心理。在社会分配拉开差距的情况下,有些公职人员看到别人待遇比自己高,住房比自己好,或者原来的下级各方面都超过自己,或者看到才华、学问比自己差的暴发户发了财,便产生不平衡的补偿心理。有些公职人员在犯罪最初阶段,不具有利用职务非法谋利的积极性、主动性,而是处于消极、被动的状态;当陷入犯罪的泥潭时,错误地认为这是对自己工作多年的补偿。有些老干部认为自己为党工作了几十年,没功劳也有苦劳,过去收入少吃了亏,现临近退休该捞一把,为晚年留条“后路”,也算是对过去的补偿。于是,他们贪婪地攫取财物,恨不得把几十年的损失全部补回来。

　　四是克服贪图享乐的虚荣心理。随着改革开放的深入,市场经济的发展,拥有实权的某些公职人员爱慕虚荣,一心追求个人享乐,被金钱、人情和关系所包围,成为“糖衣炮弹”袭击的对象。他们思想上逐渐放松了警惕,从拒绝吃请到逢请必到,寻欢作乐,过着消极糜烂的生活。

　　五是克服按“劳”取“酬”的交易心理。一些公职人员为别人办了事,帮了忙,内心总希望“投桃报李”。这种人利令智昏,把党和人民赋予的权力当成自己的私有财产。在“我帮他的忙,他应感谢我”。未办事先谈酬劳,谈妥酬劳再办事。在他们眼里,权力不过是一种待价而沽的特殊商品。在这种交易心理驱使下,他们把职责范围内应该承办的事情与按“劳”取“酬”划等号,不送礼不办事,甚至伸手索要所谓“辛苦费”、“好处费”。

　　六是克服有恃无恐的狂妄心理。我们有些干部,动不动吹嘘跟上面的领导铁,后台硬,不会出问题,即使出了问题也有保护伞,这样的心理十分危险,一是所谓的关系后台是否可靠,二是这种所谓的关系后台是否能长久,三是这种所谓的关系后台是否为法律所允许,都值得怀疑,千万不要把个人的命运寄托于别人身上,更不要狐假虎威,为非作歹。

　　七是克服孤注一掷的赌徒心理。这种人崇尚“人为财死,鸟为食亡”的拜金主义哲学,在金钱的诱惑下,只要能捞到好处,得到经济上的利益,什么党性原则、荣誉尊严、道德良心甚至自已生命都可以置之脑后。在“有权时捞一把,逮住了自认倒霉”这种赌徒心理驱使下,他们胆大妄为,顶风作案,明知早晚要翻船,仍如飞蛾扑火,自毁前程。

　　(二)、加强民政队伍建设。无庸质疑,由于进人渠道因素,民政队伍素质难免参差不齐,公仆意识、民生理念有待提高。因此,必须建立良好的选优机制,使那些人民称赞、人民放心的优秀人才进入领导岗位,代表人民行使管理权利,对不称职的干部实行待岗、转岗、离岗、分流等能上能下的干部制度。民政工作重心和基础在基层,各项民政政策法规需要基层实施,本着年轻化、知识化、专业化的原则,把政治素质高、业务能力强、办事公道正派、有责任心的人员充实到基层。对基层民政工作人员实行动态管理,定期培训,择优罚汰。各乡镇的民政部门至少要配备两名以上的工作人员,并实行异地任职,时间以三至五年为限,强调要严格遵守会计制度,互相监督。

　　(三)、加强财务监督和管理,建立健全监督制约机制,堵塞腐败漏洞。权力不受监督,必然走向腐败。要从机制体制改革入手,围绕容易滋生腐败和犯罪的问题,通过不断完善机制,从根本上解决由于机制和制度执行不力而导致腐败产生的弊端。邓小平同志讲过,“制度好,可以使坏人无法任意横行,制度不好,可以使好人无法做好事,甚至走向反面”。权力不受监督,必然走向腐败。我们要从机制体制改革入手,围绕容易滋生腐败和犯罪的问题,通过不断完善市场机制,推进改革力度,加大监督措施落实,从源头上进行规范和制约,从根本上解决由于机制制度不健全和制度执行不力而导致腐败产生的弊端。因此,对民政所人员进行监督,必须全方位、多层次的监督,形成一个能够有效运作的公职人员职务犯罪监督体系。民政局要加强对乡镇民政所财务帐目、项目审计的检查和工作督查,对所发放的退伍复员军人定补款等要登记造册,严格审查,对死亡情况及时掌握,层层把关,决不能流于形式,要将业务能力、政治素质好的同志选配到民政所领导岗位上;各乡镇民政所要增加工作透明度,对所涉及的收费项目公布标准,按规章制度办事,凡是民政所干部调配、任免均应实行离任审计制度,对审计出的问题按管辖权上报,各职能部门应作出及时、公正的处理,并及时向当事人和群众公布处理结果,给群众一个明白,还干部一个清白。同时应定期组织财会人员进行财务业务培训,提高水平。民政主管部门和乡镇人民政府要上下联合,建立对民政优抚、救灾、救济等款物发放对象的回访制度,定期对民政优抚、救灾、救济款物发放进行复核,并有专人亲自到实地与群众进行回访,对群众反映受助对象与实际不相符的,要立即调查,及时处理,以确保救济资金真正发放到民政对象的手中　

　　(四)、堵漏建制,完善预防措施。要加强制度建设,广开渠道,完善各项预防措施,要引导民政系统工作人员在集体利益和个人利益,小团体利益和国家利益上明辨是非,顾全大局,洁身自好,以自己的模范行动带动和影响他人,不怕得罪人,不怕丢官位,保证党的方针、政策在执行中不走样、不变形。建议实行完善以下制度:

　　一是对基层民政所长的双层考核备案制度。针对乡镇民政所人事管理体制上存在的问题,向党委政府提出建议,凡乡镇民政所长的任免和变动,要提前征求县(市)民政局的意见,并报上级民政部门备案,在体制上为防止管理上的失控打下了良好基础。

　　二是建立档案制度。要求对享受各种救济资金的人员,必须按照有关规定对救济对象的有关情况及资金发放、领取的情况进行认真记录,并采取一人一档或一户一档的方法,建立档案。

　　三是建立公示制度。为防止一些人员弄虚作假、以权谋私,要求民政系统人员对享受各个救济项目的条件、范围和列入救助范围人员的情况,在居委会或街道办事处的政务公开栏中予以公示,主动接受监督。

　　四是建立“三金”定期审核制度。对享受优抚金、优待金、低保金的人员,每季度由承办人员会同救济对象所在的乡镇、办事处民政所长,其所在的街道、居委会负责人等联合审查,四方签字后,报主管局长审批,方可作为救助依据。

　　五是建立定点专门专人发放领取制度。对救助资金发放,采取定点定时发放,每次发放需本人签收,并携带个人身份证,防止利用假印章、假签字冒领的现象。

　　六是责任追究制度。对负有社会救济资金申报、审批、拨付、发放等机关职能的部门人员,因工作不负责任、徇私舞弊、滥用职权,造成救济资金流失或利用职权从中贪污、挪用的,将按职责视情节给予党政纪处理,构成犯罪的,依法从严追究其刑事责任。

　　预防职务犯罪是源头性的工作,防范于未然,惩治于既然。每个人都应当时刻警惕,在思想上筑牢拒腐防变的防线,因为腐败、职务犯罪是无处不在、无时不在的社会毒瘤,离我们并不遥远,它们就在我们身边。我们每一个人,都要珍惜自己,不要给自己光荣的历史抹上污点,不要给妻儿老小带来耻辱,不要让自己的未来痛苦不堪。做到“五个珍惜”:即,珍惜自己的岗位;珍惜自己的事业;珍惜自己的家庭;珍惜以往的奋斗历程;珍惜保持一颗健康、纯洁的心灵。自觉预防职务犯罪,是对党和国家的负责,是对个人家庭的负责,更是对自己的政治生命负责任,希望大家自觉加强法律法规的学习,树立廉洁勤政、科学发展的理念,警钟长鸣,防微杜渐,敬请大家珍惜自己的前途,思想上多一分警觉,在行动上多一分约束,呵护自己的家庭,关爱自己的生命,远离职务犯罪,为建设“四个”长垣做出应有贡献。

　　(作者单位:河南省长垣县检察院)