毒蜂惹的祸:张博树：制衡权力——总统制框架内的行政双首长制

张博树：制衡权力——总统制框架内的行政双首长制

　　从这个分报告起，我们开始讨论未来宪政中国之立法、行政、司法的具体制度设计。这项研究带有未雨绸缪的性质：虽然当今中国的政治转型似乎尚未走到这一步，但负责任的政治家、思想家必须现在就开始考虑党专制体制终结后的制度替代品。我们不应重复俄罗斯转型过程中曾经犯过的轻视制度设计的错误；[1] 我们也当避免台湾民主化进程中在修宪问题上的某些短板。[2]

　　为了便于叙述，我将从未来中国之行政机构的宪政设计谈起。

　　内阁制、总统制、半总统制

　　众所周知，内阁制和总统制是当今世界民主国家采行的两种不同的行政体制，体现了行政和立法机构不同的关系原则。内阁制的特点是行政权由民选议会中占支配地位的政党或政党联盟出面执掌；行政首脑（总理或首相）由这个党的党魁（或政党联盟共同认可的人物）出任；国家元首多为礼仪性、象征性职位，并无实权；内阁成员从议员中产生，二者兼容；内阁对议会负责，受议会监督；议会与内阁之间通过“倒阁权”和提请解散议会、重新大选的权力相互制衡。所以，内阁制又称议会制框架内的政府制度。总统制则不同。在典型的总统制下，总统和议员均由直接民选产生，各有民意合法性来源；行政权与立法权分立，互不统属；议员不能同时是阁员，反之同理；总统无权解散国会，国会也不能直接“倒阁”（但可以弹劾罢免违法犯罪的总统），二者的相互制衡通过否决权、批准权等其他手段达成。一般认为，英国是内阁制的代表，美国是总统制的典型。

　　除了这两种政府形式外，法国自第五共和始，创造了一种新的政府形式“半总统制”，即总统由独立选举产生，但必须与立法机关共享对行政权的控制。换言之，总统下有总理，但总理通常由议会多数党产生，不但要对总统负责，也要对议会负责。从名称上看，行政机构中既有总统，又有总理，所以也称“双首长制”。实行这种半总统制或双首长制的，除法国外，还有俄罗斯等重要国家。

　　现在看中国。中国现代政治史上曾屡次出现内阁制的制宪设计。[3] 近年来，也有不少学者主张未来中国应该采行内阁制的政府结构。比如，1994年1月，翁松燃、严家祺、张伟国等人曾推出《中华联邦共和国宪法（建议性草案）》，这个“草案”所主张的政府制度即议会制框架内的责任内阁制度。[4] 1999年香港出版、作者署名为“诸葛慕群”的大部头著作《中国需要什么样的政府》，也主张中国应该实行内阁制。[5] 民间学者段振坤近年撰写《政治5原则》，试图光大三民主义，在宪制问题上，亦力倡实行内阁制。[6] 前不久宪政学者王天成撰写的长文“大转型：中国民主化战略研究框架”，在宪制选择上持有同样的观点。[7] 这些研究者都认为，内阁制由于责任明晰、不存在双元合法性可能产生的纠葛等而更适合转型后的中国；总统制缺乏弹性、容易形成立法和行政间的僵局、再加上总统一人当权容易造成独裁等，所以未来中国不宜采行总统制。[8]

　　本报告的观点与上面所列截然不同。我以为，鉴于中国独特的传统、复杂的国情、党专制的体制性贻害和转型后可能出现的政党政治格局，中国既不适于采行英国式的内阁制，也不适于照搬美国式的总统制，也不能简单仿效法国或俄罗斯式的半总统制。本报告主张，未来宪政中国之行政机构应该采行“具有中国特色”（套用官方术语）的总统制框架内的行政双首长制。那么，为什么是这样？让我们逐一论证：

　　为什么中国不适于搞内阁制？

　　有这样几层理由可以说明为什么中国不适于搞英国式的内阁制：

　　●     首先，内阁制所依托的内阁与议会的共生关系，是以议会功能的某种混淆为前提的。

　　议会（这里指民选议会）的首要功能是表达民意。作为代议机构，民选议会的主要工作是立法和对政府的监督。而在内阁制下，内阁由议会产生，这意味着议会同时成了输送政府官员的渠道，议会的功能发生了混淆。

　　●     其次，如果控制议会的，是某一个占据了多数席位的政党，那么按照内阁制原理，

　　这个党将出面组阁，也就是说，该党在控制了议会的同时，也控制了政府。这种“通吃”状态的确有利于法律的制定、政策的通过和推行，但其负面效应同样是明显的（尽管有反对党在，可以发挥一定的制衡作用）。而由一个党“通吃”立法机构和行政机构，对于我们这个有着深厚党国传统的国家来说，尤其是一件令人担忧甚至可怕的事情。

　　●     再次，如果没有哪一个党在议会中占有明显优势，少数派内阁或联合内阁上台执政

　　则在所不免。但少数派内阁或联合内阁常常不稳定，“倒阁”之事频频发生，当年的魏玛共和国和法兰西第三、第四共和国就是很好的证明。[9] 一个缺乏基本共识的冲突性政党体系的存在，往往是造成这种格局的重要原因。[10] 那么看看中国吧，中国今天就是一个缺乏基本共识的断裂型社会，转型后的多党政治格局，很可能也是一个冲突性、而非一致性的政党体系（“分报告3”已经对此做过分析）。这种情况会给未来的民选议会运作带来深刻影响。我以为，对于习惯于“窝里斗”的中国人来说，这是我们不宜采用内阁制的更深层的原因。转型后的中国需要一个稳定、强大的政府，频繁“倒阁”不利于政府的稳定和政策的连续性。中国的议会亦不应承担输送政府官员的功能，而应该从制度上切断内阁与议会政党政治之间的共生关系。

　　●     英国是内阁制的故乡，但英国这一政制的产生自有其文化和历史背景，他人未必能

　　够仿效得好。英国政治学者M·维尔曾专门论证过历史上英国式分权体系的演进过程及其特征，他认为英国式的议会制政府虽然在18世纪下半叶到19世纪初获得了“分立和统一的平衡”，但这种“精细的平衡”完全取决于英国历史上国王、贵族院（上院）和平民院（下院）之间形成的关系。在英国，“大臣们对平民院负责这一事实并不意味着立法机关可以直接干预执行职能的配置”，“大臣们是国王的仆人而不是平民院的仆人，而这种立场一旦改变，那么这个政府体制就会立刻变得软弱、无常并暴虐”。总之，“这种精细的平衡完全取决于内在限制的运作：大臣们一定不要试图以他们的权力去要挟平民院，而平民院一定不要试图直接控制政府的事务。破坏了这些制约，会很快导致一种非常不同的体制。”[11] 维尔研究了法国第三共和、第四共和实行内阁制的失败经历，并参考、引证其他学者的观点，认为“不可能以一个政制性命令来建立起一个真正的议会制”，“一个议会体制不是一个法律规则体系，而是一个诸多结构的集合，是一套给定的历史的和社会学的事实”。[12]

　　当然，现今的英国和传统英国已经有了很大差异，其内阁制政府体系也在变化之中。此外，当今世界有不少成功的民主国家都在实行议会制政府体制，也是事实（它们中的相当一部分原来和大英帝国有宗属关系，比如加拿大、澳大利亚、新西兰、印度，采行内阁制很是自然；也有些属于因本国传统而适于实行君主立宪、虚君共和的国家，如丹麦、荷兰、日本）。但内阁制的上述缺点仍不容否认，它尤其不适于未来中国采行或仿效。

　　为什么中国不能照搬总统制？

　　那么，为什么中国也不适于仿效美国，实施美国式的总统制？

　　在回答这个问题之前，我们首先要关注这样一种观点，即认为总统制有种种缺点，转型国家尤其不宜实行总统制。持这种观点的代表人物之一是以研究转型问题著称的美国学者H·林茨，他对拉美、南欧和东欧政治转型的研究成果，在转型学界有很大影响。林茨强调总统制僵硬，得胜者“赢家通吃”，且缺乏行政机构和立法机构间的矛盾化解渠道，容易形成宪法危机，对转型和民主巩固不利；他在评述巴西转型的经验教训时特别指出“分散的多党体制和总统制的结合，对民主的持续发展毫无裨益”。[13]  但也有人不赞成林茨的观点，比如另一位美国转型学者D·霍洛维茨。霍洛维茨认为林茨对总统制的分析太过机械化，总统任期固定未必就是缺点（僵硬），而同样是优点（稳定）；要说“赢家通吃”，议会制这个问题其实更严重；霍洛维茨还批评林茨只是用拉美国家的失败例证说明总统制对转型国家行不通，却忽略或故意不谈转型国家采行总统制的成功案例，比如西非的尼日利亚。[14]

　　我们这里无意评判这场辩论的谁是谁非，其实，内阁制、总统制各有优点和缺点，并无绝对优劣；但就转型而言，林茨关于转型国家不适于采行总统制的观点确乎武断了些，因为每个国家的情况不同，不宜做出笼统的结论。

　　中国之不适于采行美国式总统制，并非由于林茨指出的那些理由，而是鉴于如下两点：

　　●     中国还不具备总统直接民选的条件（美国虽然仍然保留着选举人团制度，但实质上

　　已经是总统直接民选）。本系列报告的“分报告4”已经论证过为什么近期内中国不宜采行总统直接民选的道理。

　　●     更重要的是，中国不宜采行美国式的行政机构总统“一人独断”制，而必须考虑必

　　要的行政机构内部的制衡安排。在美国，对总统权力的制约，主要来自立法机构的否决权，但行政机构内部基本上是总统的一人天下。用维尔的说法，美国国务院（内阁）对总统来说只是个“商议和咨询”机构，从未起过“集体决策”的作用。[15] 维尔对其中原因做了些分析，比如他指出“美国政治舞台的整个气氛反对由一个紧密地结合在一起的内阁进行集体负责的观念，而这种观念曾经是英国内阁政府的理想”。[16] 但无论英国还是美国，对独裁的恐惧都不是政制考虑的首要因素。[17] 中国则完全不同。我们有着太过深厚的独裁传统，在这个意义上，那些反对在未来中国实行总统制的主张，其担心并非全无根据。问题是我们已经否定了内阁制在未来中国的可行性，只能在剩下的、其本身也并非完美的宪制类型中做出选择。我们必须考虑既要保证未来中国的总统拥有必要而强大的行政权，又要防止总统走向独裁而建立必要的制衡机制，包括三权之间的制衡机制和行政权内部的制衡机制。

　　那么，这是否意味着中国应该实行某种类型的半总统制呢？也不尽然。

　　为什么中国不宜仿效法国或俄罗斯的半总统制？

　　前文已经指出，半总统制的基本特点是总统与议会分享对行政权的控制，这是通过“总理”（第二行政首长）的产生方式和性质界定实现的。在法国，总统有权任命总理，但这个总理须是得到国民议会多数支持的人选（尽管宪法并未对此做出规定）。这很容易造成一个问题，那就是总统、总理权力来源不同，行政权本身有分裂危险。当然事实上法国自戴高乐以来的第五共和政体总体运转还不错，这得益于在一些时期，总统和总理获得同一批选民的支持（总统是通过直接选举，总理是通过国民议会中占多数的议员的支持）因而政见一致、配合尚可，而在另一些时期（当总统、总理来自不同党派时）法国人又通过巧妙的政治、人际磨合大体维持了所谓“左右共治”，而没有出大的乱子。但这个成功并不能否定第五共和之制度安排在逻辑上的缺点。这是一个导致行政权内部产生分歧的制度安排，其结果或是总统过于强大而总理只是陪衬，或是总理取得主导权而总统被架空。在这两种情况下，我们看到的都是行政权的某种意义上的内耗，而不是合理的内部制衡。

　　此外，根据第五共和宪法，国民议会可以通过“制裁动议”推翻政府，[18] 总统也可以在他认为必要的时候解散议会。[19] 这样一套议会制安排说明法国不能完全无视第三、第四共和的传统，大概也和戴高乐故意要和美国的总统制拉开距离有关。而中国的总统是否有权解散议会？本报告持否定态度，理由容后详述。

　　俄罗斯的半总统制在制度安排上和法国有相似之处，比如俄罗斯联邦宪法也规定俄联邦总统“经国家杜马同意后任命俄罗斯联邦政府总理”，且俄联邦总统可以“按照俄罗斯联邦宪法规定的情况与程序解散国家杜马”。[20] 但法国和俄国的半总统制各有其产生的历史语境，且各自和戴高乐、叶利钦这样两位政治强人有关。俄罗斯制宪又恰逢苏共党专制体制解体后的转型时期，面临建设新制度以及同旧势力进行斗争的复杂局面，结果则是产生了名为半总统制、实为叶利钦式“超级总统制”的这样一种独特政体，其中包括“总统个人决定国内外政策的基本方针；总统根据自己的动议决定政府辞职；总统可以连续3次提名同一个政府总理候选人，迫使国家杜马同意；总统不同议会两院议长磋商，独自做出解散国家杜马的决定”等等。[21] 当然，普京、梅德韦杰夫先后接任俄联邦总统以来，俄罗斯政坛局面有不少变化，已经不是叶利钦时代的“超级总统制”可以解释。但俄罗斯联邦宪法的基本原则并没有变，俄罗斯仍然是一个奉行半总统制的重要国家。

　　本报告以为，尽管半总统制是过去半个多世纪人类在宪政制度领域的重要创新，且被包括俄罗斯在内的许多新兴民主国家所采用，但由于它包含着行政权内在不统一的缺点，它对未来中国仍然是不相宜的。此外，无论法国还是俄罗斯，由于各自的原因，都存在行政机构强大、立法机构相对弱小的问题，[22] 对未来中国而言，这也是不足取的。

　　何谓中国式“总统制框架内的行政双首长制”？

　　未来宪政中国，行政机构不由议会产生，所以它不是内阁制；总统不能一人专权，所以它不是美国式总统制；有总统、总理双首长的存在，但行政权来源保持统一，所以它不是法国式或俄国式的半总统制。或曰，就原则而言，中国的总理不由民选议会产生，不经民选议会批准，民选议会（在这个意义上）也不和总统一起共享对行政权的控制，所以中国实行的并不是法、俄意义上的半总统制，而是某种修改了的、由双重行政首长和一个决策群体构成的总统制，此即所谓“总统制框架内的行政双首长制”的基本含义。

　　对总统制做出必要的修正或修改，让它适合于未来中国的需要，这就是本报告的选择。

　　那么，未来宪政中国的总统应该享有哪些宪法权力？总统与议会的关系是什么？与司法机构的关系是什么？与总理的关系是怎样的？总统怎样产生？又如何罢免？这些问题自然需要回答。本报告将讨论上述问题中与行政机构建制直接相关的部分；与立法机关和司法机关的关系及相互制衡安排，将放到本系列报告的“分报告6”和“分报告7”中再行讨论。

　　总统的权力

　　未来宪政中国的国家总统将身兼二任：既是国家象征，又是政府首脑。但宪法不应赋予总统“超级仲裁者”的地位和功能，就像法国和俄联邦宪法那样。[23] 宪政中国更应强调行政权、立法权和司法权的鼎足而立、相得益彰，总统只是这个宪法结构中的一部分。但宪政中国的总统又必须拥有实实在在的权力，足以肩负对这个巨大而复杂的国家的治理。

　　宪政中国总统的宪法权力应包括：

　　●     对外代表国家。

　　●     以国家元首身份统帅全国武装力量。

　　●     主持国家行政和政府施政，并向最高立法机构和全体国民报告工作。

　　●     公布法律。

　　●     依法任免官吏。

　　●     依法否决立法机构的提案。

　　●     依法签署国际条约、派遣驻外大使。

　　●     依法发布命令、宣布戒严、大赦、特赦等。

　　总统的任期可定为5年，这与目前国家主席的任期是一样的。未来宪政中国，总统可连

　　选连任，但仅限一次。

　　总统的选举与罢免

　　本系列报告的“分报告4”曾指出，在未来相当一个时期内，宪政中国的总统不宜采用直接民选的方式产生，而应采用间接选举的办法。如何间接选举？各国(特别是实行议会制的国家)已经提供了不少经验。比如印度总统由选举团成员选举产生，选举团成员的构成是：1，议会两院中之当选议员；2，各邦立法会之当选议员。选举应用比例代表制，用单记名可转让投票法举行之。[24] 法国第五共和开始时，总统也用间接选举的方式产生，方法与印度类似，由三级议会（国民议会和参议院、省议会、海外领地议会以及市议会）选出的代表共81512人组成选举人团选举总统。[25] 相比仅仅由国会两院选举总统，这种由选举人团选举总统的办法有一个好处，那就是可以减少国会及其政党政治对总统选举的影响。一般来说，总统候选人的产生，政党提名是主要方式之一，甚至是最主要的方式。总统代表国家、全民，在这个意义上本应超越政党政治和党派利益，但总统的产生（包括总统候选人提名、竞选和投票过程）又不可能完摆脱、而必须借助（至少在相当程度上借助）政党政治，这是个矛盾，且逻辑上无解。只能通过其他办法冲淡之，找到某种补偿之道。

　　未来宪政中国选举总统，有以下几点应予考虑：

　　●     总统候选人的产生，应采用政党提名、议员或公民联合提名等多种并存方式，以减

　　少政党政治可能对总统选举的负面影响。

　　●     未来中国总统选举人团的组成规模可以更大些，成分更多样些，除了全国、省、县

　　（市）三级议会成员外，乡议事会成员也可纳入选举人团的范围。还可考虑其他有代表性的社会团体、公民组织等选出代表加入选举人团。[26] 这样，未来中国总统选举的选举人团可能达百万人之众。

　　● 充分利用现代媒体及其他传播手段，向全社会公开总统选举的全过程，使国民熟悉、了解现代民主政治和选举政治的操作，为今后实现全民直选总统做准备。

　　关于总统的罢免。总统是公共权力第一受托人，如果他（或她）不称职，或有比他（她）更合适的人选，当然可以通过正常的程序予以替换，这就是总统的定期选举；但如果总统在任职期间犯下重大过错、过失或犯罪，则可以经过必要的法律程序剥夺其职务、追究其责任，这就是罢免。各国对总统罢免的宪法规定多有不同，比如美国宪法规定：“总统、副总统和合众国的一切文职官员，凡受叛国罪、贿赂罪或其他重罪轻罪的弹劾并被判定有罪时，应被免职。”[27] 俄罗斯联邦宪法对罢免总统做出了更严格的限制性规定：俄“联邦委员会只有根据国家杜马提的、由俄罗斯联邦最高法院关于在俄罗斯联邦总统的行为中确有犯罪迹象的结论书以及俄罗斯联邦宪法法院关于提出的指控符合规定程序的结论书所证实的对总统叛国或犯有其他严重罪行的指控，才能罢免俄罗斯联邦总统。”而且“国家杜马关于提出指控的决定和联邦委员会关于罢免总统职务的决定，必须在不少于三分之一的国家杜马代表提议并在国家杜马成立的专门委员会做出结论的情况下，经两院各三分之二代表表决同意后才能通过。” [28] 台湾现行宪法有关总统处分的规定分“罢免”和“弹劾”两种：“总统、副总统之罢免案，须经全体立法委员四分之一之提议，全体立法委员三分之二之同意后提出，并经中华民国自由地区选举人总额过半数之投票，有效票过半数同意罢免时，即为通过。”“立法院提出总统、副总统弹劾案，声请司法院大法官审理，经宪法法庭判决成立时，被弹劾人应即免职。”[29]