“金融四会”或变身行政机关

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　　本报记者 林晓 北京报道

　　证监会、银监会、保监会和全国社会保障基金理事会被统称为“金融四会”，其同时拥有事业单位身份和行政机关职能的怪现状则长期被人诟病。

　　《华夏时报》记者近日独家获悉，正在进行的事业单位分类改革进入攻坚阶段，其中“金融四会”

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　　一位接近中编办的高层人士向本报记者透露，“金融四会”成立之初是国务院直属的事业单位，但他们却都拥有行政重权；此次分类改革倾向于使其不再是事业编，并明确为国家行政机关；其中，社会保障基金理事会还要求改名称、改性质和体制。

　　事实上，这一改革仍面临诸多阻力。如在人事上，尽管以前都是参照公务员来管理，但“金融四会”中很多人是从国外留学回来的，甚至有一部分人是在华尔街顶级银行从业过的，这些人目前的工资待遇都比较特殊，工资要比公务员高很多，一旦按公务员级别定薪，会引发系列反应。

　　据悉，目前中编办的态度是，要按照国务院在2011年3月份发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》精神，以及此后发布的九个配套文件制定好改革规划，然后再进一步具体落实。

　　多位长期研究事业单位改革的专家接受记者采访时均认为，按照这次事业单位分类改革的精神，“金融四会”回归行政机关序列是大势所趋。

　　身份之谜

　　在一般人的印象中，“金融四会”应该是标准的行政机关，因为他们的日常工作就是代表国家行使行政监管职能，但他们也的的确确都是国务院直属的事业单位。

　　1998年证监会、保监会成立之际，恰遇政府机构“精兵简政”，最终被定为了事业单位，证监会为正部级，保监会为副部级。2003年，银监会成立，为正部级事业单位，保监会一并升格为正部级。

　　就这样，挂着事业单位身份，结果一直行使的却是行政机关的职能，单位人员则参照公务员来管理。

　　如证监会，其职能来自于《证券法》规定，证监会建立统一的证券期货监管体系，按规定对证券期货监管机构实行垂直管理，对交易所和上市公司等证券市场主体实行垂直管理，并负责拟定证券市场的法律、法规草案，研究制定有关证券市场的方针、政策和规章。由于《证券法》为证监会赋予以上重大权力，经过最近十多年证券市场格局的演变，证监会成了整个中国证券市场上大权独揽的行政机关。

　　但事实上，金融监管机构作为事业单位行使行政管理职能只能来自于法律授权。《立法法》则将规章制定权主体扩大为国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构；依此，证监会就可直接作为拥有规章制定权的行政主体，从而解除了其作为事业单位而具有多项行政职能的法律障碍。

　　银监会和保监会也存在与证监会同样的问题。比如银监会成立于2003年，是从中国人民银行分离掉金融监管职能而设立的，其统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其它存款类金融机构，其具有相当强大的行政管理、行政司法、行政处罚和行政规章制定权。这些权力都是法律所赋予的，但其同样是事业单位。

　　质疑监管费

　　事业单位和行政机关的不同职能定位模糊，结果导致了来自各界的普遍质疑，其中对征收监管费的质疑最大。

　　银监会、保监会和证监会还有一个共同点，就是都具有征收监管业务费的权力。据公开资料显示，自2004年到2010年间，银监会共收取监管费385亿多元。

　　据悉，银监会实行“收支两条线”管理体制，银行业监管收费属于国家行政事业性收费，银监会仅负责银行业监管费的具体执收工作，所收缴费用直接缴入国库，由中央财政并入国家财政总预算，经全国人大批准后统一分配和使用。银监会履职所需经费，通过“中央部门预算”规范程序向财政部申请，预算规模根据日常运转和监管工作需要确定，不与银行业监管费收缴规模挂钩。

　　市场质疑的是就银监会向“被监管企业收取监管费用，然后再由被监管企业向消费者收费”的模式，银监会监管公正性是否会因收费而受到干扰？

　　对于以上质疑，当时有媒体采访中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇，他认为，银行业监管是有成本的，银监会作为事业单位，向被监管机构收取一定费用，是合理的，也符合国际惯例。

　　银监会相关人士对记者解释称：“收取监管费与商业银行服务收费无必然联系，不会对监管公正性产生影响。”

　　而清华大学教授李稻葵则认为，对银行监管是政府的职责，应由财政出钱，因为银行监管代表的是政府对整个经济活动的利益进行监管。

　　变身行政机关？

　　此次事业单位分类改革最大的障碍在于，承担行政职能事业单位的认定问题。

　　“因为行政机关有国家财政做保障，大家都拼命往行政机关靠。”国家行政学院讲师易丽丽对记者称。不过，国家行政学院教授马庆钰则分析认为，“金融四会”回归行政机关却是其本身性质所定的。

　　按照目前事业单位改革相关文件，对于承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对部分承担行政职能的事业单位，将其行政职能剥离并划归行政机构；对职能调整的事业单位，要重新明确职责、划定类别，对职责任务不足的予以撤销或并入其他事业单位；对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置的，要在精简的基础上综合设置。

　　文件明确提出了两个不能突破：改革中涉及行政机构编制调整的，要严格控制，不得突破政府机构限额，不得突破现有行政编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革调剂出来的空额逐步解决。

　　按照以上规定，“金融四会”最终结果会有两种情况，其行政职能划归现有的行政机构，或直接转为行政机构。

　　易丽丽分析认为，如果按照文件规定不能突破政府机构限额，不得突破行政编制总额的话，这些事业单位分类改革还存在一些困难。

　　长期研究事业单位改革的中央民族大学教授熊文钊在接受记者采访时说，当初把他们归类为事业单位本来就是一个常识性的错误，他们具有行政审批权、制定规章权和行政处罚权，有着公共管理的职能，应该让他们回归到行政机关的序列里来。

　　他认为，至于金融监管机构里归国人员的待遇问题也很好解决，比如可以在行政机构内设立咨询和研发机构，这些人可以作为特聘专家或高管实行特殊政策。至于金融监管机构收取的金融监管费，当他们回归行政机关序列后，可考虑这些收费让行业自律机构收取，然后上交国家财政，当然行政机关也可以有行政事业性收费。

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