部委“戰爭”：只是“神仙”的遊戲？

2011年12月08日08:55  來源：《Vista看天下》  作者：胡雅君 豐鴻平 #mainleft .concent { overflow:visible}.shareBox{ overflow:visible;right:0px;height:20px; padding-bottom:15px; line-height:20px;font-size:12px;color:#d9d9d9}.shareBox span{color:#666; vertical-align:middle}.shareBox span.word_desc{color:#666; display:inline-block; padding-top:1px;}.ssina_btn,.sqq_btn,.skx_btn,.qqkj_btn,.srr_btn,.sdb_btn,.shxwb_btn,.ssohu_btn,.sqqz_btn{display:inline-block; margin:0px 8px; width:0px; height:20px; padding-left:16px;background:url(http://img.hexun.com.tw/home/icons-share.gif) no-repeat 0 2px; vertical-align:middle; position:relative;}.ssina_btn{background-position:0px -198px;}.sqq_btn{background-position:0px -162px;}.skx_btn{background-position:0px -37px;}.srr_btn{background-position:0px -77px;}.sdb_btn{background-position:0px -117px;}.ssohu_btn{background-position:0px -234px;}.sqqz_btn{ background-position:0px -269px;}.qqkj_btn{background-position:0px -269px;}.shareBox a div{ position:absolute; overflow:hidden; width:0px;background:url(http://img.hexun.com.tw/home/sharetip.gif) no-repeat 0 0px;height:20px; padding-top:2px; color:#666; text-align:center;text-decoration:none; line-height:18px; }.shareBox a:hover{ text-decoration:none}.shareBox a:hover div,.shareBox a .on{ top:-20px; width:91px; left:-38px}.shareBox cite {font-style:normal;}.shareBox .share_R { float:right; padding-top:2px;}#mainleft .concent .shareBox .share_R img { margin:0;border:none;}.shareBox .share_R span { background:url(http://img.hexun.com.tw/share/zwy_pic.gif) no-repeat 5px 1px; padding-left:24px; padding-right:3px; display:inline-block}.shareBox .share_R span a { color:#666;}.shareBox .share_R span a:hover { color:#666; text-decoration:none;}.shareBox .share_R span.sc_link { background-position:5px -19px;}.shareBox .share_R span.tj_link { background-position:5px -39px;}.phone_btn {display:inline-block; margin:0px 8px; width:0px; height:20px; padding-left:16px;background:url(http://img.hexun.com.tw/share/10086_share_icon.gif) no-repeat 0 2px; vertical-align:middle; position:relative;}||||||| 

 

　　從工業信息化部出來,往西2500米就到廣電總局。最近因“壟斷”問題而處於風口浪尖的這兩家部委算是比鄰而居,但北京的交通如此擁堵,這對鄰居想要“串門”也並非易事——即使坐在一起,他們在“三網融合”問題上也是話不投機,很難有共同語言。

　　長期以來,工信部主管的中國電信和中國聯通(600050)希望得到電視內容播控權,而廣電總局主管的部門則覬覦電信部門的寬帶市場。

　　有著不同利益、價值取向的各部委之間同樣也在進行著一場“戰爭”,人們習慣性地稱為“神仙戰”。這並非與大眾無關,只是很多時候無從參與。

　　一位副局長引發的央企壟斷激辯

　　本刊記者 胡雅君 豐鴻平 __文

　　一個中央部委副局長究竟有多大的能量？

　　現在可以說,不談審批權力,不論可動用資金,她幾句話就能引發一場部委“戰爭”、電信反壟斷激辯及公開媒體對衝。

　　發改委價格監督檢查與反壟斷局副局長李青在央視采訪播出前不知能否想到這樣的人就是自己。

　　11月9日的央視節目中,李青披露發改委正在對中國電信和中國聯通涉嫌價格壟斷進行調查,隨後,工信部下屬《人民郵電報》激烈反擊,眾多部委、媒體及百姓躋身其中,熱鬧異常,按新華社的報道說,這是一場“神仙戰”。

　　不惟廣電總局與工信部,各部委之間亦常常出現紛爭,文化部和新聞出版總署在網絡遊戲管理權上互不相讓,商務部和海關總署在電子產品“入境稅”上唇槍舌劍,財政部與教育部、衛生部等在財政撥款上相互角力,某個法律因為各部委間的視角利益不同而難產的例子更是屢見不鮮。

　　部委之間,或明或暗地進行著一場“戰爭”。

　　一言激起千層浪

　　在發改委辦公室裏,一位中年短發女性面對央視《新聞30分》記者出語不多,但字字含金,“曝料”不斷。她就是李青,采訪於11月9日播放,隨即掀起巨浪。

　　李青透露,發改委已對中國電信、中國聯通涉嫌價格壟斷案展開調查。調查的主要內容是二者在寬帶接入及網間結算領域是否利用自身市場支配地位阻礙、影響其他經營者進入市場。

　　“如果經過案審,事實成立定性準確,那麽處罰大概在1％-10％罰款的範圍內。”李青說。中國電信互聯網接入年收入約有500個億,中國聯通約有300個億。無論如何,處罰必是天價。

　　新華社記者用這樣的句子描述此言一出後的景象:業界震驚,輿論鼎沸,兩家公司股票大跌。有人大聲叫好,認為這是“互聯網界的福音”。有人說這是精心策劃的陰謀,是體制下的部門利益爭奪“鬧劇”。

　　也有些人認為雖然發改委披露此事確實意外,但估計很快就會被掩蓋過去,無人發聲。不過,第二天一早的事實證明這些人太悲觀了。

　　11月10日清晨,工信部下屬《人民郵電報》在頭版頭條刊發長篇檄文,火氣罕見——“當頭棒喝”、“難以接受”、“混淆視聽”、“誤導公眾”、“錯誤百出”……“震驚!冤枉!委屈!無奈!”

　　檄文直指發改委觀點,還連帶質疑央視:基本概念厘清了嗎？壟斷事實查明了嗎？全球行情吃準了嗎？新聞素養丟掉了嗎？

　　沒幾天,央視官方網站中國網絡電視臺開辟“是不是壟斷”專題,其中電信專家正面回擊:“與消費者無關說辭荒唐。”

　　圍繞著聯通和電信兩家公司,央視依據發改委調查報道,而《人民郵電報》背後則是工信部,此事涉及的部委還有廣電總局、國資委等等。無論如何,這幾乎是公開的部委級別調查央企涉嫌壟斷的第一案。

　　不過此後這些部委基本對外以在研究或沈默作答。

　　“工信部給我們下了死命令,關於報道的一切情況都不要再提。”《人民郵電報》副總編王保平向本刊記者透露,目前工信部和發改委、廣電總局三家溝通過了,達成的共識是此事不適宜再炒作,“此事涉及國企、壟斷行業,問題復雜,再吵下去,問題不可控制。”

　　“我昨天拒絕了100多個記者的電話采訪。”工信部電信研究院一位一向很活躍的專家對媒體說。

　　然而“暗戰”在繼續。有媒體描述當下:“各種打給上級部門、更上級部門及主管領導的報告正在京城快馬傳遞……”

　　“10·17會議”

　　隱蔽的還有那個舉報人。

　　發改委這起調查緣起年初一次舉報,不過截至目前,舉報人是所謂行業“報復”還是公眾發聲無從查證。但也有人傾向於解讀為舉報發端於2010下半年的“斷網事件”,當時中國電信斬斷“穿透流量”,導致鐵通等運營商遭到沈痛打擊,波及的互聯網用戶可能超過1000萬。

　　接到舉報後,今年4月下旬,發改委價格監督檢查司向中國電信和中國聯通下達了調查通知。

　　據知情者透露,展開調查前發改委和兩大公司多次接觸,整個調查過程嚴格保密,相關企業的員工甚至被要求在談話記錄上簽名確認,就像接受警方詢問一樣。“因此,報道一出,相關各部委除了感到吃驚,還有些尷尬。”

　　6月,發改委通報了李青談及的初步調查結論,兩公司隨後分別提交了為自己辯護的意見書。

　　之後的故事不得而知,直到10月17日,一個重要會議召開,各部委面面相對,你來我往,觀點不一。

　　當日發改委就有關情況征求國務院法制辦、最高人民法院和工信部意見。新華社的報道稱,“會上,各方意見分歧較大,比較集中的觀點是此乃大事,在證據還不充足的情況下,需謹慎從事。”發改委在會上表示,將就有關方案在征求國資委和工信部等相關部委的意見後上報國務院。

　　其實,這次會上的各方意見也許也能從此後央視和《人民郵電報》的“對抗”中找到。比如圍繞究竟是不是壟斷,《人民郵電報》檄文中作出否定回答的理由是:“發改委此次對中國電信和中國聯通發起的調查,是針對SP接入市場而不是公眾市場,SP接入市場不涉及普通用戶,與公眾市場完全不同。”“電信與聯通到底在(專線接入市場)其中占有多大比例,完全沒有數據支撐。所以所謂壟斷之說也就無處立腳。”

　　而中國網絡電視臺針對郵電報文章開辟的專題裏,請來電信專家正面回擊:“電信與聯通之間的互聯互通狀況非常不好,遠低於目前工信部規定的互聯互通的帶寬的時延或者丟包等其他服務標準,對消費者的巨大損害就已產生。”

　　“現在這種部門戰爭矛盾公開化帶來的好處是讓公眾能知道更多決策內情,而觀點的紛爭也讓公眾可以去監督,去明辨是非。”中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱歡迎這種“神仙戰”,在接受本刊專訪中,他認為這能促進政府進一步公開決策信息,加強決策的合理性。

　　那些需要再協調的

　　央視與《人民郵電報》之間的口水戰是否是廣電總局和工信部各自的“代理人戰爭”,這不得而知,但廣電總局和工信部在三網融合問題上的博弈甚至對立卻是客觀事實。三網融合背景下,電信希望得到電視內容播控權,而廣電則希望電信真正開放寬帶業務的IDC、國際互聯網出口等壟斷資源。

　　而此次爭論的主題是,廣電部門希望降低電信部門骨幹網絡的使用成本。根據報道,電信和聯通兩個運營商每G每月寬帶接口,賣給廣電、鐵通等運營商100萬元,賣給增值服務商10萬-30萬元,賣給內容服務商3萬-10萬元。這被廣電等運營商認為是“價格歧視”。

　　“此次紛爭是公共利益和部門利益兩者交織在一起,廣電部門以及工信部門有部門利益之爭,發改委則更多代表公共利益。”汪玉凱對此評論說。

　　發改委對這一事件的調查,被認為是《反壟斷法》施行3年來的“第一案”,人們希望發改委能以此讓反壟斷調查轉化為公共利益,以法律來解決部門利益間的紛爭——其實,《反壟斷法》醞釀12年才出臺,主要原因之一就是商務部、國家工商總局和發改委“三龍治水”,都想取得立法起草權。

　　“我國政策制定和法規出臺的部門化現象嚴重。部門作為監管者會被監管對象影響,部門又會影響最上層的政策制定,從而形成一個企業對監管部門、監管部門對國務院的影響鏈條。”北大法學博士田飛龍說。

　　北京大學法學院教授王錫鋅也認為,政府部門作為監管部門,應該是沒有利益的。但監管部門往往會被所監管的對象所影響,在決策中替被監管者發聲。

　　工信部與廣電總局之間的博弈,即是這樣一個例子。

　　除被利益所左右外,部門之間的價值取向不同亦決定了衝突的發生。去年,海關總署發出54號公告,對進境個人用品征稅,一個iPad要征稅1000元。商務部坐不住了,向海關總署發出咨詢函,稱海關此舉有違WTO原則;另一例,今年6月,以“擴大國內消費、擴大國內需求作為根本的出發點”的商務部官網刊文稱應進一步降低奢侈品進口關稅,而負責管錢的財政部不認可,也通過官網刊文稱,奢侈品進口消費稅不但不能取消,還應加強。

　　而在一些權力交叉地帶,“神仙戰”更是熱火朝天,新聞出版署和文化部對網絡遊戲的前置審批權爭奪,讓擁有500萬家的《魔獸世界》停服幾個月。與此相對的是,在食品安全上,大家戲稱“八個部委管不住一頭豬”。

　　部委之爭當然有合理性,但公開討論論證更好,因為這些論題幾乎都涉及公共利益。而現實中,時常是暗中較勁,經過“協調”,互讓的情況多於一方取勝。

　　成本幾何？

　　“部門職責交叉和關系不順,是多年來政府運行中存在的突出矛盾和問題。”汪玉凱指出,部門之間出現衝突,是因為部門利益作祟。

　　為此,2008年政府進行了轉變部門職能理順關系的行政機構改革,一個原則是,盡量一件事情交一個部門管理以避免“九龍治水”的發生。

　　“但實際上政府大量公共事務處理需要部門之間協調進行,會出現部門職能的相互交叉。”汪玉凱說,一旦出現部門衝突,通常是由相關部門之間內部協調,如果協調不了,則依據中編辦三定方案(即定機構、定職能、定人員)中劃分的各部門職能,從職能角度來確定該事情的主導部門,由主導部門來協調各相關部門之間的衝突。

　　北大法學博士田飛龍則認為,按照《立法法》規定,部委是有規章制定權,部委自己制定規章來確定自己管轄的領域和規則,有時部委之間的規章可能出現打架,部委可以向國務院提出其他部委的規章侵犯了自己職權,由國務院裁決。

　　但在實踐中也依然會存在中編辦、國務院出面也難以協調的情況,比如在教育經費占GDP 4%的問題上,財政部和教育部分屬不同主管,這兩個部門發生衝突時就難以協調。

　　“從長遠看,‘三定’缺乏法律權威,不是法律,不能有效保證行政體制改革的成果。”中國政法大學副校長馬懷德教授指出,需要在“三定方案”基礎上制定各個部門的組織通則或組織條例。而汪玉凱認為, “三定”方案仍然沒有形成比較成熟的政治結構模式,應實行法制化。

　　“從根本上來說,要解決部門利益衝突問題,需要抑制部門為自己牟利的衝動。根本上來說,社會市場能夠解決的事情,政府各個部門都不能插手,政府管的越多,用於協調的行政成本也越高,效果還越容易適得其反。”汪玉凱對本刊記者說。

　　自2008年《反壟斷法》正式實施以來,經常來發改委咨詢中國政府反壟斷政策的多是國外大企業,而國內的企業對於這項新的法律似乎並不“感冒”,很少有企業關心這個問題。

　　圍繞此次大辯論,一個細節少有人關註,李青所在的“發改委價檢司”於今年7月1日更名為“價格檢查監督與反壟斷局”,反壟斷工作力度加大,新增的20個人的編制中不少就是從事反壟斷研究的專業人士,有的具備專業領域的博士學位。

　　最新的媒體報道稱,發改委有關人士否認與兩大公司“和解”的說法。而且透露,反壟斷局剛剛派出了三路人馬對北京市的5家電信企業進行了調查取證,並獲得了詳細證據????

　　级别高、数量多、权力大又不见踪迹

　　部委冲突背后的神秘小组

　　张恒__文

　　经人指点,他才明白了专家们的专业表述后面的利益调整意义,当时他的第一反应是,“这方案也不是某个部门说了算的。”

　　一场激烈的短兵相接后,央视与《人民邮电报》又退回到往日的状态,仿佛一切都没有发生一样。但弥漫在电信系统和广电系统背后的紧张气氛,却不那么容易消除。

　　在此之前,为了能让双方求同存异,取得共识,国务院专门成立了一个“三网融合工作协调小组”来协调沟通,其他部委也参与其中,国务院副总理张德江任组长。这是一个级别很高,又颇具神秘色彩的机构,虽然它的名字出现在许多新闻版面上,但大多是工作成果展示,至于小组的具体结构,如何运作,协调过程等内容,很少见诸媒体。

　　小组办公室,据说就设在工信部的大楼里。当工信部与广电总局因为“三网融合”问题分歧严重时,这个协调小组就开始运作,居中调解,组长张德江拍板定案,解决纷争。

　　在中国政府的实际运作中,像这样的协调小组还有很多,它们“既不进入党的组织机构名录,也不挂机构牌子,没有相应的办公场所”。南开大学周恩来政府管理学院行政管理学博士,《中国“小组机制”研究》一书的作者周望说。但是它参与中央层面的重大决策,推动重点活动、重点工程的进展,当不同部门间出现意见纷争时,它又能居中调节。几乎在所有重大,甚至不那么重大的领域,都能看到它的身影,但是想要知道这些小组的确切数量和具体运作细节,并不那么容易。

　　神秘的“协调小组”

　　2009年7月14日,国务院批准成立了“保障性安居工程协调小组”。小组由城乡建设部牵头,包括财政部、扶贫办在内的16家其他中央部门参加。在批复中,国务院明确要求“协调小组不刻制印章,不正式行文”。

　　这几乎是许多“协调小组”的标准规定,而涉及到像“三网融合”这样,利益冲突比较大的问题,协调小组的运作则更为隐秘。

　　“一方面,他们进行的事情本身就比较保密”,中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授接受本刊记者采访时表示,另一方面,它是一个临时性机构,不会设立网站等信息披露渠道。

　　周望在撰写《中国“小组机制”研究》这本书时发现,只有在极为有限的相关工作报道中,偶尔能够寻觅到这些组织的身影。至于这些小组的具体运作内容和形式,其公开程度更为有限。“‘隐匿化’与‘制度化’是‘小组’经过了历史各个阶段的调整、变动后,在当前的发展过程中呈现出来并逐渐趋于稳定的一种状态。”

　　这些神秘的“协调小组”既不挂牌子,你在党的组织机构名录也找不到它们。它们没有固定的办公场所,也不单独确定人员编制,不核拨经费,不确定机构规格,还游离于“三定”规定的约束范围之外。

　　“三定”是指规定党政部门主要职责、内设机构和人员编制的简称,这也是该部门“合法性”的基础。“三定”内容由中央机构编制委员会办公室(简称“中编办”)负责,每当政府机构进行调整时,中编办的“三定”工作就开始运转。

　　据周望统计,从1982年开始,到2008年,中国政府共进行了6次大规模的机构改革,每一次,都关涉到“工作小组”这个领域。从新政权成立初期,毛泽东和他的政治伙伴设立这种“小组机制”,发展到现在,中国各级党政机关名目繁多的“工作小组”数量越来越多,机构臃肿现象严重。

　　“小组”一出生,便风华正茂

　　1958年6月10日,中共八届四中全会结束后,中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,并任命陈云、彭真、陈毅、聂荣臻、陆定一分别担任各组组长。

　　中共江西省委党史研究室、江西省中共党史学会主办的《党史文苑》刊文认为,当时毛泽东对周恩来领导的政府机构多有不满,这些中央工作小组成立的背景,很可能与毛泽东要调整党政关系,确定党对政府机构的领导有关。中央党史出版社出版的《若干重大决策与事件的回顾》一书中,薄一波也回忆说:“中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教五个小组,各有专人负责,周恩来的权力被大大消减。”

　　在当天发布的通知中明确指出,“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告……具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。”

　　虽然在此之前,已经有“中央对台小组”等中央工作小组成立,但周望认为,这份通知发布后,“小组机制”才正式进入中国政治过程,因为它“较为正式和全面地提出在中共中央层面设立这样性质的‘小组’,并确定了其在党的组织体系中的大致定位”。以这个定位而言,可以说,“中央工作小组”这种机制,一出生,便风华正茂,位高权重。

　　在此之后,中共中央接连设置了一批各种类型的中央工作小组,涉及经济、外交、法律等各个领域。到改革开放初期,因为新的工作任务不断出现,加之以往工作的恢复和延续,各种“小组”的数量大大增加。只是这个阶段,党对政府的领导机制已经稳定,新成立的“小组”,更多是为了“专门负责较为重要、但已有的工作部门不适合或无力承担的相关事务”。

　　规格决定结果

　　周望通过数据分析发现,2008年机构改革之后,只有面临十分重要、牵涉面较广的跨部门协调性工作,且这一任务又具有长期性,才会设置相应的议事协调机构,“这一机构必须是高规格的,通常是由国务院总理、副总理、国务委员根据其业务分工,来出任相关议事协调机构的负责人”。

　　小组领导的级别,直接影响到协调小组的协调能力。“我们在管理上,都是以级别来管理的,”毛寿龙说,“级别低的不可能去协调级别高的。”

　　2006年6月30日,国务院常务会议决定成立由国家发改委和卫生部牵头、14部委(后增添到16部委)组成的“深化医药卫生体制改革部级协调工作小组”。当时的小组负责人是时任发改委主任马凯和卫生部部长高强。

　　医疗改革涉及到的部门繁多,许多部门自然会从各自职能角度出发思考问题,这背后又关涉到利益调整。医改方案在制定过程中,争议不断,而当时成型的医改方案就有8个。

　　据《南方周末》报道,医改小组内部的分歧和争论非常厉害,“刚开始听专家们辩论,听得直犯晕,不知道为什么大家争得这么厉害。”一位曾参与医改方案讨论的官员透露,经人指点,他才明白了专家们的专业表述后面的利益调整意义,当时他的第一反应是,“这方案也不是某个部门说了算的。”

　　2008年底,国务院正式提升了小组的规格,批准医改协调小组升格为医改领导小组,国务院副总理李克强亲自挂帅医改领导小组,希望解决各部门意见不统一这个协调难题。新华网用“新医改驶入快车道”来形容此后医改工作的进展。

　　“小组”依赖症

　　2010年,原国务院副总理曾培炎在回顾“西部大开发战略”的出台背景时,对这种“小组机制”给予了很高的评价。这个战略实施之初,最先成立的就是“西部地区开发领导小组”。

　　“通过成立跨部门领导小组来组织实施重大战略任务,是我们党和政府在长期实践中形成的一种有效工作方法”,曾培炎相信,“在重大决策具体落实和实施过程中,建立跨部门的协调合作机制,有利于减少层级、提高效率。”

　　2008年,汶川地震发生后,中国政府迅速调动起强大的救灾力量,从中央到地方政令畅通、步调一致,形成强大合力,其中一个主要原因就是成立了“抗震救灾资金物资监督检查领导小组”等跨部门协调机制。

　　北京大学政治发展与政府管理研究所所长谢庆奎教授也认为,“各级领导小组是打破部门壁垒、层次界限,集中一切力量,迅速解决重大问题的成功尝试。”

　　但许多机构和部门,正愈加依赖这一模式,遇事习惯于设立各种议事协调机构,有时甚至仅仅是为了向上级表明对某项工作的重视程度。今年年初,为了提高政府机构的办事效率,山东济宁市联合多个部门,成立“马上就办办公室”。在西安,以粮食局为主体,吸纳了工商、质检、城管执法等多个部门的综合协调机构,成立了一个“西安市放心馒头工程领导小组办公室”。

　　也正因如此,历次机构改革几乎都会关涉到精简“中央小组”这个话题。2008年的大部门体制改革,更是被许多学者认为,可以有效地减少当下各类的议事协调机构的数量。 “有些事情由一个部门为主来协调,这些协调小组就没用了。”毛寿龙说,改革后,很多部际的协调小组都可以取消,许多部委联合发文的现象也会减少。

　　但显然,协调小组这种机制并不会完全退出历史舞台。虽然大部制改革减少了部际间的协调工作,但并非完全消除。当广电总局与工信部通过其主管的媒体——央视与《人民邮电报》进行隔空对战时,协调工作的马达,又要悄然启动了。

　　中央“协调小组”之外的“小组”

　　领导小组(8个)

　　全国拥军优属拥政爱民工作领导小组

　　国务院军队转业干部安置工作小组

　　国家科技教育领导小组等

　　“委员会”(17个)

　　国务院中央军委空中交通管制委员会

　　全国爱国卫生运动委员会

　　国务院学位委员会 (与教育部学位管理与研究生教育司“一个机构两块牌子”)等

　　“指挥部”(3个)

　　国家森林防火指挥部(与国家林业局森林公安局“一个机构两块牌子”)

　　国务院抗震救灾指挥部

　　国家防汛抗旱总指挥部

　　“办公室”(1个)

　　国务院纠正行业不正之风办公室

　　部际联席会议

　　清理整顿各类交易场所部际联席会议

　　全国道路交通安全工作部际联席会议等

　　资料引自《中国“小组机制”研究》,2010年12月第1版。数据统计截至2008年

　　FBI、CIA、国防部“互殴”

　　美国政府部门也闹“不和”

　　CIA和FBI达成的秘密协议主要是针对国防部的,FBI还是愿意承认CIA在涉及海外的情报工作上拥有优先权,但他们都不愿意国防部情报机构将手过多地伸向国外

　　奉行大部制的美国联邦政府下辖15个职能部门,它们都直接对总统负责,履行政府职能,多数时间各司其职,相安无事。

　　“9·11”恐怖袭击后,美国国内惊惧一片,专司国家安全与情报收集的各种政府机构顿成众矢之的。由于这些机构在职能上多有交叉,引发摩擦、矛盾不断。

　　国土安全部危机重重

　　“9·11”事件后,出任白宫国土安全厅主任的汤姆·里奇在工作中苦不堪言,因为每个政府部门都有自己的优先任务,不能完全立足于国土安全领域。他曾如此描述自己有职无权的状况:“如果你想检查一个可能携带生化危险品的包裹,你必须先找到海关。海关或许点头同意,但管理海关的上级部门财政部却说他们的首要目标是收取关税。”

　　里奇向时任美国总统小布什汇报了他的苦处,陈述了官僚机构对他行使职权的掣肘,并提出新的设想,组建一个新部门,将美国边境安全机构统一起来管理。

　　这个建议得到了小布什的首肯,之后,他在国会中力排众议,几经波折,最终于2003年11月25日签署法案,就此宣告美国国土安全部成立。

　　国土安全部成立之初,号称合并了22个相关机构及所属的17万名公务员,还聘请了众多外部专家,但事实上,最后真正到位的仅有几千人。

　　人们普遍认为这个部门是匆忙设置的重叠机构,资金来源和前景都没有保障,因此不愿参加应聘。而另一方面,相关机构的官员由于留恋原部门的高薪和官位也不愿加入这个新部门。比如,联邦调查局下辖的网络安全办公室,编制795人,政府要求他们加入国土安全部,但最后只有22人同意。

　　另外,调任新部长的汤姆·里奇在行事中也没有一碗水端平,把大部分工作交给了办公厅主任布鲁斯·劳勒,而忽视了副部长格登·英格兰,最后落得劳勒和英格兰双双辞职的下场。此事后,劳勒被贬到一个低级职位,英格兰则重当他的海军部长,而空缺出来的职位原有15个合适人选,却均因各种原因拒绝接任,一度使部长里奇成了一名光杆司令。

　　直到国土安全部成立半年后,它仍深受资金匮乏、组织混乱和权力斗争的困扰。比如,外界早有热议,五角大楼经常不派代表参加国土安全部的安全会议,但前者负责安全的部长助理保罗·麦克黑尔则公开否认了这种指责,称五角大楼认真参加会议,并派出50名军官在国土安全部担任全职工作。

　　FBI、CIA老冤家碰头

　　2005年2月,消息又传出,美国联邦调查局(FBI)正在美国国内大量招募外国人充当海外间谍,由此引发了其与中央情报局(CIA)之间的矛盾。CIA认为,FBI的这一举措使他们的传统职权范围再度受到挑战和侵犯。

　　“9·11”之后,CIA、FBI和国防部都面临进一步提高情报能力的巨大压力。FBI一反历来的常规做法,希望在美招募的外国人回国后继续归他们控制,而CIA则希望在招募及控制这些外国情报来源方面居主导地位。

　　FBI此次招募来的情报人员中有学生、科学家和公司人员等。这一行动主要针对美国的传统对手,如前东欧国家、中东国家、印度、日本等国家和地区。

　　根据美国法律,CIA被禁止在国内对美国人进行间谍活动,但他们在美国也拥有一个网络,并通过这一网络招募本国公民或外国人。

　　就在分歧发生四个月后,矛盾的焦点又发生了转移。据媒体报道,2005年6月,CIA和FBI就双方的分工、合作和情报共享达成了一项广泛的协议,这是它们在过去二十多年来首次达成类似协议。

　　据一些不愿透露姓名的美国官员说,备忘录重新定义了CIA和FBI的关系,比如“当一位博茨瓦纳生物武器专家要访问纽约,到底该由哪个机构同他接触”,或者当CIA的一位外国间谍或重要证人来美国时,FBI不得逮捕此人之类。

　　新协议旨在提高反恐效率,但一位不愿透露姓名的官员直言不讳地说,CIA和FBI达成的秘密协议主要是针对国防部的,因为鉴于传统分工,联邦调查局还是愿意承认中情局在涉及海外的情报工作上拥有优先权,但他们都不愿意国防部情报机构将手过多地伸向国外。阿富汗战争和伊拉克战争后,国防部下属的情报机构日趋活跃,无可避免与其他情报机构发生冲突。

　　奥巴马:都别吵,听我的

　　美国陆军战争学院教授伯特·塔星指出,自“9·11”之后,美国联邦各部门在情报共享方面确实取得了一些进展,“但要完全消除各部门之间狭隘的利益争执,还需要时间。当各部门不能解决矛盾时,总统就应该在必要时果断介入。”

　　果不其然,2004年,小布什终于按捺不住,出手组建国土安全委员会,以调节国土安全部与农业部、医疗和社会服务部、内政部以及其他一些职能部门间的摩擦。

　　待奥巴马上台后,他又认为国土安全委员会的诸多职能都应被整合入国家安全委员会。

　　国家安全委员会是白宫独立办事机构,也是总统顾问机构。委员会由总统亲自挂帅,法定成员包括副总统、国务卿和国防部长。此外,其法定军事顾问是参谋长联席会议主席,法定情报顾问是中央情报局局长,规格颇高。

　　“最近十年,我们生活的世界发生急剧变化,根据以往标准设立的机构不再特别好使。” 奥巴马的国家安全顾问詹姆斯·琼斯在2009年2月透露,由此揭开了国家安全委员会职能扩张的序幕。

　　国家安全委员会的职能从传统外交、军事等领域拓展到跨部门的所谓“21世纪问题”,如网络安全、能源、气候变化、国家建设、基础设施等。琼斯更表示,国防部、国务院等机构在全球的“势力范围图”将被重新绘制,使美国外交和军事在地区上统一起来。

　　现行“势力范围图”中,国务院把阿富汗、巴基斯坦、印度纳入南亚地区,但五角大楼把印度划入中央司令部势力范围,把巴基斯坦划入太平洋(601099,股吧)司令部势力范围。国务院近中东局“统管”以色列和其他中东国家事务,而五角大楼把以色列纳入欧洲司令部地盘,其他中东地区纳入中央司令部地盘。琼斯说,这些“统一”后的地域管辖划界应在国家安全委员会得到全面体现。

　　重整后的国家安全委员会内外交、军事决策部门“大腕云集”,包括国务卿希拉里·克林顿、时任国防部长罗伯特·盖茨、时任国家情报总监丹尼斯·布莱尔、中东特使乔治·米切尔等,如何处理好这些人之间的意见分歧始终都是奥巴马无法避免的头疼问题。(资料来源:《中国日报》2003年9月9日,《美国土安全部危机重重 成绩寥寥效率低下遭抨击》;《新闻晨报》2009年2月9日,《奥巴马将扩建国家安全委员会》,作者冯武勇;《新民晚报》2005年6月13日,《中情局和联邦调查局达成合作协议 排挤五角大楼》,作者王菊芳;新华社等)（全文完）