管路法兰及法兰管件:德国公共就业管理的经验和启示

根据商务部和联合国开发计划署出国培训合作项目计划安排，国家发展改革委就业和收入分配司，部分省市、自治区发展改革委及劳动保障厅、局的有关同志一行16人，前往德国进行了为期三周的公共就业管理培训。期间，我们访问了德国亚太经济管理学院、联邦经济劳工部、乡村发展，环境和消费者保护联合署、联邦雇主联盟、联邦服务业工会、劳工技术协会、G.I.B就业促进组织、就业促进发展集团及勃兰登堡州、柏林市职业介绍所等相关机构，接受了有关政府公共就业法规、劳动力市场政策、失业、就业管理服务等方面的培训，并实地考察了相关机构的业务操作，从中了解到德国政府有关就业服务管理的一些经验和做法。

一、德国就业的基本情况

德意志联邦共和国面积35.7万平方公里，人口约8250万。其中，就业人口约为3800多万人。就业分布按产业划分，农业87万人，工业814万人，建筑业210万人，服务业2700多万人。按劳动合同类型划分，正规就业人员占52%，半日制无限合同占8.9%，有期限合同占11.1%，微型工作、自雇者及自由职业占11.7%，公职人员6%。近年来，德国人口总体上数量变化不大，人口自然增长率已持续多年负增长，由于移民的机械增长人口，才保持了人口总体规模的稳定，但移民在就业技能和语言能力上的不足，对该部分人口产生一定的影响。

德国经济总量位居世界第三位，工业高度发达。汽车、采煤、钢铁、机械、化工、精密仪器和光学仪器在世界上占有重要地位。农业占经济比重较低，约4%左右，但机械化程度高。服务业高度发达并创造了大量的就业岗位，其从业人口2700万人，占总就业人口70%左右。二战后的15年是德国（西德）经济起飞期，在当时情况下，由于战争导致的劳动力资源不足，德国尚需通过引进外来劳动力充实就业岗位，整体就业形势十分乐观。60年代末的的经济衰退，70年代和80年代的两次石油危机导致的经济不景气和1989年东西德合并后，东德地区经济转型，大批企业破产关闭，导致严重的失业问题，失业率呈现几个逐渐升高的台阶，严重影响了德国的经济增长和劳动就业市场。经济增长是解决就业问题的根本途径。据德国联邦经济劳工部介绍，经济增长率达到1.6%以上，才能保证失业率下降。但自2001年以来，德国经济增长率始终未达到1.6—1.8%的增长水平，经济增长始终低于劳动生产率的提高速度，致使失业人数不断增加，从2002年的393万人增长到2004年的438万人。2004年，全国平均失业率达10.5%。失业率居高不下，长期失业者多，低技能失业者多是德国失业状况的主要特点。

二、德国公共就业管理的主要做法和经验

德国政府在公共就业管理方面，有比较完善的法律制度，宏观、微观兼备的积极劳动力市场政策，完备的就业服务管理体系及可靠的经费来源。该国不是把各种就业政策当作权宜之计，而是作为一种连续性的长远战略加以考虑。

（一）完善的公共就业管理法规

德国在公共就业管理方面具有较为完善的法律规定，与就业相关的是两部法律《就业促进法》、《地区经济结构调整合作法》。其劳动力市场的基本政策主要集中在1969年颁布的《就业促进法》中。该法开宗名义，就是通过完善的培训、保障提高劳动力的竞争和技能，为社会提供有效的劳动和有效的劳动力，实现保持较高的就业水平这一目标，从而促进经济发展和产品在国际市场的竞争力。该法包括促进就业的基本政策、促进就业的手段、职业培训、求职帮助以及失业保障等。依据此法，德国制定了国家促进就业的宏观经济政策和各项微观管理措施。

（二）完备的就业服务管理体系

德国的就业服务管理体系充分体现出国家干预、社会力量参与促进就业的特点，各方面责任分工明确，形成完备的政府与社会组织相结合的就业促进服务管理机构，有效地发挥促进就业的作用。

    1、政府就业服务管理机构。德国政府设立了经济与劳工部，主要负责劳动就业政策制定和资金拨付。即提供若干年产业发展和结构调整的预测，为制定培训目标、规划和企业发展提供参考；负责审批和颁布各职业岗位的培训和教学大纲；筹集职业培训经费，职业学校经费由各州地方政府财政拨付，企业培训经费由企业根据集体合同规定支付，不足部分由财政或劳工局补贴。另设有联邦就业总署，主要负责劳动力市场管理、经办失业保险和促进就业等事务。总部设在纽伦堡，下设10个区域性劳工局，180个市级劳工局和600多个工作站，约有9万名工作人员。2004年开始实施的《哈慈计划第4号》对传统的劳工局进行改组，工作人员从终身服务改为聘用制，局长从终身制改为5年一届，并对其进行年度目标考核。为更贴近服务对象，2005年劳工局更名为劳工社。

2、社会各类职业培训介绍机构。德国针对失业人员采取了技能培训、职业介绍等促进就业的办法。但这类工作不是单靠政府，而是通过选择评定，发挥企业和社会机构的作用。允许私人机构参与，采取市场化的操作方式。对具备良好设施和教师条件，再就业效果好的培训机构，劳工社将向失业者推荐并负责支付培训费用。根据机构实际完成的就业目标给予资助，即介绍1个人找到6个月以上的工作，政府付2500欧元给职业介绍机构。在柏林地区约有300余家私人开办的职业介绍机构负责失业人员的培训和职业介绍。开办这类机构需要有从业资格证书，政府每年举行职业介绍、培训工作的招标，根据各机构的报价和以往工作业绩选择培训机构，颁发执业许可证，并进行年检监督，每3年检查一次。

此外，德国有关就业政策研究也是通过市场化运营的研究机构完成，而非传统的政府管理部门。如勃兰登堡州的结构和就业研究所是州政府控股的有限公司，公司的业务经费分别来自联邦、州财政拨款及对外培训收入。目前，公共机构与私人机构的合作趋势愈加明显，基本实现数据库、人员等信息资源共享和培训经历的相互认可。同时各类机构业务流程、岗位需求、求职者个人情况等信息联网，便于劳动者查询检索。

   （三）积极的劳动力市场政策

1、实行工资谈判、劳资自治。由工会和雇主通过谈判确立劳资合同，内容包括劳动条件和经济条件，如工资额、工作时间、休假天数和工作条件等。合同分为两类，一类是协会合同，由工会与雇主协会决定，对所有加入协会和工会的各个企业的劳资双方都有约束作用；另一类企业合同，由单个企业与工会谈判决定，只对本企业内劳资双方有约束作用。市场决定劳动力价格，求职者很清楚自己的职业选择和薪酬等权益。宪法要求政府保持中立，只是制定政策框架，保证劳动者的合法权益。如，规定每年24天带薪休假，每天不允许连续工作10小时等。

2、支持员工培训，提高劳动者技能。德国成功的关键是依赖于大量经过良好培训的技术工人而实现的技术创新。该国在对原东德的企业改造中发现，更大的困难是工人找不到工作和正常的培训渠道，企业难以找到高素质的雇员。为此，政府高度重视各类培训和职业教育，投入大量经费资助就业人员的培训。培训从长期的市场需要出发，目标是为改善个人职业提供机会和资格。使劳动者找到满意的工作，雇主找到满意的雇员。培训对象包括几类：一是针对新增就业人员设置的初级就业培训；二是就业困难弱势群体的简单劳动技能培训；三是各类失业人员的再就业培训。培训内容根据市场需要设置，主要侧重岗位技能，个人知识更新、保持和扩展使用更新的工艺技术等实用性较强的科目。政府承担了培训的成本，主要包括支持提供职业培训的中介机构及企业为提高员工素质付出的成本。参加失业保险的失业者向劳动部门申请的培训资助，受培训人员在培训期间领取的生活补贴。据统计，经过培训的劳动者约有70%实现了就业或再就业。

3、设立创业津贴，鼓励就业者自主创业。目的是帮助那些通过自主创业而谋生的失业者。补贴分为两种：一种是提供为期3年的创业生活补贴，第一年每月发放660欧元、第二年每月360 欧元、第三年每月220欧元。若第一年创业税前年收入高于2.5万欧元，则不再发第二、三年的创业津贴。另一种是提供一次性6个月的创业补贴，补贴的数额相当于失业保险金和缴纳的社会保险费之和，任何失业金的领取者都可以领取这种补贴。失业者希望个人开业，可提交一个经营方案，经劳工社组织评估，创业咨询者就方案的可行性、相关法律法规、企业运行中应注意的问题等咨询，随后办理相关手续。政府除了在资金和融资方面给予一定的帮助，在税收方面给予一定的优惠外，还负责提供广告和信息服务，用这种方式带动更多就业机会的创造。

    4、加强对潜在失业的干预，建立失业防范机制。德国北威州政府针对当地老工业区（鲁尔区）转型过程中出现的严重失业现象，提出促进就业首先要抑制失业。为此，政府出资资助企业聘用专业的咨询公司。在企业出现危机时，针对其不同情况，为企业的发展制定规划目标和实施办法，为员工个人发展提供咨询和培训，或帮助他们联系其他企业。对有希望的企业帮助其与银行、会计、律师等沟通协调，资助其制定计划走出困境。其基本理念是通过对企业的咨询和人员培训，扶持企业发展，预防市场经营风险，增强企业的竞争力，改善和提高劳工个人的从业技能，避免和减少企业破产和裁员。德国政府对企业裁员有一定的限制，规定企业不能随意裁员。裁员需要支付一定的赔偿金，且大规模裁员必须提前通知政府，设置一个解雇期（四个星期到七个月），这样便于政府和相关机构及时介入，为即将失业的人员提供再就业服务。

亚琛市（Aachen）就业促进发展集团是专门从事处理企业危机、破产及大规模人员安置等问题的机构，它曾成功地解决了多家德国知名企业的内部危机，并帮助众多失业人员重新就业。在某企业申请裁员的解雇期内，该机构就会派人入驻，全面调查和掌握即将失业人员的家庭、生活及能力等情况，并运用其掌握的社会资源和工作信息帮助介绍就业。对未能在解雇期内实现就业的人员，就业集团根据法律规定成立转型公司，让该部分人员进入转型公司接受再就业培训。工资由转型公司支付，略高于失业保险金。其资金来源为劳工社的失业金和部分解雇赔偿金。转型公司期限为一年，其他企业可从这里招收一些工人试用且不付工资，工人也可以体验一下新的企业，经过磨合正式上岗。期满仍未就业的人员则进入失业队伍。

    5、实行劳动力保护政策，增强失业者承受力。在降低失业率的同时，通过建立完善的社会保障和就业服务体系，增强劳动者对失业风险的承受力。近年来，德国登记失业率虽高居10%，但社会总体上比较稳定，社会秩序良好。其具备完善的社会保障制度和采取有效的失业就业服务等劳动力市场保护措施是重要因素。德国就业人员一般都参加养老、医疗、失业三项保险。其中，就失业保险来说，凡达到规定缴费年限的职工，失业后向劳工社登记并接受再就业介绍的，均可领取失业保险金，其发放标准为本人失业前半年的月平均收入的64%，如果本人有需要赡养的子女，则根据子女人数增加发放比例。失业保险金最长领取期限新近改为12个月，55岁以上者可领取18个月。

此外，为了减少失业，促使人们劳动参与，近年来，联邦政府采取了一些改革措施，包括缩短工作时间，使更多人就业；降低失业救济金标准，改变零就业家庭收入高于有工作家庭收入的状况，促使人们积极寻找工作；对拒绝职业介绍者，给予减少直至取消失业保险金的处罚，避免人们对救济金的依赖。

（四）创造就业岗位的相关经济政策

为提高就业水平，德国政府采取的诸如刺激私人投资，补贴私营企业，积极发展中小企业，加强基础设施建设以及促进经济结构、产业结构调整等经济政策，对扩大就业发挥了重要作用。

1、通过结构调整促进就业。在经济结构调整变革中，通过打破垄断、引入新的资本和竞争，提高服务效率，扩大经济规模，在专业化分工不断细化，产业和企业类型不断多样化的过程中，创造新的岗位，扩大就业容量。柏林天然气公司的改革给我们提供了一个很典型的范例。该公司改制前是一个垄断性的公用事业官方机构，服务效率低下，经济效益很差，其自有资本已成空壳，柏林市财政也难给予补贴支持。随着能源市场化、国际化，不改制就要倒闭。柏林政府将公司转为德国电力、法国、欧洲三家控股的股份公司，将原有的计量、输送、管道维修、设备安装等部门分离成为完全控股的子公司，母公司则重点作好天然气采购和供应业务。对人员进行妥善安置，内部精简机构、打破终身制。经过经济结构和专业结构的调整，整个集团公司的就业总量比以前增加了15%，母公司、子公司的盈利能力都得到增强。

2、基础设施建设投资拉动就业。在原东德进行基础设施的重建和改造，创造大量就业岗位。两德统一后，东德很多劳动力向西德转移，导致人口大量减少，出生率大幅度降低，社会购买力下降，消费率降低，从而恶性循环，出现经济萧条、失业人口大量增加。对此，政府投入大量资金用于基础设施建设，包括房屋、道路、地下基础设施、修缮文物古迹以及暖气、热力等设备更新，由此带动了当地旅游、手工业的迅速发展，创造了大量的就业岗位，推动了经济的发展。

3、支持中小企业发展扩大就业。政府主要是通过保护竞争，反对垄断，资助创业，政策支持等办法帮助中小企业立足于市场，发挥其吸纳就业的作用。针对中小企业投资风险大、投融资难的问题，政府通过德国复兴银行等政策性银行专门给予融资支持。对各种类型中小企业，分别提供部分创业贷款、担保贷款、贴息贷款或组织推动参股活动等，鼓励扶持中小企业的发展。同时，政府支持建立中小企业行会，提供国内外市场专业信息，引导其发展高新技术保持活力。目前德国约有340万个中小企业，提供了70%的就业岗位。

4、政府出资购买公益性就业岗位。主要是组织失业人员做一些诸如清理垃圾、环境整治、公共设施维护等社会服务工作，包括在东部参加一些公益性劳动和建设。参加者多为失业12个月以上的长期失业者，尽管这只是解决失业问题的临时性应急措施，但可以作为长期失业者找到正式工作前的一个过渡，通过参加这些临时性工作，使失业者熟悉一些就业技能，接近劳动力市场，从而为进一步的发展打下良好基础。

三、启示与借鉴

德国政府在公共就业管理方面一些值得借鉴的做法对我们很有启发，为此，结合我国就业再就业工作提出如下建议。

（一）完善促进就业的宏观政策体系。一是各级政府在指导思想上要高度重视就业问题，加大公共就业服务体系的投入，切实把促进就业放在经济社会发展更加突出位置。二是发挥产业结构、经济结构调整促进就业的作用，在宏观经济调控和产业政策设计上应重视促进产业分工和区域经济发展，拓展不同产业的就业空间。要对吸纳就业多的产业、行业和企业特别是中西部困难地区给予支持。三是改善就业环境，创造就业机会。在加快城乡统筹发展的统一劳动力市场建设中，既要强调政府干预，又要符合市场经济的原则。政府通过刺激经济发展，调整经济结构，制定产业政策，提供就业机会；通过立法消除阻碍劳动力市场发展的障碍；通过财政支持保证就业服务的运作。

（二）开辟更广阔的就业空间和领域。社会公益服务的事业单位是吸纳就业的重要渠道，但我国公共服务业发展严重滞后。诸如教育、卫生、文化、体育及中介服务等公共服务业发展远远不能满足社会需求，无形中减少了社会就业。与人民生活密切相关的食品安全、卫生防疫检验、环境保护等领域执法人员十分短缺，需要大量的具有一定专业教育背景的从业人员。而我国当前大中专毕业生就业困难已是一个不容忽视的现实问题。因此，政府购买公益岗位创造就业不能仅仅局限在社区垃圾清扫、家政服务等简单劳动或熟练工种上，应根据人们日益增长的物质文化及精神需求，针对新增就业人员结构变化，加大公共服务业促进就业的财政投入，统筹规划包括购买高中低端公共服务岗位，加强相关基础设施建设，同时创造宽松的市场准入环境，积极发展公共服务业，支持并引导这些行业创造更多适宜的就业岗位。

（三）重视职业教育与就业的紧密结合。教育对就业具有举足轻重的影响，德国的教育类型较之我国划分的更为细致，特别是职业教育内容全面而规范，教材根据400个大类职业要求编写，针对不同素质、不同职业取向的受教育者进行侧重点不同的教育。各种教育间互通，都强调与实践相结合，注意学生专业技能的培养。德国政府与金融机构联合在大中学校开设创业课程或讲座，尝试接触企业管理及经营知识，由此收到事半功倍的效果。既为劳动者择业创造条件，又为用人单位提供高素质劳动者，从而提高科技开发创新和企业产品的竞争力。我国应加强应用科学等专业技术人才的培养，发展高、中等职业教育。面向市场需求设置教学内容，及时调整教学大纲。注重学生的模拟实践，使受教育者学以致用，能够适应就业岗位的需要。

（四）不断完善劳动者权益保护政策。德国在企业私有化或重组中，十分重视员工的权益保护和促进就业。同样，2005年我国将全面完成下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨工作，在企业转制、结构调整或破产中，都应把妥善安置人员放在首位，先解决职工出路。一是政府相关部门应严格审查企业改制方案和调整计划，建立企业内部和外部的制约机制，落实企业应承担的社会责任，保障职工权益，维护社会稳定。二是不断完善国企主辅分离、企业吸纳下岗失业人员、创业补助、用工补贴等操作办法，评估政策实施效果。三是不断健全和完善社会保障制度，提高失业保险的统筹层次，拓展失业保险金的使用范围，使劳动者遇到失业风险时，能够有规范的社会保障，帮助其生活和再就业，增强失业人员的承受能力。四是构筑一道失业保障与最低工资、最低生活保障标准相衔接的社会安全网。目的是为失业者提供最基本的保障，促使人们积极寻找工作，防止对保障的依赖，进而减少失业。

（五）协调社会各方力量做好就业服务工作。德国政府对吸纳失业人员的企业，改制企业，失业者创办小企业以及各类机构在促进就业上取得的成效都有激励和扶持性的政策措施，主要体现在政策支持和资金支持上，并且不区分其机构的性质。目的非常明确，就是只要能够促进就业，不存在人才、劳动力市场垄断和排斥问题。而我国一方面是政府就业管理服务供给不足，另一方面是社会需求不断扩大。对此，一是要在就业培训、职业介绍和政策咨询等方面引入社会力量，支持鼓励社会职业培训机构、中介服务机构的发展，采用符合市场经济要求的招标、合同管理等方式引导其健康发展。整合就业促进管理机构，提高服务质量，为劳动者提供便捷有效服务。二是要转变政府职能，推动事业单位的改革，政府不能越俎代庖，更不能独占或与民争抢市场利润。政府要成为公正的社会管理者，改善社会事业发展的环境，对各类符合条件的劳动力市场中介服务机构给予支持、激励、指导和监督，动员社会力量，为促进就业提供良好的服务。