自上世纪90 年代以来, 采取多样化方式管理外汇储备已成为世界潮流。其中, 新加坡与韩国设立的专门外汇储备管理机构, 其运作模式及相关经验, 值得我们借鉴。
一、新加坡的两家政府投资公司:GIC 和淡马锡
根据1970 年颁布的《金融管理局法》, 新加坡金融管理局( 简称MAS,1971 年依法成立) 的一项重要职能就是管理官方外汇储备。1981 年之前,MAS 主要围绕汇率政策来管理外汇储备。其后, 随着外汇储备日渐充裕, 新加坡政府决定将外汇储备进行分档管理: 一部分继续由金融管理局直接管理, 目的在于满足汇率管理流动性的需要; 另一部分则投资于长期外汇资产, 目标是追求更高的收益。
为了实现两者的分离, 根据《公司法》, 新加坡在1981 年5 月设立了专门管理外汇储备投资的新加坡政府投资公司( 简称GIC) 。其目标, 一是提高新加坡政府外汇储备的收益; 二是提高外汇储备投资和运用的透明度及可监督性; 三是参与国际金融市场活动,获取重要的国际金融资讯; 四是培养训练金融专业人才, 提升新加坡金融产业的国际竞争能力。
在法律上, GIC 是一家“ 私人公司”。这里的所谓私人( private) 并非产权概念, 而是与public 对应的概念, 其含义, 一是该公司依公司法而设立, 其经营和利益关系受私法调整和制约;二是该公司是非上市的公司; 三是该公司的股东不多于20 人。同时, GIC仅是一家资产管理公司。同其他资产管理公司一样, GIC 作为受托人对该基金进行管理。其资产来源于新加坡金管局和财政部的协议委托。基金委托人设定基金管理目标并对其经营业绩进行评估, GIC 则接受委托人支付的费用和管理成本, 借以维持其正常运营。由于受托管理的是部分外汇储备, 因而GIC 要接受新加坡国会的直接监管, 并要向新加坡总统提交财务报告, 其预算也须经过总统认可; 且总统有权随时要GIC 提供有关公司的所有信息。而公司的盈利则受新加坡公司法的规范。此外, 董事会或经营管理团队还须向公众报告, 说明外汇储备现在及未来可能运用的方式。
GIC 下设三家子公司。一是新加坡政府投资有限责任公司( GIC, the Government of Singapore Investment Corporation Pte Ltd) 是GIC 最大的业务部门, 投资领域包括股票、固定收益证券和货币市场工具。二是新加坡政府房地产投资有限责任公司( GIC, RealEstate Pte Ltd) , 主要职责是投资于新加坡之外的房地产以及房地产相关资产。三是新加坡政府特殊投资有限责任公司( GIC, Special Investments Pte Ltd) , 目前管理着一个包括风险资本、私人证券基金在内的分散化全球投资组合。此外, 该公司也对若干有选择的私人公司进行直接投资。上述三家公司的经营目标, 都是追求长期的投资回报。
目前, GIC 所管理的资产超过1000 亿美元, 已跻身全球最大的100家基金管理公司行列, 其投资遍及世界各地的2000 多家公司。其中, 一半资金投资在美国和加拿大, 1/4 在欧洲国家, 1/4 在日本及东南亚国家。25 年来, GIC 实现年均收益率为9.5%( 按美元计算) , 扣除通胀因素后的平均收益率为5.3%。
另一家由政府全资设立的政府投资机构是淡马锡控股公司。需要特别
指出的是, 国内一直存在一种较为流行的看法, 即淡马锡控股公司也在管理新加坡的外汇储备。但实际情况并非如此。淡马锡控股公司的成立早于GIC, 它是1974 年由新加坡财政部全资组建, 接受政府的财政盈余( 但不是外汇储备) 进行投资的公司。目前, 淡马锡公司直接参股的国联企业23 家, 业务涉及金融、电力、电信、传媒、交通等各类基础设施, 其中14 家企业是淡马锡公司的独资子公司, 7 家是上市公司。这些公司又分别通过投资建立各自的子公司、孙公司。若将所有的下属企业包括在内, 淡马锡共有2000 家企业。设置淡马锡的目标是控股管理本国的战略性产业, 着力于提升新加坡企业的盈利水平和竞争力; 其业务涉及金融、电力、电信、传媒、交通等领域。上述企业的增加值占新加坡国内生产总值的l3%, 占市场总值47%, 几乎主宰了新加坡的经济命脉。另外, 淡马锡也积极拓展海外的投资项目。
简言之, 同样作为政府设立的全资公司, 淡马锡与GIC 彼此间存在着分工: 第一, 淡马锡是工商业公司, 而GIC 是资产管理公司。第二, 在投资地域方面, 淡马锡设定投资于国内, 而GIC 则投资于海外( 虽然近年来的地域分工在逐渐淡化, 但基本分工依然存在) 。第三, 淡马锡多投资于实体经济领域, 而GIC 的投资则集中于金融领域。
二、韩国政府投资公司( KIC)
长期以来, 韩国外汇储备管理将安全性与流动性置于收益性目标之上。1997 年, 鉴于亚洲金融危机之后外汇储备功能的新变化, 韩国银行开始改变外汇储备资产的运用战略, 全部外汇储备资产被分为三档进行管理: 一是流动性部分, 用于干预外汇市场与实施货币政策, 其投资对象依然集中于具有高流动性的短期性资产,主要由美元存款和短期美国国库券组成。二是收益性部分, 追求较高的收益率目标, 主要投资于发达国家的中长期债券。三是委托资产, 选择国际知名的投资管理机构, 以提高收益率。
2001 年, 韩国外汇储备首次突破1000 亿美元, 而且还呈继续增加的趋势, 这使得持有外汇储备资产的直接成本和机会成本变得更为高昂, 收益性问题也就更加突出。为应对这一趋势, 韩国政府借鉴了新加坡设立政府投资公司( GIC) 的模式, 在2003 年12月决定设立韩国投资公司( KIC) 。设立KIC 的主要目标有四, 一是提高外汇储备的收益率。二是发展资产管理业,获取国际金融市场最高端的资讯, 借以实现使韩国成为亚洲金融枢纽之一的目的。三是使KIC 发展成为国际金融市场中的重要成员。四是培养训练在国际金融市场运作的专家队伍。2005 年3 月, 韩国国会通过了《投资公司法》。依据该法, KIC 于2005 年6 月正式运行。该公司由韩国政府全资持有, 资本金总额为1000 亿韩元( 约1 亿美元) 。计划管理外汇储备资产规模为200 亿美元, 其中, 由韩国银行委托170 亿美元, 财政经济部的外汇平衡基金委托30 亿美元。根据发展计划, KIC 的经营范围今后可以进一步扩大到长期性养老基金等公共基金资产的委托管理领域。到2006 年11月, 韩国银行已委托KIC 管理10 亿美元外汇储备资产。目前, KIC 在资产运用上大约90%委托给外部投资机构管理, 大部分美元资产委托给海外投资机构进行管理, 公司自身管理的资产较少。
KIC 在治理结构的设计上, 也借鉴了GIC 的经验。公司运营委员会是最高决策机构, 完全独立决策。委员会的构成包括6 位民间专家( 学术界2人, 法律界2 人, 投资运营专家2 人) 、财政经济部长官、韩国银行总裁和KIC 社长。推荐委员会选出民间专家和KIC 社长后, 由财政经济部报韩国总统任命。通常, 资产委托机构负责人无权直接干预KIC 的经营, 财政经济部长和韩国银行总裁也只能在委员会中各占一席。
由于设立时间较短, 韩国KIC 基本上还处于探索阶段。但该公司一开始就制定了包括四个阶段的发展战略规划, 目标是把KIC 发展成为世界知名的资产管理投资机构。目前, 该公司正在实施第二阶段的战略发展规划。
三、GIC 与KIC 模式的基本经验
与可资借鉴的方面新加坡的GIC 已经运行了25 年,并取得了较好的效益。韩国的KIC 目前仍然处于“克隆”GIC 模式的阶段,其运行模式与GIC 极为相近。从两国设立政府投资公司管理国家外汇储备的模式看, 以下方面的经验值得我们借鉴。
一是在外汇储备规模不断扩大的背景下, 外汇储备管理不仅要顾及外汇储备的传统需要, 而且应考虑持有外汇储备的成本和收益问题, 把增加收益作为管理的战略目标之一。
二是对于承担不同功能与目标的外汇储备, 不仅应通过法律法规予以划定, 而且应当通过机构设置等进行适当分离。这有利于分清职责、提高管理水平与透明度, 便于监督。
三是在经济全球化的大势下, 设立专业性政府投资公司来管理部分外汇储备, 具有积极参与国际金融市场、学习先进金融知识、了解市场最新动态、提升国家金融竞争能力的战略意义。
四是国家外汇储备管理问题涉及两个方面问题, 一是应当由哪个政府部门持有; 二是由何种机构进行管理。就第一个问题而言, 因传统不同, 各国的安排不尽相同, 但总的来说, 只能在中央银行、财政部和政府专设机构( 如外汇平准基金、外汇基金特别账户等)等机构之间进行选择。就第二个问题来说, 货币当局可以直接管理一部分,但也应将其他部分委托给独立于政府机构的资产管理机构来管理。但此类受托管理机构, 尽管可能由政府完全出资设立, 但只应作为管理者的身份进入外汇储备管理体制; 它们应严格根据其与货币当局的委托或信托协议来管理这部分外汇资产。
五是在公司治理结构的设计上,应隔离作为全资股东的政府的直接干预, 以确保公司按照市场化规则运作。
六是在具体的投资操作上, 可根据公司自身管理能力与需要, 采取自
营投资与对外委托相结合的形式。在新加坡和韩国, 尽管GIC 和KIC 均为资产管理公司, 但其受托外汇资产中都有相当的部分进一步委托给国际知名的投资机构进行管理。这样做的好处, 一是分散风险; 二是便于学习先进的投资管理知识与技能。
七是以上所有的制度安排, 都应有相应的法律、法规或行政性规章予以规范。
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