头像清新:走出一条新路（二）-

　　为了适应成都市跨越式发展的需要，转变政府职能，实现政府服务规范化，早在2001年12月，成都市就在国内率先提出建设规范化服务型政府，并于2002年8月启动了规范化服务型政府建设的试点工作。2003年10月，在全市政府系统开始全面推行规范化服务型政府建设。

　　(一)政务公开的主要做法和措施

　　1.完善政务公开的工作机制。成都市建立了市政务公开工作领导小组，全面加强了政务公开以及贯彻《中华人民共和国政府信息公开》的组织领导工作，在市政府办公厅下成立专门机构——政务信息公开处，负责全市政务公开的推进、组织、指导、协调、检查和考评监督，以及组织、指导、协调、监督市级行政部门和区(市)县政府贯彻执行《中华人民共和国政府信息公开条例》工作，对全市19个区(市)县、成都高新区和58个市级部门工作机构进行了登记备案，将各机构的名称、地址、电话等联系资料通过多种渠道向社会公开。全市各级行政机关共有政府信息公开工作机构1711个。其中，市级部门政府信息公开工作机构59个;区(市)县政府及所属部门、乡镇政府、街道办事处政府信息公开工作机构1653个。全市从事政府信息公开工作的人员共3467人。

　　2.建立健全政务公开的长效机制。2004年以来，成都市相继颁布了《成都市政府信息公开规定》、《成都市政府信息公开审核办法》、《成都市政府信息依申请公开办法》、《成都市政府信息公开社会监督评议办法》、《成都市违反政务公开规定行为责任追究办法》、《成都市政务公开目标考核办法》等一系列制度。2008年，成都市又制定下发了《成都市公共企事业单位办事公开实施办法(试行)》，并根据最新的《中国人民共和国政府信息公开条例》重新修订了《成都市政府信息公开规定》，以及《成都市政府信息公开审核办法》、《成都市政府信息公开保密审查办法(试行)》、《成都市政府信息公开社会监督评议办法(试行)》、《成都市违反政务公开规定行为责任追究办法》、《成都市政务公开目标考核办法(试行)》、《成都市政府信息公开工作统计制度》等，以公开为原则、不公开为例外。全市各级行政机关按照工作职责，逐级细化了政府信息公开工作制度和规程。这些文件有效地保障了政务公开沿着法制化、规范化的轨道运行。

　　3.不断丰富政务公开的内容。成都市政务公开的重点内容包括机构信息类、法规公文类、政府决策类、工作信息类、行政执法类、人事信息类、财政信息类、承诺事项类以及其他信息类，如全市各地区(行业)整体情况、政策说明、政务活动、社会监督情况以及医疗服务、教育考试、水电气、交通运输、邮政通讯等公共服务信息。成都市各公共企事业单位都编制、公布了办事公开指南和目录。在一系列公开的内容中，成都市政务公开还尤其关注人民群众关心的热点问题、敏感领域。截至2008年底，成都市各级行政机关共主动公开政府信息1886889条。其中，市级部门主动公开213044条，占总数的11.3%;区(市)县政府(含所属部门和乡镇政府、街道办事处)主动公开1673845条，占总数的88.7%。在全市各级行政机关主动公开的信息中，通过全市政府信息公开管理系统分类公开的信息共103613条。

　　4.努力拓展政务公开的有效形式。为了使公开取得良好的效果，成都市积极探索政务公开的有效形式，做到了公开途径多样化，公开内容明细化。(1)赠阅《成都市人民政府公报》。2008年，《成都市人民政府公报》共出版12期，印刷86726册，实现了纸质赠阅件对全市村(社区)以上组织的城乡全覆盖。(2)不断升级政府网站。2008年，“中国·成都”门户网站在中国政府网站绩效评估中连续三年获得地级以上城市中西部地区第一名，被《2008年政府网站绩效评估总报告》点评为“处于领先水平的政府网站”。在全国区县政府网站绩效评估中，成都区(市)县网站排名大幅提升，崇州市、锦江区、新都区等六个区(市)县政府网站进入百强。(3)建立新闻发布会制度。各级政府建立了新闻发言人制度，及时公布政府信息。2006年召开了23次市政府新闻发布会，2007年召开了22次市政府新闻发布会。2008年，市政府召开了42次新闻发布会，发布各类重大信息67条，全市各级行政机关召开新闻发布会、通气会645次，公开各类政府信息4265条。(4)充分发挥新闻媒体的作用。全市各级行政机关也通过媒体及时反映工作动态、征集公众意见、发布提示公告。2008年，全市各级行政机关通过新闻媒体共发布各类政府信息46515条。(5)以便民为原则，积极探索其他公开形式。例如，建设查询点、设置公开栏(屏)、印发公开资料、召集会议座谈、发送提示短信等。至2008年，成都市共建立各级各类政府信息公开查询点1854个，为社会公众提供查询服务1181717人次。

　　5.公布政府部门权力清单，让权力在“阳光”下运行。经过两年的酝酿、四个多月的清理，2009年10月30日，成都市法制办公布了49个市级部门和单位的权力清单，将行政部门的行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等权力一一列出，共7437项。其中，行政许可126项，行政处罚6304项，行政征收45项，行政强制314项，其他行政权力648项。公布的每一项行政权力都有统一的编码和办事流程图，民众不仅可以上网查询，而且可以对照权力清单进行监督，办事者还可以在政务中心网上查到行政许可等权力的运行进度。

　　6.完善监督考核和责任追究机制。成都市把政务公开工作纳入党风廉政建设责任制和专项目标进行管理。每年年初，成都市都要以文件形式把政务公开工作列入对各区(市)县、市级各部门的年度专项工作目标，采取逐项分解，层层签定责任书，横向到边，纵向到底。市委、市政府目标管理督查办公室加强了日常检查，年终进行统一考核。在具体的监督过程中，成都市建立了以内部督查、社会督查、网络监察为主体的政务公开立体监督体系。

　　7.实现决策全过程公开，促进决策的科学化和民主化。(1)通过“三会”公开的方式，征求群众意见。建立信息库，搭建代表“蓄水池”，充分体现代表性。遵循“议题相关”的原则，分别确定列席代表，以保证列席人员的积极性。实行会前告知制度，为会议发言作好准备。(2)通过决策调查制度、公示制度和专家咨询论证制度征求意见。2004年，成都成立了市决策咨询委员会，建立总数为300名左右的专家咨询库,实行动态管理,参与相关公共政策的咨询、制定、论证,以提高政府公共决策的科学化和民主化。同时也相应地建立了决策责任制和重大决策失误责任追究制,出台了领导干部引咎辞职办法。一些事关公众切身利益的公共决策,都通过媒体向社会公示或听证,广泛征求意见。

　　8.采用多种方式发挥群众在政务公开监督中的作用。开辟多种渠道实现群众同管理部门对话。如金堂县各单位负责人每周二11：10—12：00都会在县广播电台的《阳光政务》栏目直播间里与听众在线交流，倾听群众诉求，解读业务政策。“政风行风热线”也24小时开通，专门接听和整理听众反映的问题和建议。聘请群众作为监督员，督促政务公开等措施的落实。2006年，成都市政府就曾专门聘请了30名市民监督员，督促政务公开等措施的落实。2007年9月，成都市成华区聘请100名政务服务监督员担当“政务鹰眼”。

　　9.以公开促服务，推动规范化服务型政府建设。成都市在全面推行政务公开的同时，进一步完善四级政务服务体系，大力推行预约服务、延时服务、代办服务、上门服务、跟踪服务、联合服务、问需服务和网上服务，构建以公众需求为导向的政府服务方式。近年来，成都市大力推行“一站式办公，一条龙服务，并联式审批，阳光下作业”。2004年2月，成都市启动了全国首家省市政府同址办公的政务服务中心，把市政府44个部门的379项行政审批事项纳入中心统一办理。2007年，成都市推行“从一站式到一窗式”的并联审批改革，并先后获得“2007年中国城市管理进步奖”和“第四届中国地方政府创新奖”。

　　(二)进一步推进政务公开的思考

　　1.逐步扩大政务公开的内容，更好把握全面公开与保密审核的边界。公开的信息还不能完全满足社会公众的需求，尤其是政策解读、征求意见等非公文类信息的公开内容要进一步加强，一些公文类信息公开属性界定还有待规范。在“不公开为例外”的原则和严格保密制度两者之间，出现了公开内容避重就轻、回避责任的个别现象。在保密制度和公开条例与个别群众要求相悖时，处理不当很容易激化矛盾，会导致一些群众不理解，觉得政府在掩饰什么。公开信息还不能完全满足社会公众的需求，特别是政策解读、征求意见等非公文类信息的公开方面要进一步加强。

　　2.提高相关业务人员的素质，增强信息公开的主动性。一些部门主动开展政务公开工作的意识不够，在政府信息的形成、申报、审核、录入等各个环节还存在一定的滞后和落实不到位的现象，致使信息公开不及时、信息量缩水、信息的深度和广度不够。个别工作人员在对制度和规定的学习理解上存有偏差，不能灵活运用相关制度较好地应对实际工作，处理群众对政务公开工作的诉求。

　　3.适当增大政府对政务公开的投入。随着政府职能的深入转变，政务公开工作标准和要求越来越高。从市级部门政府信息公开工作的情况看，一方面，无专门机构，无固定编制，工作人员均为兼职。由于人手不足且任务繁重，工作人员往往容易疏忽对政务信息的收集和发布，对提高政务信息公开工作质量存在一定的影响。另一方面，基层单位对政府信息公开工作投入不足。

　　4.丰富政务公开的形式，更加方便群众获取政务信息。首先，门户网站在信息公开和便民服务中的各项功能还需要进一步强化，尤其是咨询服务功能。同时，需要进一步整合市政府门户网站、政府信息公开工作平台、市公开政府信息服务中心，形成信息共享网络，更加方便工作人员操作掌握。其次，信息公开平台建设有待于进一步加强。

　　5.加强检查监督，使政务公开的各项制度落到实处。首先，政务公开的组织制度、落实制度及监管考核制度还有待进一步完善，工作流程、数据统计等业务相对滞后，需要进一步强化目标管理，加大督察力度，严格执行政务公开的各项工作制度，完善责任追究制和评价考核机制，建立健全政务公开监督检查机制，落实督查通报制度。其次，公开行为需要严格规范，通过落实各项制度，逐级细化操作流程，确保政府信息公开审核、保密审查、依申请办理、意见受理等工作规范运行。

　　五、公共服务：实现政府治理方式的根本性转变

　　近些年来，成都市针对以前政府工作中存在的对公共服务重视不够、投入不足，偏重经济政绩，经济建设的费用明显偏高而用于社会服务的费用偏低等问题，越来越重视加强政府的公共服务职能，在建设服务型政府方面取得了突出的成效。

　　第一，依法行政，使行政行为更加规范。全面推进依法行政，深入开展对行政执法机关的执法主体、执法依据、执法职责的“三项清理”工作。加强规范性文件的法律审查和备案，审查市政府规范性文件721件次，备案规范性文件100件。加强行政执法队伍管理，积极探索规范行政处罚自由裁量权，确保严格执法、公开执法、公正执法、文明执法。为保证行政决策的科学性，建立了行政决策合法性论证审查制度，凡是重大的决策、政策、事项事先都由法制部门进行合法性论证。贯彻执行《成都市重大行政决策事项公示和听证办法》和《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》，初步建立公众参与、专家论证和政府依法决策“三结合”的科学民主决策制度。近些年来，成都市的一些重要规划、价格调整、救助标准、规章出台、建设项目都进行了公示或听证。近90%的公众认为，重大决策能够反映社情民意。从2004年起，成都市成立了总数为300名左右的专家咨询库。一些专家还应邀旁听一些重要会议。

　　第二，迅速推进行政审批制度改革，建立适应市场经济规律要求的政府干预。不断创新行政审批方式，积极推行并联审批工作。以企业市场准入审批为突破口，通过对流程最为复杂繁琐的审批事项进行解剖式研究，探索建立了“许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评”的一窗式并联审批模式，使审批办理时间平均缩短了77%。为深入推进审批制度改革，2000年到2008年先后九次减少行政审批项目，行政许可项目从1166项减至107项，减幅达91%，非行政许可审批项目由1006项减少到210项，减幅达79%，力度之大全国罕见。成都市先后六次再造审批流程，2008年对46个部门的201项行政审批项目流程、3000多个办理环节的行政审批内容、承诺时间、申请材料等进行了清理和规范，压缩办理时限6665个工作日。目前，全市19个区(市)县和高新区的企业市场准入审批已基本实现并联审批，高新区、龙泉驿区、新津县已开始试运行建设项目分段并联审批，市建委已开展建设项目并联审批的调研。部分区(市)县还积极探索投资项目联合会审制度和现场会审协调机制，开通投资项目“绿色通道”，努力提高行政审批效率，创新行政审批方式。

　　第三，不断完善政务服务载体，构建高效简便的便民服务机制。针对以前政府职能交叉现象和多头执法“九龙治水”现象比较严重的问题，成都市积极探索对机构的整合和调整，建立综合职能适应城乡一体化发展的规划管理、农业管理、税务管理、林业管理等大部门体制。推行部门内行政审批事项集中办理，探索部门内审批和监督两分离、审批行为和责任追究两挂钩等多项审批制度改革。以流程再造推动组织再造，全市审批行政机构由179个减少为48个，在48个有行政审批职能的市政府部门推行审批事项内部集中办理，将原由部门内多个机构负责的审批工作集中到一个内设机构办理，进一步减少内部环节，促进审批部门内部提效。健全四级政务服务体系，统筹城乡载体建设。标准化、规范化建设市、区(市)县、乡镇(街道)、村(社区)四级政务服务机构。主动提供上门服务、预约服务、节假日公共服务等便民措施。加强电子政务建设，完善政府办公资源网、市政府门户网，实现与市级各部门和区(市)县网站的链接。建立并联审批网上办公系统、数字化城市管理系统和外商服务系统等覆盖城乡的政务服务网络体系，推行“前后台协同”、“上下协同”和网上(预)审批等审批模式，有效提升了覆盖城乡的政务服务水准。

　　第四，完善城乡一体化公共服务体系，充分发挥政府公共服务职能。近几年来，成都市明显加快了城乡公共服务一体化和均等化的步伐。通过完善财政转移支付等制度和政策，加大对公共服务体系的投入，注意对农村和农民的政策倾斜和支持，进一步提高村级公共服务和社会管理水平，在养老保险、基础教育、公共卫生、医疗保险、失地农民社会保险、下岗人员培训、社会低保、结业引导等方面促进城乡均衡发展。全市已实现了“县县通高速”、“镇镇通网络”、“村村通水泥路”。城乡居民生活用电同网同价。在农村乡镇建立了450所标准化学校，实行乡镇公立卫生院、村卫生站、社区卫生服务站标准化建设。

　　第五，不断完善政府与市民沟通机制。实行新闻发言人制度，以市政府名义召开新闻发布会，及时向社会公众通报政府重大决策和重要活动。充分利用网络、电台等新闻媒介，开通“成都面对面”在线访谈、“阳光政务服务热线”，开展“政务服务中心体验周”等活动，建立政府与市民的良性沟通机制。通过在电视台、公众资讯网等新闻媒体上开通规范化服务型政府(机关)建设专栏等形式，广泛宣传经验做法，曝光反面典型，营造良好的规范化服务型政府(机关)建设氛围，促进机关工作人员转变观念。

　　第六，按照城乡基本公共服务均等化的原则，细化村级公共服务和社会管理的主要事项。为便于分类供给、保障实施，将村级公共服务和社会管理的事项进行了细分。村级应承担治安巡逻、纠纷调解、残疾人服务、优抚安置、社会福利、村内扶贫、计划生育、辖区保洁、职业推荐、村文化站管理、健身设施管理维护、村内道路维护、退耕还林还草、上级款项发放到户、组织各类群团活动、出具村内相关证明等共16项。政府应承担安全生产管理、救灾救济、养老保险、医疗救助、村卫生站监管指导、合作医疗、就业培训、农村义务教育、大型水利灌溉系统修建维护、农电、邮政、通讯、县乡道路维护、新型社区建设、农业科技推广、畜牧防疫、农业信息服务、招商引资、法律服务等共19项。2008年,社会保障城乡一体化指数达到80.2%，城乡居民医疗保险覆盖率和征地农民养老医疗保险覆盖率分别达到86.4%、95.2%，城乡人均公共卫生事业费为1.1∶1，城乡义务教育人均教育费为1.2∶1。

　　第七，建立行政效能监察和行政问责制度，进一步健全监督管理机制。成都市先后出台了《成都市国家公务员行政效能投诉和告诫办法》、《成都市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》、《成都市行政首长问责暂行办法》、《成都市资讯公开办法》、《成都市政务公开审核办法》等多项制度，建立规范化服务型政府(机关)建设目标绩效指标体系和考核办法，并纳入市委、市政府年度目标绩效考核，确保各项工作任务执行到位、全面落实。自觉接受人大代表、政协委员、专家、企业和市民代表监督，开展政府公共服务评价调查、政府规范化服务水准评价和软环境测评，主动接受社会公众监督。2008年4月，开通了省行政效能电子监察系统，对行政审批行为实时监控，预警纠错。

　　权威调查机构零点研究咨询集团对3000多份调查问卷的统计显示，在2007年中国公共服务公众评价指数排名中，在上海、北京、沈阳、武汉、广州、成都、西安七大城市中，成都的公共安全指标得分超过北京，仅次于上海，位居亚军。在公共服务满意度方面，成都的公共服务水平紧跟上海、北京，位居全国七大城市中的第三位。

　　西南交通大学发布的2007年成都社会发展和谐指数的报告认为，成都处于“比较和谐”的阶段，社会发展以及和谐程度高于全国平均水平，居于同类城市社会和谐发展的前列。调查数据同样显示，公众对成都公共安全的评价最高，得分为87.15分。

　　根据我们对成都市农村居民进行的问卷调查显示，对当地政府和教育部门提供义务教育服务的满意程度，选择一般和一般以上的达93.4%;对当地政府劳动就业部门提供的农业生产技术经营管理知识信息技术培训等服务的满意程度选择一般和一般以上的为81.6%;对当地医疗环境和设备、医疗技术水平、医疗费用和药品价格、医疗服务态度的满意度选择一般和一般以上的达73.4%;对当地政府社会保障部门提供基本社会保障服务的看法选择一般和一般以上的达80.4%;对当地社会治安服务的满意度选择一般和一般以上的达84.9%。调查结果显示，从农民群众对各项公共服务的满意度来看，义务教育、社会治安和生产技术培训等方面较高，而医疗服务、社会保障等方面则较差，这也明确地表达了农民群众希望今后加大医疗服务和社会保障方面公共服务的迫切愿望和要求。

　　成都市村(社区)公共服务和社会管理仍存在与城乡统筹发展不相适应的问题，主要体现在以下几个方面：承担的事务多，事权与财权不一致，公共产品数量有限、质量不高。从公共服务的地域分布上看，存在着分布不均的问题。从公共服务的内容上看，存在着服务结构失衡的问题。集中表现在“供”“需”脱节，有的村庄村内交通主干道畅通，但村内散居的边远农户出行难还没有完全解决，农民社会保障水平低，村民所需的经济发展方面、社会管理方面的服务都还不够。总体来看，农村村级公共服务和社会管理水平与城镇差距仍然较大。因此，根据这些问题，成都市在建设服务型政府方面，应当进一步完善公共服务的机制，采取切实有效的措施着重解决城乡公共服务均等化的问题，同时努力扩大公共服务的范围，提升公共服务的质量。

　　六、乡村治理：构建新型村级治理机制

　　近年来，成都市在乡村治理方面提出了以建立村民议事会制度为突破，积极推行村级自治事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离，着力构建党组织领导下、以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。

　　(一)构建和完善乡村治理的基本框架和新的运行机制

　　成都市对包括村党组织、村民会议(村民代表会议)、村民议事会(村民小组议事会)、村民委员会、集体经济组织和其他组织的任务和职能都作了相对明确的规定和区分。

　　1.民主选举机制。村民代表由村民按5—15户推选一人，也可以村民小组为单位由村民直接推选产生，由原推选的户或村民小组更换。村民委员会成员按规定，由村民直接差额选举产生。村民小组议事会成员由村民直接选举产生。村民议事会成员按每个村民小组3—5名确定，由村民从村民小组议事会成员中推选产生。经村民会议(村民代表会议)讨论决定，可吸收村民以外的其他相关人员参加村民议事会。村民议事会成员和村民小组议事会成员任期与村民委员会相同。

　　2.民主决策机制。凡经济社会发展事项、公益事业建设事项以及涉及村民切身利益的其他事项，应由村民会议(村民代表会议)或根据授权范围由村民议事会讨论决定，向村民公示，交村民委员会负责执行。村民议事会议题由村党组织、村民委员会、村民议事会成员提出，也可由村民联名提出。未按规定程序或授权范围讨论决定的事项，村民会议(村民代表会议)或村民议事会有权否决。凡涉及村民小组利益的事项，应由村民小组会议或村民小组议事会讨论决定。

　　3.村务监督机制。建立村级自治事务质询制度、村民议事会和村民委员会成员述职评议制度、村民议事会成员罢免制度，强化村务公开和村组财务开支监督制度。在村民议事会中设立民主监事会或单独设立承担村级自治事务监督职能的机构。

　　4.完善集体经济组织经营管理机制。完善集体资产管理机制。规范农村集体经济组织，完善法人治理结构，健全产权明晰、权责统一、管理科学的集体经济组织经营管理制度。鼓励和支持发展专业合作社、股份合作社等多种形式的新型集体经济组织。

　　5.完善公共服务和社会管理机制。健全城乡一体的公共服务和社会管理体系，积极推进城乡基本公共服务均等化。应由村级自治组织承担的公共服务和社会管理项目，实行财政“定额补贴”制度。依托市场主体开展以市场化方式供给的村级公共服务和社会管理，引导和规范社会组织开展公共服务和社会管理。以节约资源、信息共享为重点，整合场所和设施，加强村级公共服务和社会管理设施建设。

　　6.构建各具特色的村级治理模式。成都市近年出现了多种村级治理模式，对探索中国特色的农村治理模式作出了独特的贡献。(1)大邑的“村三委”模式。即以村党支部为领导核心、村委会为执行主体、村监委为监督主体的新型村级治理组织构架，使“村三委”这“三驾马车”协同治理。(2)崇州的“1+2”模式。所谓“1”是指“村党组织”，“2”是指“村级公共管理服务组织”和“村级集体经济组织”。其中，村支书同时兼任村民议事会的会长和村级集体经济组织的理事长，原村民委员会中经济管理和产业发展的职能被剥离出来，交给村级集体经济组织，其他的职能归村级公共管理服务组织。(3)新津的“2+2”模式。在原有村(居)党组织、村(居)民委员会的基础上，新成立议事监督委员会、村(社区)经合组织(公司)。(4)新都的“两委三会一中心+新经济组织”的“6+1”模式。其中，“两委”是村(社区)党支部委员会(党总支委员会、党委)、村(居)民委员会;“三会”是民主议事委员会、民主监事委员会、民主联席委员会;“一中心”是综合服务中心(站、点);经济组织的名称由各地根据实际情况确定。(5)龙泉驿区的“511”模式。即以村党总支为领导核心，村民(代表)大会为决策主体，村委会为执行主体，村民议监会为监督主体，村群团工委为群众主体，村农业合作联合社为集体经济主体的“五会一社一中心”的新型村级治理模式。另外，还有双流县和温江区的“2+3”模式。双流县的模式“村两委+三会”村级治理模式，即在试点村新增村组议事会、民主监事会、公共资源管理委员会;而与双流县探索的“两委+三会”模式相类似，成都市温江区设立的“三会”中除了议事会和监事会外，还设立了理事会，收集反映群众的意见和建议，把群众需要解决的问题提交给议事会讨论，并要协调本社区力量，建立爱心救助机制，为贫困家庭提供援助。彭州市的“131”模式,即强化一个领导核心(村党支部)，建立健全三个自治组织(村民委员会、村民议事会、村务监督委员会)，培育一个市场主体(集体经济组织)，发挥多个其他经济和社会组织作用(群团组织、新型合作经济组织、社会中介组织、其他民间组织)为主要内容的新型村级治理机制。

　　(二)乡村治理的主要成就

　　成都市对乡村治理机制的改革，取得了许多明显的实际效果。首先，改进和巩固了党在基层工作中的领导地位。随着改革开放的深入开展，农村党组织建设存在弱化趋势，而成都市的新型村级治理不但没有弱化而是完善和加强了党在基层工作中的领导地位。各种新模式都特别强调村党总支的领导核心作用，一般都是由村党组织书记负责召集和主持村民议事会。第二，改善了农村的治理结构。目前，成都市一些区县纷纷通过成立村级经合组织(公司)，让集体经济组织与村两委“脱钩”。经合组织(公司)的运营负责人由村民选举产生，可以是村两委组织成员，也可以是外聘的行业“能人”，自主经营，自负盈亏。治理机制中推行集体资产经营管理职能与村民自治职能分离，将集体经济组织从村委会中分离出来，使其成为权责明确、管理科学、自主经营、自负盈亏的市场主体，有利于鼓励发展以使用权为纽带、符合现代农业发展要求、适应市场经济规律的新型村组集体经济组织，加快农村资产资本化和基层治理民主化进程。第三，比较好地破解了村“两委”职权划分中的两难处境。一段时间以来，明确划分村委会和村支部各自的职权存在一个“两难处境”：如果加强村支部的“领导权”，村委会的“自治权”就可能被削弱;如果加强村委会的“自治权”，村支部的“领导权”就有可能被虚化。因此，各地就如何化解村两委的矛盾和冲突进行了一些探索和实验，如山东威海的“一肩挑”模式(村书记和主任由一个人担任)、河北武安的“一制三化”模式(把上级党委和政府的关系模式移植到村级治理中，明确并规范村支部对村委的领导方式和领导制度，使村两委之间的旗鼓相当局面发生倾斜，村委会不再具备向村支部叫板的制度依据)等，收到了一定的效果，减少了矛盾和内讧。但是，“一肩挑”模式和“一制三化”模式也有明显的不足，村委会和村支部毕竟有着不同的权源和职能。“一肩挑”模式虽然是一个人担任，但一个人还是在扮演着有内在冲突的两个角色，角色之间和规范之间的矛盾依然存在，不仅存在如何监督的问题，而且当上级要求和村庄自身需求不一致时自身角色将面临进退两难的尴尬。“一制三化”模式一定程度上回归到农村传统的“一元化领导”体系中，而且也有一个与村民自治制度精神的对接问题。成都各地村级治理的新机制从分权、权利制约、权力运作程序而不是从两委职权范围划分等方面进行了富有成效的探索。

　　(三)进一步完善乡村治理的思考

　　我们在调查中发现，成都市当前在农村治理方面存在的主要问题有：第一，村委会选举以及新的村级治理机制有待完善。特别是村委会和村民议事会的选举，对于村民议事会(如金堂县)、村民监事会(如双流县)、“议事监督会”(如新津县)等新组织的作用还不十分明确，名称也不一样，乡村治理各个主体之间的关系还没有完全理顺。另外，村民议事会需要一定的运作成本和时间，村民议事会是否有报酬没有明确。第二，村务公开和民主管理工作还需加强。有的村民对村务公开民主管理的状况并不很满意，其主要原因是认为村务公开的内容不够全面和真实，村里的重大事项往往是由两委决定，村民议事会工作中也还在一定程度上存在着“村干部说了算”、“个别人为自己谋利”等情况。第三，乡和村的关系需要进一步理顺和改善。从各地村民自治工作的实践经验来看，乡村关系(即乡镇政府与村委会的关系)至今仍然是一个制约村民自治深入发展的关键性因素。村民委员会在相当程度上还是被看作乡镇政府的“一条腿”，村自治组织的许多工作仍然是为乡镇政府办事。在实践中经常出现乡镇政府对村自治组织的侵权行为。第四，农村选举和农村治理仍然有一些干扰因素。调查中有人提出，个别农村选举和农村治理还有家族宗法势力、贿选、恶势力的干扰。也有人提出了个别村有“能人治村”向“霸痞治村”蜕变的担心。这就要求不断提高农村民主制度的自我矫正和修复能力。另外，受文化素质、认识偏差、家族利益的影响，有的村民在投票时表现出盲从性、随意性、排外性，导致选举正义性降低。

　　针对以上问题，我们提出以下几点进一步完善乡村治理机制的建议：第一，努力提高乡镇和村干部对于村民自治的认识水平，严格贯彻实施村民委员会组织法，减少过多的行政干预和组织包办。第二，进一步理顺和明确村民会议、村民代表会和村民议事会的关系和职能。第三，健全民主选举、村务公开、民主管理的法律规范和相关程序。农村选举中出现的选举暴力、贿选等问题，使一些人对农村选举甚至村民自治持怀疑和否定态度。因此，必须通过完善相关法律和严格依法办事来匡正乡村民主选举中贿选、宗族势力和黑恶势力影响等弊端，以程序正义促进结果的公正。第四，继续完善民主评议基层党组织书记的实施办法。第五，不断增强农民在农村改革发展中的话语权，进一步疏通和拓展基层民意表达的渠道。第六，重视非正式制度在农村治理中的作用。例如，传统、风俗、惯例和地方性知识等，在维护乡村社会秩序中发挥着正式制度不可替代的作用。

　　总之，成都市按照科学发展观的要求，在促进城乡统筹发展、推进基层民主建设方面进行了大量卓有成效的改革，取得了引人瞩目的成就。成都市的改革实践表明，我国的社会主义现代化建设已经进入到一个新的发展阶段，一些深层次的结构性问题和体制性问题开始暴露出来，制度创新的任务更加紧迫。改革的综合性特征已经显现，社会的发展更多地体现为整体的进步。因此，不仅城乡发展要统筹谋划，经济、政治、文化、生态等各项改革也必须有机地结合起来。在制度改革方面，地方的自主性空间已经变得相当狭小，党和国家必须从战略上考虑地方治理机制的改革，勇敢地对已经严重束缚科学发展的体制进行突破性的改革。成都在城乡统筹发展和基层民主建设方面积累了宝贵的经验，值得认真总结，有些经验可以上升为党和国家的政策和制度，在更大的范围内推广。

　　(注：课题组总负责人为中央编译局副局长俞可平教授，执笔人为季正矩，俞可平教授审阅并修定全稿。课题组成员有：俞可平、季正矩、任中平、陈林、闫健、朱昔群、庄俊举、徐焕。)