nike大吕布和小吕布:张博树：制衡权力——总统制框架内的行政双首长制(2)

张博树：制衡权力——总统制框架内的行政双首长制(2)

　　本报告认为，鉴于当代中国历史上屡屡发生由于国家主要领导人决策失误（比如“大跃进运动”）或重大错误决定（比如六四镇压）给国家和公民带来灾难性后果的事实，此类经验教训必须深刻记取，故未来宪政中国关于总统罢免的规定应体现以下原则：

　　●     应适当降低罢免总统的“门槛”：并非一定要叛国、犯罪才能罢免（这种情形一般

　　说来很少发生）；重大失职或做出重大错误决策导致严重后果的也应罢免（在情节稍轻的情况下，可允许引咎辞职）。

　　●     民权原则：罢免案可由未来中国议会第一院（国民议院）、第二院（参议院）或第

　　三院（省际联合议院）超过一定比例（比如三分之一）的议员提出，也可由一定数量（比如不低于10万）的公民联合提出。后者当是直接民权的重要体现。

　　●     立法和司法机构同时介入原则：比如，可由议会授权组成的专门委员会调查后提供

　　总统重大失职（或重大错误决定及其后果）报告书；如果涉及犯罪，还要由宪法法院和最高法院提供有关总统犯罪的法律结论书，罢免后应追究其刑事责任。

　　●     罢免案的通过，应以未来中国议会三院各以三分之二人数通过为准。未来中国不宜

　　搞总统罢免的全民投票，因为这种安排客观上加大了总统罢免的难度。

　　总统与总理

　　中国式“总统制框架内的行政双首长制”同时设总统和总理两个行政首长，不但是因为这种安排符合中国历史上和近代（包括共产党当政以来）的官制传统，[30] 也不仅仅是因为中国国家规模巨大，双首长可以分担治理重担，更重要的是它可以收到行政权内部的制衡之效，以减少总统擅权和独裁的可能。当然，事情总有两面性。双首长制设计，本意在行政权的内部制衡，但处理不好，也可能造成行政权内耗。政府不同于议会之处是它乃行政决策与办事机关，必须有行动力。如何把握、处理政府行动力与行政机构内部有效制衡间的张力，就成为双首长制设计的要点和难点。

　　本报告的建议是：

　　●     未来宪政中国的总统有权甄选、任命他认为合适的总理，这个任命无需经议会第一

　　院（也就是民选的国民议院）之同意。这种安排的好处是避免政党政治对总理任命的可能干扰，总统也无需考虑总理人选是否一定要反映议会内主要政党的意愿。[31]

　　●     拥有总理任命同意权的应该是未来中国议会的第二院（参议院），理由将在下一个

　　分报告详述。

　　●     为了避免总统独裁，可考虑设总统委员会由5~7人构成，成员包括总统、副总统、

　　总理、国务委员若干，实行集体决策。[32] 总统签署重要文件，须由总理或主管国务委员副署。副署权的设立，既是为了限制总统，也是为了保护总统，因为副署官员必须在有关事项的决定上与总统共担责任。

　　●     国务委员亦由总统提名，经议会第二院同意后任命。

　　●     总统委员会下设国务院，是总统委员会决策的宏观执行机构。国务院由20个左右

　　的职能部组成。[33] 部长人选经总统委员会协商后由总统提名，经议会第二院同意后任命。

　　●     总理主持国务院日常工作，对总统和总统委员会负责。总统在必要时得出席或主持

　　内阁会议，对国务院工作实施指导、检查和督促。

　　●     总统可在他认为必要时，提出解除总理职务，但必须同时提出新总理人选，经议会

　　第二院同意后任命。

　　●     国民议院（第一院）、省际联合议院（第三院）均可提出对总理的不信任案，但必

　　须同时提出新总理人选供总统参考，经参议院（第二院）同意后由总统做出免职和任命决定。[34]

　　需要注意的是，议会第一院或第三院可以提出对总理的不信任案，要求更换总理，这和议会制体制中的“倒阁”并不是一回事。“倒阁”意味着内阁总辞职，其前提是内阁总体对议会负责。未来中国的行政双首长制本质上是总统制体制，行政权与立法权分立，议会可以对总理个人提出不信任，要求其离职，但不能对内阁总体提出不信任。[35] 另一方面，如果是总统对总理不满意，主动提出换人，新总理人选必须经议会第二院同意；如果总统提出的新人选通不过，总统必须另外再选人或维持原任，而不是像俄罗斯那样，三次人选通不过，总统可以解散议会。在未来宪政中国，总统绝无解散议会之权力，议会却拥有罢免总统或要求更换总理的权力，后者体现了民意代表机构对行政机构人事权的某种制约。总统对议会的反制，主要体现在重要法规、政策领域的否决权上。这种行政和立法机构相互反制关系的某种不对称性，将是未来宪政中国总统制的一个特点。

　　公务员系统与行政中立

　　现代政府是一个复杂、庞大的行政系统。在这个系统中，除少数高级官员由总统任命、并随总统任期结束发生人事变化外，绝大部分属于政府一般官员或普通公务员，他们构成官僚体系的主体，凭绩效考核、升迁，实行职务常任。[36]

　　目前的中国政府系统机构过于庞大，冗员过多，占用了40%左右的国家财政资源，[37] 且“近亲繁殖”现象严重，这是极不合理的。未来宪政中国肯定将大大压缩政府规模，减少政府开支。必须严格执行公务员凭考试录用的制度，杜绝公务员录用中的任人唯亲、走后门现象，使有志于公务员职业的人都有平等竞争权。

　　行政中立是民主国家通行的法则，包括文官不得参加党派活动，不得竞选议员（除非辞去官职），不得接受政治捐款或利用官方身份为政党活动募款、捐款，等等。未来宪政中国也应实行同一原则。

　　（作于2011年6月24日~7月2日，北京）

　　注释：

　　[1] 戈尔巴乔夫和叶利钦都有这个问题，参见本系列报告的附件1“俄罗斯、东欧民主化进程及其经验教训对中国的启示”，其中谈到：“制度变革需要理性前瞻，需要周密的设计，虽然真正做到这一点很难，但有与没有一个较成熟的宪政改革实施方案仍然是大不一样的。”有美国学者亦曾指出：就制宪而言，迟至1991年秋，许多俄罗斯民主派人士还没有认识到制定一部新宪法的必要性，当然也谈不上对未来国家宪政制度的详细推敲；这件事是在1993年完成的，但新宪法又输入了过多当政者的意志。（参见迈克尔·麦克福尔著、唐贤兴等译《俄罗斯未竟的革命：从戈尔巴乔夫到普京的政治变迁》，上海世纪出版集团2010年版，页202以下）

　　[2] 台湾目前的宪法底本仍然是1947年颁布、由制宪国民大会通过的《中华民国宪法》，这是一部体现内阁制基本精神、又糅合了孙中山五权宪法思想的宪章文本。由于《动员戡乱临时条款》的制定，宪法的内阁制原则曾遭到部分破坏。到了上个世纪90年代《动员戡乱临时条款》废除、台湾民主化转型启动，一直到本世纪初，台湾朝野前后进行过7次修宪，但由于国民党和民进党在修宪原则上主张各异，修宪过程受党争影响较大，加之1996年台湾实行总统直接民选后，采行总统制还是内阁制还是半总统制成为朝野上下争论焦点，莫衷一是，导致当今台湾宪制仍有不协调、乃至自相矛盾之处。此当为中国大陆宪政改革应避免者。

　　[3] 比如，中华民国成立初期由国会制定的《天坛宪法草案》，即体现了议会制政府的设计原则。1930年代国民党搞的《五五宪草》偏重总统制；抗战胜利后召开的政治协商会议，关于宪制改革达成的协议，又重新强调内阁制。

　　[4] 见该“草案”第4章“国会”、第5章“总统”、第6章“国务院”的有关条文，比如总统“依国民院之决定任命总理”（第5章第52条）、“国务院为联邦最高行政机关”（第6章第55条）、国务院总理须对国民院负责，且国民院拥有“倒阁权”（第6章第59条），等等。

　　[5] 诸葛慕群著《中国需要什么样的政府》，明镜出版社1999年出版。附带说明，这是我所见到的、讨论未来中国宪制问题的最详实、系统的著作之一。

　　[6] 段振坤的《政治5原则》一书并未公开出版，但同样是讨论未来中国宪政问题的重要著作。

　　[7] 应该说明的是，天成的这篇优秀文章，主题并不是未来中国的宪制选择，而是转型路径问题，但他在文章中仍然表达了倾向于内阁制而非总统制或半总统制的观点。

　　[8] 见诸葛慕群书，页286~287；段振坤书，页211、242；王天成文第2章“民主转型的政治过程”、第7章“转型过程中的恰当变革顺序”的相关讨论。

　　[9] 德国魏玛时期的1919~1933年，14年共产生过21个政府，每个政府的平均寿命不足8个月。法国第三共和时期的1870~1933年，63年换了85个内阁，平均寿命不到9个月。

　　[10] 前辈学者钱端升曾对魏玛时期的频繁倒阁做过如下分析：“纵观10余年来内阁更替之历史，我们可知政局不能安定之主因所在。一二政党既不能在国会中占多数，则组织多数集团之法，在事实上几只有两种：一为自社会民主右行以迄民族之所谓大集团，又一为自国族左行以迄民主之所谓资产集团。前者较左倾，而后者较右倾。然在大集团中，民族及社会民主党之对内政策恒不相容；而在资产集团之中，则国族及其他各党之对外政策亦常常相左。多数内阁之倒，无论为推翻的，或破裂的，或知难自退的，几无不基于上述的裂痕。”（见钱端升著《德国的政府》，北京大学出版社2009年版，页133）事实上，不仅魏玛时期的德国，法国第三共和和第四共和以及现代的意大利都是冲突性政党体系加内阁制，所以均不稳定，政府变换频繁。与之相比较，与两党制（特别是一致性政党体系的两党制）或一党独大相联系的内阁制，多比较稳定，比如印度在很长时间（1952~1977）是国大党一党独大加内阁制、日本亦在很长时间（1955~1993）是自民党一党独大加内阁制，其政府均相对稳定。

　　[11] 见M·维尔著、苏力译《宪政与分权》，三联书店1997年版，页208、210。

　　[12] 同上书，页247~248。

　　[13] 见H·林茨和A·斯泰潘著《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》，页181。

　　[14] 参见台湾学者黄秀端“中央政府体制改革的选择（政治篇）”一文对这场争论的介绍，该文载台湾中华民国行政院研究发展考核委员会主编的《宪改方向盘》，台湾五南图书出版股份有限公司2006年版，页109~113。

　　[15] 见M·维尔著《美国政治》，商务印书馆1981年版，页174。

　　[16] 同上书。

　　[17] 汉密尔顿曾这样分析总统一人当权的好处：“一人行事，在决断、灵活、保密、及时等方面，无不较之多人行事优越得多；而人数越多，这些好处就越少。”此外，“一人单独负责，自然会产生更切实的责任感”，“一个目标明确的个人，可以专心致志，自然不似一个团体在其决议时易为不同观点、感情与派别所左右”。（见汉密尔顿等著《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，页357、383）至于一人当权可能有什么危害，我们却没有从这位参加过费城制宪会议的美国智者的宏论中读到哪怕点滴的分析。

　　[18] 法国《第五共和宪法》第5篇第49条、第50条。

　　[19] 法国《第五共和宪法》第2篇第12条。

　　[20] 《俄罗斯联邦宪法》第4章第83条第1款、第84条第2款。

　　[21] 见刘向文、宋雅芳著《俄罗斯联邦宪政制度》，法律出版社1999年版，页140。

　　[22] 就法国而言，这种局面的形成可以追溯到第五共和建立之前戴高乐对政党政治的厌恶。1958年第五共和宪法是在反对实行议会制的气氛中制定的，议会在宪法中排在第4篇论述，排在了总统（第2篇）和内阁（第3篇）之后。俄罗斯的情况又有不同，它的强总统、弱议会局面的形成和上个世纪90年代初叶利钦与代表旧体制的俄人代会的恶斗有关。

　　[23] 法国《第五共和宪法》第2篇第5条规定：“共和国总统应保证宪法获得尊重。他应通过仲裁来保证政府权力的正常运作及国家的持续存在。他应是国家独立、领土完整、社团协约与条约获得尊重的保障者”。该法第8篇第64条还规定“共和国总统应是司法权之独立的保障者”。由于这些规定，有学者称法国总统简直成了法兰西“全国利益的超级法官”（见张千帆《西方宪政体系（下册·欧洲宪法）》，中国政法大学出版社2005年版，页19）。《俄罗斯联邦宪法》关于总统地位的规定是：“俄罗斯联邦总统是俄罗斯联邦宪法、人和公民的权利与自由的保障。总统按俄罗斯联邦宪法规定的程序采取措施，捍卫俄罗斯联邦的主权、独立与国家完整，保障国家权力机关协调地行使职能并相互协作。”（俄联邦宪法第4章第80条第2款）这些规定其实主要反映了戴高乐、叶利钦这样的政治强人的意愿。未来宪政中国不应该再指靠政治强人来实施宪政，所以宪法也不应赋予未来总统这样的“使命”。

　　[24] 见印度宪法第5篇第1章第54条、第55条。

　　[25] 见吴国庆著《战后法国政治史（1945~2002）》，社会科学文献出版社2004年版，页133。

　　[26] 早在1922年，张君劢为民间召开的“国是会议”起草宪法草案，关于大总统的选举，就提出除各省省议员外，省教育会、省商会、省农会、省工会都应出代表组成各省的大总统选举会。但张君劢的方案是先由参议院初选产生总统候选人6名，再由各省选举会（也就是选举人团）投票最后产生大总统。（见张君劢《宪政之道》，清华大学出版社2006年版，页117）

　　[27] 《美利坚合众国宪法》第2章第4条。

　　[28] 《俄罗斯联邦宪法》，第4章第93条第1款、第2款。

　　[29] 见《中华民国宪法》增修条文第2条第9款、第10款。关于“罢免”和“弹劾”间的区别，宪法没有明确界说。台湾有学者把弹劾案的适用范围解释为总统、副总统或其他公职人员有“违法失职行为”（谢睿智《图表说明中华民国宪法》，页185）。那么被“罢免”者，当有更严重的失职甚至犯罪行为。

　　[30] 中国的宰相制度源远流长，宰相在中国政治制度和政治文化中一直占有重要地位（甚至在明、清废除宰相制度后，很多人还以为明朝和清朝的大学士就是宰相）。北洋政府有国务总理一职。中共建政后先后设政务院、国务院，总理一职同样举足轻重。

　　[31] 这种安排还有一个好处，就是避免出现俄罗斯式的“政权党”，即为了让总理人选在议会获得通过而临时组建一个政党，并使之成为议会多数（关于“政权党”现象，详见本系列报告的附件1“俄罗斯、东欧民主化进程及其经验教训对中国的启示”）。

　　[32] 但这种安排不同于通常所说的合议制。合议制的特点是组成最高决策群体的每一个成员身份平等，集体议事，集体负责，有形式上的主持人，或轮流坐庄，或选举。瑞士是最著名的采行合议制的国家。本报告所主张的总统委员会，就集体议事、集体决策这一点而言，有合议制成分，但不是集体承担责任，总统仍然是行政机构第一责任人。总统委员会的设立主要是为了在行政权内部遏制总统的可能独裁倾向，所以它不是一般的咨询机构或顾问机构，而是实打实的工作机构。至于如何实现集体决策，且能保持应有的行动力，则有待未来的行政实践去探索。

　　汉密尔顿曾反对此种类型的集体决策机制，认为它只会减少“总统个人所应负的必要责任”，且断言“若干个人的地位和影响联合到一起，比其中单独某个个人的地位和影响，必然对自由形成更大的威胁”。（见《联邦党人文集》页362）汉密尔顿还是从他“总统一人当权更有利于执政”的既定概念出发，才发出这一议论的，尽管如此，我们仍可把这位美国先贤的观点视为一种提醒，因为事情都有两面性，防止独裁的设计，弄得不好，也可能走向反面。从这个意义上说，制度从来不是万能的。我们既要强调制度，强调制度设计的尽可能完备、合理，又要强调政治家的政治伦理和基本行为底线，就是基于这个道理。

　　[33] 目前中国国务院下设27个部，另有几十个国务院直属机构、办事机构、直属事业单位等，职能交叉，机构臃肿。近年来推行“大部制改革”，但成效不大。未来宪政中国将实行行政机构高效、从简原则，20个左右职能部比较理想，包括外交部、国防部、内务部、司法部、财政部、交通部、农业部、工业和新兴产业部、商务部、文化部、教育部、卫生部、就业与社会保障部、资源与环境保护部等。

　　[34] 这项设计参考、吸收了德国宪政制度中的“建设性不信任投票”原则。联邦德国《基本法》第6章第67条规定：“联邦议会仅得以议会过半数选举一联邦总理继任人并要求联邦总统免除现任联邦总理职务，而对联邦总理表示其不信任。”这就是说，议会若想换掉现任总理，必须先提出新总理的人选，这就是“建设性不信任投票”，它可以避免议会随心所欲、不负责任地提出更换总理的要求。德国实行的是议会制，但这个“建设性不信任投票”原则对未来总统制的中国亦可以参考。不同之处是，在实行总统制的中国，议会（第一院或第三院）因不满意现任总理而提出的新总理人选，仅供总统斟酌采纳，总统若不同意可拒绝之，但总统必须同时提出自己的新总理人选，经议会第二院同意后任命。换句话说，在未来总统制的中国，总统无权拒绝来自议会第一院或第三院之更换总理的要求（只要这个要求符合有关的弹劾要件和程序），但仍然有权采纳或拒绝议会提出的新总理人选，以保持“总统制框架内的行政双首长制”的原初设计原则。