【转帖】国民党党国体制：作为一种政体的研究

作者：付春杨   文章来源：武汉大学博士论文

本文是针对国民党党国体制的研究，研究范围是1925年7月至1947年12月的国民党国民政府的政体。
　　政体是政治共同体的组织方式，政体的权力形式必然表现出特定的权力归属。人们可以通过深思熟虑的努力在政体选择中有所作为，但政体的选择以适应为原则，不同的国情，如地理环境、时代背景、文化因素等均制约着政体的选择。政体的蜕变是政体原则的腐化，政体内部权力结构的分立制衡是有效地防止政体蜕变的途径。卢梭的人民主权理论和他建构的道德理想国在党国体制的产生上起了重要的作用。总体党自信是公意的合适代表，它的产生使卢梭的理论有可能制度化为一种政治体制，苏俄是最先出现的党治国家。共产党（布尔什维克）相信社会主义（共产主义）是人类历史发展的必然也是全体人民的共同利益之所在，共产党的任务是领导人民实现这一目标。党国体制的权力归属于党，权力的设置、组织和运行服务于这一权力归属同时也体现这一权力归属。
　　产生党国体制的原因是多方面的，有其历史背景，社会环境，文化因素。其中有一部分因素是长期的基本不变的状况，如漫长的专制政体的历史，大国的实际、前工业化的社会、区域发展的不平衡、较低的国民教育水平、传统文化等，另有一部分则是近代化过程中的特定因素，如政体选择的失败、苏俄经验的传入、国际形势、社会动荡中的秩序需求等，这一切都构成政体选择的原因与条件中的一部分。党国体制源自苏俄，但是国民党的党国体制思想的确更多的来自中国传统文化。党国体制的理论建构以性三品说为其人性论基础，以知难行易为认识论，而以社群观为其价值取向，以进化论为理论依据，而由天命观和革命论赋予其正当性。向总体党发展的国民党是党国体制产生的组织基础。党国的合法性是传统合法性与现代合法性的融合。它脱胎于传统的合法性，它的取得方式与传统合法性的取得方式是类似的，党的领袖的坚忍卓绝，党的历经艰难终获成功的革命历程，党所高扬的为人民谋福利的旗帜等等都浸染着“受命”色彩。但它的三阶段说也有现代合法性的某些特征。但它是一种实质正当性而非形式合法性。
　　党国体制是主权在党的政体。党代表人民行使政权，党在法上，党领导政府，党外无党。党国体制中的人民名义上是国家权力的主体，而事实上则由党代表人民行使政权。在党国体制下，人民是被规训的对象，人民被动员、教育、组织和训练。他们首先要成为信徒，然后才能拥有权利。党国体制在权力形式上遵循权力统一的原则，所有权力统一于党。党的中央机关透过党政联系机关中政会、国防最高委员会等控制国民政府。民意机关的主要作用在于确认党的政策。中央政府试行五院制度，但五院是分工而非分权。国家结构采取单一制。党国体制重视法制建设，但党治国家并非法治社会，党治国家的法律充分体现了党国体制的价值和原则。党国体制下的根本法负责确认执政党的政策纲领，行政法则保证全能政府的实现，其他法律立足社会本位，以公共利益为导向。
　　国民党党国体制面临着多方面的挑战，党内的派系斗争、与共产党的斗争以及日本的侵略都对国民党党国体制的生死存亡构成严峻的挑战。西方文化冲击着党国体制，专制传统也使党国制度发生运行中的变异。党国体制的蜕变主要表现在三个方面，主权在党演变为军权至上，党内民主被领袖独裁取代，公共利益转化为寡头利益，这些蜕变是由于外在因素的影响，如长期的战争状态，同时也是由于专制传统的遗存以及党国体制内在的问题譬如党内民主的缺陷造成。
　　中国当代政体与国民党党国体制有着完全不同的性质，但是由于所面对的历史、环境与文化因素并无太大的变化，政体在权力结构上不可避免地存在一定程度上的相似性，权力结构的一元化表现为唯一的权力核心，最高决策权在根本法之上或之外，权力形成上的不完全民主等。国民党党国体制从为人民接受到走向衰亡，对于当代政体具有一定的警示意义。人民共和国有必要从国民党党国体制的蜕变过程中吸取教训，发扬党内民主、完善人民民主、防止权力腐败是保持政体生命力的重要因素。
　　国民党党国体制曾被设定为一种过渡政体，当“主权在民”与“一党专政”之间的张力归于消解，政体的名实最终将趋于统一，因此它原本就没有期望成为一种永恒的体制，但是党国体制演变的方向却背离了它原来的价值取向。虽然在外来文化和外来势力的影响下，它勉强进行了原定的转化（即向宪政的过渡），但是早已背离了政体原则的党国体制却无法支持这一演变。
　　引言
　　亚里斯多德说过人的本性是政治的动物。在远古的洪荒时代，人们就开始了结群而居，由人群而社会，经氏族至国家，人类的组织不断进化和发达。国家作为一种高度分化了的复杂的人类社会组织，深刻地影响了人们的生活方式，当然人们不断变化的生活方式也日益改变着国家的形式。
　　政体作为国家权力的组织形式是人们统治自身的方式，政体是多样的，早在古希腊城邦国家的时代，按照亚里斯多德的统计和分类，一百五十多个城邦中就至少存在几十种政体。严格地说，每一个国家，甚至每一个国家的不同时期都可能有着不同的政体。政体是一个国家最基本的制度框架，构成了人们所生活的世界中一种不能忽视的制度环境，古往今来，先哲们思考着政体的性质，探究着政体的原则，追寻着理想的政体，并根据他们各自不同的社会理想设计着政体。近代以来，由于西方工业文明的兴起及其向全世界的扩张，西方政制思想冲击着传统国家的权力体制，以三权分立、议会内阁为标志的政体形式成为传统国家实现政治现代化的当然的优先选择。一时间西方的政治文明挟工业文明之强势波及到整个世界，政体选择几乎变为仅仅是在总统制和议会制之间的选择。似乎关于政体设计与选择的政体理论已经发展到了终点，再也没有什么可以创制的空间。但是历史证明，这个结论还下得为时过早。西方式民主的全球化进程并非一帆风顺，在许多国家，新的政体虽经建立，但却历尽波折，或者中途夭折，或者水土不服，困难重重，政体选择并不象人们想象的那么简单。这就迫使人们重新重视政体问题的研究。
　　党国体制作为一种政体诞生得很晚，它萌芽于法国大革命时期的雅各宾党人专政，正式形成则是在苏俄。苏俄的党国体制是马克思主义指导下的俄国革命的产物，党国体制不仅是只有唯一的执政党，而且党就是国家的最重要的一部分。有学者认为党治制是继君主制、贵族制和民主制之后出现的第四种政体形式，它的特点是：共产党（当然也可能是其他的党）不仅是唯一的执政党，而且是国家本身。撇开意识形态的因素，作为一种政体的党国体制同时还具有相对独立的意义，它创造了一种权力高度集中，由一个精英政党领导国家的模式，党国体制可以成为传统社会建立现代国家的一种政体选择。在进行现代化的国家中，一党体系往往比多元政党体系更稳定。
　　中国近代的政体选择是在国家民族面临生死存亡的危急关头的大背景下展开的，政体选择需要解决的根本问题是如何使中国摆脱落后挨打的局面，走向独立与富强。党国体制的出现是数次失败的政体选择之后的结果。清末民初，民主宪政作为强国之路在观念上被国人接纳，但是制度运行的结果却是人民于“共和”之下饱受专制之苦。由于“民智未开”被认为是多元政治失败的合理解释，因此民主宪政被推迟至将来的某一个时期，在这个时期到来之前，中国人应该选择开明专制，一个由精英组成的政党将担负起训导民众的责任。
　　本文是针对国民党党国体制的研究，研究范围是1925年7月至1947年12月的国民党国民政府的政体。关于国民党党国体制，前人的研究已有一些。1938年由商务印书馆出版的钱端升、萨师炯等合著的《民国政制史》和1946年商务印书馆出版的陈之迈著的《中国政府》，是研究国民党党治理论与制度的最高成就，其结论至今仍为台海两岸学者肯定，其成就尚没有人能超越。这两本书对党治理论的创立、国民党的组织机构、国民党与国民政府关系发展的几个阶段及其制度、国民会议等进行全方位的研究。而专门论及党政关系的有1939年由广西民团周刊社出版、黄钧达著的《论党政关系》和1944年由重庆独立出版社出版、吴铁城著的《党政制度及其关系》，这是1949年前研究党政关系的两本开拓性专著，论述较深刻、全面。此外辽宁省党部委员兼书记长李象泰著的《中国国民党今后怎么办？》（出版时间不详）内容也涉及党政关系。从立法、宪政角度涉及党治制度和体制及运行机制的有：1927年商务印书馆出版的王世杰、钱端升合著的《比较宪法》，但该书有相当部分是一般宪法理论，对党治制度，只述及国民党的组织及政治委员会、国防最高委员会等机构。此外还有杨幼炯著的《近代中国立法史》（商务印书馆1936年出版），吴经熊、黄公觉著的《中国制宪史》（商务印书馆1937年出版）、平心著的《中国民主宪政运动史》（进化书局1946年出版）、谢振民著《中华民国立法史》（正中书局1937年出版）等。从政党和国民党发展历史的角度研究党治理论和制度的有：杨幼炯著的《中国政党史》（商务印书馆1937年出版）和邹鲁编著的《中国国民党史稿》（商务印书馆1947年出版）。1949年以后80年代改革以前中国大陆的研究主要限于批判党国体制的黑暗面。90年代是国民党党国体制研究的高潮期，专著有：郭绪印主编的《国民党派系斗争史》（上海人民出版社1992年）分析了党国体制背后的派系斗争。郭贵儒：《从繁盛到衰败——大陆时期的中国国民党》（北京：华文出版社1999年出版）论述了国民党政权演变过程。政治制度史著作如袁继成等主编的《中华民国政治制度史》（湖北人民出版社1991年出版）、王永祥著的《戊戍以来的中国政治制度》（南开大学出版社1991年）、徐矛的《中华民国政治制度史》（上海人民出版社1992年出版）、孔庆泰等著的《国民党政府政治制度史》（安徽教育出版社1998年出版）都论述了国民党政权的政治制度，涉及到党国体制问题。这个阶段的相关论文也很多，如王贤知的《抗战期间国民党组织建设与组织发展的几个问题》、郑祖安的《二、三十年代上海市政府横向关系初探》、钟声等的《论南京国民政府训政时期的地方党政关系》、王奇生的《论国民党改组后的社会构成与基层组织》等。台湾方面，1996年，商鼎文化出版社出版了沈建中的《中国国民党党政关系之研究》，专论有台湾师大陈惠芬的博士论文《抗战前期国民党关于党治问题的刍议》，黄炎东等的《六十年来中国国民党党政关系之研究》等。进入二十一世纪，党国体制的研究成果也不少，所见的专论有南开大学王兆刚的博士论文《国民党训政体制研究》，湖南师范大学田湘波的博士论文《中国国民党党政体制剖析》，专著有王奇生的《党员、党权与党争》（上海书店出版社2003年），邓野的《联合政府与一党训政》（社会科学文献出版社2003年），聂资鲁的《国民党大陆失败论》（贵州人民出版社2004年版）等，国外的研究比较著名的著作有易劳逸《流产的革命——1927-1937国民党统治下的中国》，费正清的《剑桥中华民国史》，深町英夫《近代广东的政党·社会·国家——中国国民党及其党国体制的形成过程》等。总体而言，前人的研究成果以历史学和政治学的成果居多，并且只是部分涉及党国体制，迄今尚无完整地论述党国体制的专著，从政体角度系统论述党国体制的著作亦无先例。

本文选择政体角度对党国体制进行研究，希望能够尽量客观地分析党国体制这一特殊政体的原则和制度，运用政体理论以动态观点看待党国体制的演变，关注党国体制的产生、确立与蜕变过程。

　　本文采用历史和比较分析法对党国体制的形成和演变进行历史的考察，并且和西方自由主义宪政的理论和制度进行比较。以规范与实证分析法对党国体制的制度设计和实际运行进行研究，从规范上探讨党国体制的权力归属和权力形式，同时揭示制度在实际运行中产生的变异。

第一章、政体一般理论及党国体制的出现

　　政体是政治共同体的组织方式，通常指政权组织形式和其制度体系，这一体制归根结底受权力归属的制约，政体可以根据权力形式和权力归属这两方面进行分析。政体通常是由特定人群选择的，但这种选择又由历史、环境、文化等因素所规定。政体一旦选定又不是永恒不变的，政体原则的腐化会导致政体的蜕变，政体的蜕变将使一种政体背离它原来的价值取向。党国体制是一种特殊的政体，它在理论上源于卢梭人民主权原理。为实现卢梭的“道德理想国”诞生了一种自信掌握着人类社会发展的必然规律并试图以此改造社会的总体党，总体党按照一种理想模式创造了党国体制，在这种政体中国家权力归属于唯一的执政党，执政党按照权力统一于党的方式行使权力。

　　第一节、政体一般理论

　　一、政体的概念与政体的基本原理

　　什么是政体？政体最简单的说法就是统治，它要解决的是谁统治、如何统治的问题。关于政体的概念，古今中外的学者都曾经有过论述，但是其中最为经典的是亚里斯多德的论述。亚里斯多德在研究古希腊城邦政治中，用政体这一概念分析国家组织形态。

　　在亚里斯多德的《政治学》中，关于政体有几种表述：其一，“政体为城邦一切政治组织的依据，其中尤其着重于政治所由以决定的‘最高治权’的组织”；其二，“‘政体’这个名词的意义相同于‘公务团体’，而‘公务团体’就是每一城邦‘最高治权的执行者’”；其三，“一个政体就是城邦公职的分配制度”。在亚氏关于政体的几种说法中，可以看出来他所定义的政体概念主要是权力的组织形式。在城邦政治中，权力的组织首先是行使权力的机构的设置也就是亚里斯多德所说的“最高治权”的组织；其次是权力机构的人员配置，即公务团体的组成；最后是公职在公民中的分配制度。既然政体是权力的组织形式，那么不同的权力组织形式就构成不同的政体，亚里斯多德归纳了古希腊城邦国家不同的权力组织形式，得出了他的政体分类。他按照统治权属于一个人、一部分人还是大多数人进行政体的分类，即王制、贵族、共和政体。“政体的以一人为统治者，凡能照顾全邦人民利益的，通常就称为‘王制（君主政体）’。凡政体的以少数人，虽不止一人而又不是多数人，为统治者，则称‘贵族（贤能）政体’…以群众为统治者而能照顾到全邦人民公益的，人们称它为‘共和政体’。”他称这三种政体为正宗政体。

　　在分析了权力的组织形式之后，亚里斯多德还注意到权力形式与其所维护的社会集团利益之间相违或相符的关系，并将此引入了政体研究。他指明权力组织形式上的基本分类后，指出在与一定的阶级、阶层及集团利益联系时，基本分类会发生变形。“僭主政体为王制的变态；寡头政体为贵族政体的变态；平民政体为共和政体的变态。僭主政体以一人为治，凡所设施也以他个人的利益为依归；寡头政体以富户的利益为依归；平民政体则以穷人的利益为依归。”从正宗政体到变态政体根本区别在于，正宗政体是照顾全邦利益的政体，即它是一种以全体公民的利益为转移的权力组织形式，不论统治权掌握在君主、贵族还是群众手中，它代表的是全体公民的利益，即权力的实质是为着全体公民的利益的。而变态政体在权力的组织形式上表面看来和正宗政体并无明显区别，统治者的人数也分别是一个人、一部分人和大多数人，但是在变态政体中，统治者只是为着统治者自身的利益，或是君主本人，或是掌握财富的贵族，或是掌握权力的穷人，这种政体代表的是统治者自身的利益而非全体人民的利益，因此在权力的实质上与正宗政体有本质的区别。

　　由此亚里斯多德实际上对政体进行了权力形式和权力实质两个维度的分析。他将以上的两种分析推而广之，依据“每一城邦都是由若干不同部分组成的”，“各城邦各个必要的部分有多少种配合的方式，就该有多少种类的政体。”在基本的政体的分类之上，又细分出更多的政体种类，如平民政体可以再分为五种，寡头政体则可以分为四种……据统计，亚里斯多德一共提出了二十余种政体。

　　由于政体的三种基本分类（即正宗政体），一旦与利益获取和维系准则联系之后，所发生的变异是极为繁复多样的，因此可以推论出，政体分类的确定，不仅仅是国家政权的组织形式问题，同时还包括着一定形式的政权组织在实质上维护着哪个社会集团的利益的问题，也就是说，早期的政体学说中，还包括了权力归属即国体问题的研究。

　　政体问题在历史演进中，被另一个关于国家权力的分析概念分解，这就是“主权”。最早系统阐述主权理论的是法国思想家布丹，布丹所生活的年代正是封建制度逐渐解体，君主专制亟待确立的时候，布丹的主权理论为有限封建王权转变为绝对王权提供了理论基础。布丹在谈到主权的性质时指出：“主权是在一个国家中进行指挥的……绝对的和永久的权力。”主权的绝对性是指它是最高的权力，是不受任何限制的权力；主权的永久性是指主权在存续时间上不受限制；主权的不可转移性，是指主权依靠自身利益的权利而存在，因此它也是不可转移的。此外，统一性和不可分割性，也是主权的基本特性。布丹之后，霍布斯则由自然状态的假设的出发，论证了主权产生的合法性，洛克、卢梭进一步由天赋人权推演出人民主权，而黑格尔对国家人格的伦理化论证，则将主权的绝对性推向了顶点。

　　由于国家主权的观念解释了一国之内最高和绝对的权力，因此亚里斯多德原来在讨论政体问题中所包括的权力归属问题，就被逐渐解析到国家主权的观念中去，而政体则逐步演变为国家组织形式的论证。如按照毛泽东的看法，（政体）“那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”。“政体是国家主权的运行方式”。

　　但是由于政体理论在起源上，是包括有国体和政体两方面的内容，并且由于这两个问题本身又被认为是权力实质与权力形式的相互依存关系，因此政权在表达权力归属方面的功能实际上并没有完全清除，也不可能被完全清除，因为一定的权力组织形式必然会表达出一定的权力归属。例如英国的君主立宪政体，虽然表述了资产阶级政权的属性，但是这种政体也同时适当保留了封建贵族的利益，主要体现在由世袭贵族组成的上院，所以光荣革命是一种妥协的革命；而德国的近代国家制度，表现了封建荣克地主的利益，则为马克思等经典作家深刻阐明。1871年的《德意志帝国宪法》确立的德意志帝国是一个“以议会形式粉饰门面、混杂着封建残余、已经受资产阶级影响、按照官僚制度组织起来、并以警察来保卫的、军事专制制度的国家”。

　　权力实质需要一定的权力形式来表达，政体的权力形式实际上包括两方面的内容：政权组织形式和国家结构形式。

　　政权组织形式的基础是国家机关，国家机关是行使权力的不同组织，它们按照一定的方式结合起来，并最终使政体完成统治的功能。国家机关是按职能划分建立的。在亚里斯多德的《政治学》中，他认为政体应有三方面的机能，“三者之一为城邦一般公务的议事机能；其二为行政机能部分——行政机能有哪些职司，所主管的是哪些事，以及他们怎样选任，…其三为审判（司法）机能。”亚里斯多德关于政体三种职能的划分对于近代以来的政体职能划分的理论有着深远的影响，虽然他的划分实际上和近代立法、行政、司法的三种职权的划分并不一致，譬如执行议事职能的公民大会和议事会虽也有立法权，议决的却常常是有关行政和司法审判的案件。在政体三方面的机能中，亚里斯多德认为议事机能具有最高权力，构成议事机能的不同方式就反映了不同政体的特性，他说“一切事项悉由全体公民审议是平民主义的特征”，具体的方法可以是轮番议事或是全体大会或是集中审议重大事项或是全体审议全部事宜；“一切事项交给某些公民审议”是寡头主义，方法可以是按财产数额或其他标准（也可能是世袭身份）确定参加议事的资格，这种情况中如果财产数额要求较低，就可能形成共和政体；如果由某些人审议某些事项，其他事项留待全体公民来审议，这种安排就是一种贵族政体…由于议事职能实际涵括了立法和部分行政与司法职能，在政体职能区分中处于主导地位。亚里斯多德的政体的三种职能的划分还没有真正触及到权力分立问题。

近代以来，关于政体职能的划分理论有了重大的发展，首先是洛克关于立法权和执行权的划分，他主张立法权和执行权的分立，因为“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄攫取权力，借以使他们免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益”。他尤为关注人民主权与立法权的关系，他认为要想保证人民主权就必须保证人民掌握立法权。在洛克看来，“政府的形式以最高权力即立法权的隶属关系而定。既不可能设想由下级权力来命令上级，也不可能设想除了最高权力以外谁制定法律。所以制定法律的权力归谁这一点就决定国家是什么形式。”在洛克两权划分的基础上，孟德斯鸠则将政体的职能划分为立法、行政、司法三部分。孟德斯鸠并且完整地提出了权力分立制衡的理论，他认为立法权、行政权、司法权无论如何，不应掌握在同一机关手中，他断言正是权力的分立制衡保护了人民的自由，同时也使一个政体可以被誉为“温和的政体”。

　　西方政体理论可以说从未停止对于权力区划特别是权力的分立与制衡的探讨。中国传统的国家职能划分则通常是君权之下的军事、行政（含司法）、监察。权力在最上层始终是统一的、整合的。最形象的表述是元世祖所说的：“中书省是朕左手，枢密院是朕右手，御史台是医朕左右手的。”军事、行政、监察都只是辅佐皇权，以使皇权可以正常行使的机关。因此这些职能并不需要清晰的划分，事实上中国的专制政体下各种国家机关的职能经常是混杂在一起的，其权力的具体行使一以君主意志为转移。

　　无论如何划分国家机关的职能，为完成这些职能都需要相应的机关以及与之相适应的制度，机关的设置、职司、人员的产生、任期、行使权力的程序以及各个机关之间的关系等等都构成政体的重要内容。

　　国家结构形式则是中央和地方、整体与部分之间的相互关系，国家结构形式可以按照中央和地方、整体和部分之间的权力分配关系来进行界定，在现代则主要表现为单一制和联邦制国家。单一制的国家遵循着权力统一的原则，权力是自上而下的授予关系，地方国家机关是中央政府的下属机构。联邦制国家则遵循权力分立的原则，联邦和它的组成部分之间由宪法进行明确的权力划分，联邦的权力来自联邦成员的权力让渡，联邦的权力和联邦成员的权力并无层级关系，而是彼此制约的关系。

　　在分析政体的权力形式的时候，还有一个因素也是一直受到人们关注的，就是法治。尽管柏拉图认为在一个完美的政体中法治无足轻重，“最好的状况不是法律当权，而是一个明智而赋有国王本性的人作为统治者。”但在“第二等好的国家”的情况下，他仍然对法治给予了足够的重视。亚里斯多德也在政体分类中采用了法治标准，例如他在将平民政体分为五个子类时，其中三种政体都考虑了法治的因素，即使同为人人皆可担任公职的平民政体，政事的裁断是取决于法律还是取决于群众的意见就会形成不同的政体子类。

　　重视法治在政体中作用的传统在孟德斯鸠那里得到了继承和发展，孟德斯鸠认为正是是否实行法治在君主政体和专制政体之间划下了一道明确的界限。“共和政体就是全体人民或部分人民拥有最高权力的体制；君主政体意味着只有一个人统治国家，只不过遵循业已建立和确定的法律；至于专制政体非但毫无根据法律和规章，而且由独自一人按照自己的意志以及变化无常的情绪领导国家的一切。”在孟德斯鸠的政体划分中，他之所以以是否实行法治作为划分君主政体和专制政体的依据，是因为他相信法治对保存自由的价值。“在一个国家里，即在一个有法律的社会里，自由只能是人们能够做应该做的事，而不是被迫做不应该做的事。”尽管法律划定了自由的领域，但如果没有法律，实际上也就不存在任何有保障的自由了。

　　虽然权力的实质决定了权力的形式，权力的实质发生了变化，权力的形式必然会发生变化；但是权力的形式也表现着权力的归属或者说权力的实质，权力形式的设计应该保证权力归属的实现。权力统一与集中、人治而非法治是君主专制的必然特色，而权力的分立制衡和权力组织与运行中的法治对于保证人民的权利具有重要的作用。

　　二、政体的选择

　　政体选择需要解决的问题首先是政体能不能选择，其次是怎样选择，或者说选择的原则。

　　在政体能不能选择的问题上，历史唯物主义的观点，认为物质决定意识，经济基础决定上层建筑，政体属于上层建筑，理当为经济基础所决定。这一观点是科学的，譬如雅典式的直接民主就只能建立在奴隶劳动的基础上；罗马近乎完美的共和政体在小农经济破产之后很快就转向了帝制；威尼斯的城邦共和国是以自由贸易为基础的；更不必说近代资本主义的生产方式与资产阶级民主的必然联系…但是人们对于社会的发展进程却不是只能被动适应，马克思主义也强调人的主观能动性，认识世界是为了改造世界，在认识社会历史发展规律的基础上，选择政体应该也是完全可能的。

　　从柏拉图开始人类就一直在追寻建设理想政体的途径，先贤们对于完美政体的探索，实际上说明他们至少在一定程度上认可人是可以选择政体的。尽管柏拉图的理想国是王政，亚里斯多德称许中产阶级组成的政体，波利比阿赞美混和政体，马基雅维里属意君主政体，孟德斯鸠欣赏三权分立的温和政体……，由于社会历史发展阶段的不同，先哲们有不同的政体理想。他们孜孜不倦地探讨什么是最理想的政体，目的在于指导政体的选择。他们相信在政体选择上，人的理性是可以发挥它应有的作用的。

　　但是理想的政体并不是现实的政体，政治制度固然是人的创造，同时也是自然的产物，它不能脱离时代和环境，其实不同时代的人有不同的政体理想便证明了这一点。政体的选择为多种因素所规定，任何政体都必须适应一定的历史、社会和文化条件。

　　亚里斯多德认为“惟有以中产阶级为基础才能组成最好的政体”，但是中产阶级占多数的城邦往往是可遇不可求的。因此他认为现实的政体选择只能是最适宜的政体。亚里斯多德认为政体的性质必须与城邦的组成一致，因为“一邦之内，愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分。”但是各种成分的力量并不完全取决于数量的对比，对于组成城邦的因素，亚氏引入了质和量的概念。在选择政体上要对质和量加以平衡：“（一）倘穷人为数众多，在量这方面的优势实际超越了另部分人在质方面的优势，这里自然就得建立一个平民政体。…（二）倘使富户和贵族阶级在质方面的优势足以抵偿自己在量方面的劣势而有余，这就会产生寡头政体。…（三）倘使中产阶级的人数超过其它两个基本部分，或仅仅超过两者之一，就可能建立一个持久的共和政体。”也就是亚里斯多德心目中最优良的政体。显然亚里斯多徳的政体选择原则是政体性质和城邦中各个阶级的力量对比相适应，政体的选择应使在城邦中占优势地位的阶级获得统治权，因为这样的政体必然是相对稳定的政体。

　　近代国家的性质已经和古代的城邦相去甚远，影响政体选择的因素更加复杂。孟德斯鸠也和亚里斯多德一样认为在政体选择中没有必然的最好的政体或最坏的政体，他认为政体的选择需要与一国的历史、经济、地理、气候等相适应。首先，历史限制了政体选择的范围。由于历史形成的民情与政体的选择有相当的关系，长期习惯了一种政体的民族是很难想象还有其他政体形式可以选择的。

　　其次经济形式影响政体的选择方向，对此孟德斯鸠没有直接下结论，但他提到了法律与各民族的谋生方式有密切的关系。一个从事商务的民族和航海的民族比从事农业的民族需要更多的法律知识，从事农业的民族比从事牧业的民族需要更多的法律知识…实际上对法律的需求本身就会反映在不同的政体选择上。

　　再其次是地理因素通过影响统治的条件而制约着政体选择，孟德斯鸠对此着墨最多，他归纳了领土、土壤、地形、地势等几个方面，分析一个国家的领土面积大小、土壤性质、地形、地势特征对政体选择的影响。关于领土，他认为：“共和国的领土应该狭小”，因为共和国如果拥有过多的财富就会缺少节制精神，同时一个较大的共和国在安排公共福利方面也有比较多的困难，“一个君主国的版图应该适中”，狭小的国家将是一个共和国，而如果君主国的领土过于广大，诸侯都会拥有相当的权势以至于不再服从君主。“一个庞大帝国的统治者必须掌握着专制的权力。”因为需要管理辽阔的疆域，只有君主的专制独断才能够实现政令的统一和对突发事件的快速反应。关于土壤性质，因为土地良好的地方人们很容易产生对土地的依赖，人们忙于私事，不太热衷于自由，他的结论是：“专制君主政体常常出现在富饶地区，而土地贫瘠地区则为共和政体。”对于地形特征，他认为：“居住在岛屿上的人民比居住在大陆上的人民拥有更多的自由。”原因是岛屿往往小而分散，一部分人不容易压迫另一部分人。而地势特征方面，大的平原必须实行专制，因为没有障碍，“如果那里的奴役统治不走向极端的话，便会形成割据的局面，这是地域的性质所不容许的。”

　此外气候因素则通过影响人民的性情影响政体选择，孟德斯鸠说：“在气候炎热的地方，通常被专制主义的氛围所笼罩。”

　　最后，除了内部因素，国际形势是影响政体选择的外部因素，孟德斯鸠认为毗邻的民族如果强弱相当，就容易形成自由的政体，强弱相差悬殊则容易形成专制的政体。因为强弱悬殊势必产生征服者和被征服者。

　　在政体的适用上，卢梭和孟德斯鸠看法近似，关于领土面积，他认为：“民主政府就适宜于小国，贵族政府就适宜于中等国家，而君主政府则适宜于大国。”而“国君制只适宜于富饶的国家；贵族制只适宜于财富和版图都适中的国家；民主制则适宜于小而贫困的国家”。他也相信“专制之宜于炎热的国土、野蛮之宜于寒冷的国土、美好的典章制度之宜于温带地区。”

　　不论是亚里斯多德，还是孟德斯鸠亦或是卢梭，他们有一点是共同的，就是公认政体的选择需要适合于国情，阶级成分、历史传统、经济形式、环境因素都影响着政体的选择。他们考察影响政体的因素主要是研究如何选择一种政体使之可以方便地实现统治并且可以稳定和持续存在。他们的分析立足于具体的经验的考察，据说亚里斯多德曾考察过一百五十多个城邦的政体，而孟德斯鸠也有足够丰富的阅历。

　　与他们有所不同，密尔在相对抽象的意义上回答了政体“在多大程度上是个选择问题”，他认为“制度和政府形式是个选择问题”。密尔给出了政体选择应该服从的三个条件：为人民而设的政府形式必须为人民所乐意接受，或至少不是不乐意到对其设置不可逾越的障碍；他们必须愿意并能够做为使它持续下去所必要的事情；他们必须愿意并能够做为使它能实现其目的而需要他们做的事情。如果说前人的理论立足于政体的可实施性，密尔则主要考察政体的可接受性。这两个不同的角度反映的是一个问题的两个方面。虽然密尔反对泛化政体选择的条件，但是他的三个条件可以归结为人民的心理和能力，而人民的心理和能力实际上仍可归因于一定的历史、社会和文化因素。

　　人们从未停止对于政体问题的研究，也从未停止对于政体选择的探索，诚如前文所说，人们相信理性可以在政体选择中有所作为，同时也清醒地认识到政体的选择有着一系列内在和外在的制约因素，这也许就意味着任何政体选择都应是客观制约和主观创造的结合。

　　综观人类社会的历史，政体的选择既有经验的因素，也有人为的成分，但是所谓政体选择大致有这么三种模式：自发演进、人为设计、冲突振荡式选择。其中英国可以称为自发演进的典型，美国是人为设计的楷模，而法国、德国、等国则经历了痛苦的冲突震荡式选择。

　　英国是以自发演进的方式实现政体选择的国家。按孟德斯鸠的观点，英国是一个岛国，同时是一个以贸易立国的国家，气候上则处于温带地区，这些都是它选择某种温和的政体的先天条件。十七世纪英国传统的君主政体发生转变的动因是伴随资本主义兴起而产生的新兴的资产阶级分享权力的需求，这也可以用亚里斯多德的政体应与城邦的构成相一致的理论得到解释。但是英国进行政体变革的过程也不是一帆风顺，英国革命在自由的名义下砍了查理一世的头，流放了查理二世，但是却产生了比国王更加专断的军事领袖克伦威尔的统治，护国公的权力远远超过了昔日的君主。直到光荣革命，英国才最终确立了君主立宪制，英国的君主立宪制和美国的联邦共和制度成为人类历史上最为成功的两种共和制度。之所以英国建立民主共和制度的努力走向了失败，而君主立宪制度却异常的稳定，可以从英国的历史传统中获得解释。英国有着漫长的君主制的传统，君主是神圣和尊严的象征，君主的存在对于凝聚民族认同有着积极的意义。同时英国的君主一直以来并不拥有极端专制的权力，英国历史上有封建诸侯权势超过国王的传统，诸侯会议对君权是一种制约，而1215年的《大宪章》更以重申先例的方式宣示了国王与臣民的关系应予遵守的基本原则，即“臣民对其财产和人身安全的保障权，以及在臣民与君主的契约关系中臣民对暴君的反抗权。”议会传统和普通法传统，都使英国的君主具有一种有限君主的特征。对于英国来说，光荣革命是稳稳地站在民族的历史传统之上，因此也就水到渠成地成就了一个持续稳定的优良政体。

　　相对于英国的自发演进而言，美国的政体选择则是一种人为的设计。汉密尔顿在《联邦党人文集》的卷首开宗明义地提出了一个问题：人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。而实际上美国人自己就是通过审慎的努力为他们那个新生的国家选择了甚至于是创造了一种良好的政体。独立伊始，美国人选择的是一种松散的结合形式——邦联，但是当邦联日益暴露出无法保证安全和促进贸易的弊端时，他们决定进行一次全新的选择。考虑了美国的地理环境、人文历史，分析了邦联制的利弊，他们选择了联邦制和三权分立的政体形式。联邦制保证了一个强有力的全国政府，消除了各州之间的敌对和争端，可以妥善地解决国家的安全问题，有效地协调国内贸易，同时联邦实行三权分立的横向分权和联邦与州政府之间的纵向分权，最大限度地制约了权力的专横，保护了人民的自由。这并不是一个十全十美的政体，但是它具有逐渐改进和完善的可能性。在美国建国的二百多年里，虽然也经历了南北战争、政党制度的形成、罗斯福新政等几次重大的政治变迁，但政体基本保持了稳定。

　　与英国和美国的幸运相比，法国、德国等国家就没有那么幸运了。法国长期经历着帝制和共和之间的振荡，从君主制（大革命前）——君主立宪制（1791年）——第一共和国（1792年）——第一帝国（1804年）——波旁王朝复辟（1815年）——七月王朝（1830年）——第二共和国（1848年）——第二帝国（1852年）——第三共和国（1870年）。直到1875年，法国国民议会通过了法兰西第三共和国宪法，才最终确立法国的总统制的共和政体。对于德国而言，政体选择则走过了一条更艰难也更漫长的道路。1871年德意志实现统一，通过了德意志帝国宪法，实行君主立宪制，但这部宪法体现了浓厚的军国主义和专制主义色彩。一战失败后，德国废除了君主立宪制，实行民主制，颁布了《魏玛宪法》，但是不久纳粹党上台，法西斯独裁彻底摧毁了共和政体。二战结束之后，德国才通过民主改革，最后确立民主共和政体。法国和德国所走过的曲折的政体选择的道路，充分体现了国情对政体的制约作用，当然也证明了理性选择的价值。这两个国家都是大陆国家，都有着深厚的专制传统，法国的专制传统和革命的浪漫主义精神相结合，每一次革命之后总会出现另一个集权者；德国的专制传统则表现为传统力量阻碍着现代政治的发展，两个国家的政体选择的艰难反复，至少可以部分归结于传统的制约，但是工业革命和现代化进程最终支持了人类理性的选择。

　　美国是一个没有古代历史的国家，人民的创制为美国选择了一个优良的政体；英国是一个有历史的国家，它的历史奠定了政体选择的基础。法国德国则经历了传统与现代的艰难博弈，最终走向共和。我们似乎可以得到这样的结论，在政体的选择中人是可以有所作为的，但是这种选择是在历史的规定性之中发生的，传统与国情对政体选择有着不容忽视的制约作用。

　　三、政体的蜕变

　　“万物皆流，无物常驻”，政体虽经选定，但不会一成不变，政体的变化如果是向背离政体最初的价值方向发展的，就是政体的蜕变。关于政体的蜕变，思想家各有各的看法。

　　柏拉图认为，不同政体之间有一定的变化规律。在《理想国》中他勾画了政体演变的过程：理想国（王政或贵族政治，由哲学家统治）、荣誉政体（介于贵族政体和寡头政体之间的一种政体，追求荣誉而非财富）、寡头政体（以财富确定政治权力的政体）、民主政体（权利平等，不受约束）、僭主政体（平民领袖独裁）。在柏拉图心目中，前述政体的演变实际上是一个不断退化的过程，人人按照自己所处的等级履行各自的义务即统治和被统治的理想国是柏拉图观念中的完美政体，而其他政体形式都是对这一完美本质的背离。但是由于生育过程中遗传变异的因素，统治者的品质不再纯正，王政（贵族政体）就蜕变为荣誉政体，又由于对钱财的爱慕，再变为寡头政体，而被剥夺者的反抗导致了民主政体的产生，对自由的过度追求最终产生了僭主的奴役。政体的自然演变就意味着退化，因此柏拉图才为他的“理想国”设计了一套严格的制度，希望以此保持政体的不变至少是使之缓变。
亚里斯多德总结了政体发生变革的原因，他说平民政体的变革是由于群众领袖的放肆，他们或者侵害富室激成富室的反动，或者是群众领袖自立为僭主。寡头政体的变革则是由于政府虐待群众，或统治集团内部倾轧。贵族政体中如果统治集团的门户过于狭隘，常常引发内讧和变革。亚里斯多德分析的这些政体变革中，除了有些只是统治者的更替，多数会导致政体的蜕变。

　　孟德斯鸠认为政体的蜕变是由于政体原则的腐化。“共和国需要品德，君主国需要荣誉，专制政体需要恐怖。”当共和国的品德（民主政体的平等，贵族政体的节制）、君主国的荣誉遭到破坏的时候，共和政体与君主政体就会蜕变：“民主政治的腐化，不仅在于当人们丧失平等精神的时候，而且还会在于产生极端平等倾向时，每个人都要与他们所推举的领导他们的人平起平坐。”“如果贵族们的权力变得专断的话，贵族政治就腐化了。”“当君主逐渐取消了贵族团体或城市的特权的时候，君主政体也就腐败了。”至于专制政体，“专制政体的原则是在不断腐化着的，因为这种政体的性质决定了其注定要腐化。”

　　对于政体蜕变的原因，先哲们基本上都将其归结为人或者说统治者的品德或利益的因素。他们认为统治者背离了政体的原则，从而导致了政体的蜕变。在关于人性的基本假设不变，即假定人都是有私欲的，人们中普遍地存在对权力和财富的渴望的前提下，政体的蜕变就是一种无法避免的现象。尽管柏拉图设计出了理想国里共产共妻的极端的办法，但是违反人性的制度是不可能持久的。亚里斯多德也把希望寄托在人的自律之上，所以他才会说，“在我们曾讲到的保全政体诸方法中，最重大的一端还是按照政体（宪法）的精神实施公民教育。”

　　孟德斯鸠的办法则相对较为客观，由于他的领土政体相适应论，他要求“为了维持业已建立的政体，就应该维持各自原有的疆域，任何缩小或扩大疆域的做法都将改变国家的精神。”但是维持领土不变仍要依赖于统治者的节制的品德。

　　不妨以罗马共和国为例，对政体的蜕变进行一些实证的考察。罗马共和国拥有以执政官、元老院、公民大会、保民官构成的政治体系，素来被认为是混合了君主制（以执政官为代表）、贵族制（以元老院为代表）、民主制（以公民大会为代表）三种政体要素的优良设计。但是就是这样一个尽善尽美的政体也只维持了二百多年，共和政体就被帝制所取代了。罗马共和国的衰亡，究竟是由于什么原因？它的衰亡是因为领土的迅速扩大吗？看起来好象不无道理，罗马的征服战争带来大片领土的同时带来了巨大的财富，而财富腐蚀了罗马的统治阶层。同时呈几何级数递增的公民人数也使原来的民主体制无法运行，谁能想象30万人同时开会？它的衰亡是由于经济形式的变化吗？也不排除，从战争中获得的大量奴隶令大土地占有制增长从而摧毁了罗马的小农经济，陷入破产的农民无法继续作为民主制度的基础。亦或它的衰亡是由于军事制度的变化吗？似乎切中要害，当公民兵制度瓦解之后，罗马开始实行募兵制，取得了战利品的分配权的军事统帅也获得了士兵的忠诚，兵为将有，直接催生了独裁权力的产生。

　　共和国需要品德，但是罗马共和国的衰亡不尽是美德的衰亡。尽管上述关于罗马共和国衰亡的分析都有一定道理，但是共和国罗马共和国发生由共和向帝制的蜕变的根本问题在于它的权力制衡机制在面对外来或内在因素冲击的时候，发生了不利于政体维持的变化，最主要的一个表现是执政官体制的变化。罗马的执政官原本只是分立的权力体系中的一个环节，为预防独裁，执政官被设定为只有一年任期，并且规定不得连任，但是从马略开始，这一制度就失去了它的制约作用。在这种情况下，执政官最后演变成皇帝就是很正常的了。

　　每一种政体都有它独有的权力形式，这种权力形式是实现其政体的实质即权力归属的保证。不同的政体，权力形式的构建有不同的原则，譬如民主制需要保证人民参与的机制，君主制应该有保障君权正常行使的权力分工，贵族制在贵族集团内部要体现民主等等。当政体的权力归属没有发生变化，而构成政体权力形式的原则受到侵蚀而无法发挥作用的时候，权力形式的变化会导致权力实质的变化，最终导致政体蜕变，维持这些原则正是防止政体蜕变的根本措施。自然，政体的权力实质的变化也必然会要求权力形式的变化，但这意味着政体的主动变革，不存在防止蜕变的问题。

　　事实上在孟德斯鸠关于英国政体的讨论中，他已经接触到了防止政体蜕变的奥秘，即一种政体中应有充分的分立制衡，这种分立制衡不但可以保护人民的自由，而且对于一种政体本身，也是维持政体的根本办法。

　　传统政治学说对于政治需要保持某种权力或利益均衡一直存有某种关注，这种均衡有两个方面的内涵，即统治集团内部的均衡和统治者与被统治者的均衡。譬如亚里斯多德认为无论哪种政体，执政的集团都应该照顾到其他群众的利益。孟德斯鸠关于政体原则的探讨其实也是在寻找某种平衡。他认为在君主政体中应该有贵族、僧侣等中间势力的存在；平民政体中人民也应有等级，不是所有的人都应拥有被选举权；贵族政体内部应为民主政治，贵族要给予人民分享的利益。但是这样的一种平衡观还主要停留在人的层面上。即使在混合政体中，虽然已经有了一种制度制衡的设计，但是它的着力之处仍是不同阶级的调和，而不是不同职能的分立与制衡。

　　维持政体的办法应是职能的分立制衡和法治，也许专制政体除外。不同阶级的调和是一种权力来源上的均衡，这种制衡往往易受其他因素的影响，尤其是会受到阶级利益冲动的影响，不能稳定运作，而且这种制约不过是为制约而制约，并没有考虑权力运作自身的规律。只有根据职能设置的分立制衡才能够最大限度地摆脱人为因素的影响，既顾及到权力运行的效率同时又防止权力的滥用。当权力制约机制按照君主的权力、贵族的权力、人民的权力三权分立的方式设立时，虽然有制约的效果，但是人为因素的影响却并未消除，它无法排除三权中必然存在的由于各自利益分歧而产生的非理性的因素。当权力制约机制按照立法、行政、司法职能的分立制衡进行安排时，它已经最大限度地过滤了非理性的因素。这种制约完全建立在形式理性之上，其对于防止权力滥用的作用不会因为掌握权力的人的因素而受到影响。法治则使这种权力的分立制衡能够得到维持并且正常运行，有效地防止政体蜕变。总而言之，一个在法治框架下运行的多权力分立制衡的权力结构应该是最为稳定的。

　　四、政体的名与实

　　由于政体中包含了国体的内容即权力归属的因素，因此国体必然是通过政体所表达出来的国体，而政体也必须反映国体的内容。实际的政体与名义国体不符，政体所反映的权力实质不是名义国体所宣示的权力归属，就是政体名实的不符。在现实社会中，文本中的国体时常会出现与现实中的政体不一致的情况，比如在人民主权已经成为世界共识的今天，绝大多数国家都在宪法中表明了主权在民，但是其中却有不少的国家并没有真正的保证人民行使权力的政体设计。

　　虽然在宪法中标示了民主，却并不等于就是一个民主的政体，如果国家的权力形式并不能保证人民主权的实现，民主就仅仅只是一个标签。这种情况有多种表现：其一，名为民主，实为军事独裁，拉丁美洲从十九世纪一直延续到二十世纪中叶的立宪独裁，在共和政体的宪法背后，常常是军人独裁政权；其二，名为民主，实为政教合一，大部分穆斯林国家都接受了西方的民主制度如埃及﹑突尼斯﹑阿尔及利亚、摩洛哥﹑土耳其﹑孟加拉国﹑巴基斯坦﹑印度尼西亚﹑马来西亚等，但是其中相当一部分都正在复归伊斯兰化，西方的民主仅仅停留在宪法的条文中；其三，名为民主，实为一党专政，如下文要述及的前苏联和上个世纪九十年代以前的一些非洲国家。

　　造成政体名实不符现象的原因是多方面的，民主由于强国的示范效应被引入欠发达国家，但却表现出不同程度的水土不服，以致发生制度变异，最主要的原因是民主制度与社会结构及经济、文化的背离。拉丁美洲在赢得独立之初继承的是一个封建的社会结构，西方的民主制度在这样的社会结构中于事无补，制度真空于是由暴力和军人政治填补。对于一个生活在宗教文化中的社会如伊斯兰国家，民主政体必是外在之物。更多的经济落后、人民贫困的国家，迫切需要的是一个能够发展国家经济，保障人民生活的政体，因此往往会选择在民主名义下的威权体制，譬如一党专政。而世界性的民主浪潮的影响，包括西方国家对自由民主不遗余力的推广以及前苏联对人民民主制度的输出，又使民主成为政治领域的一种通用话语，由于国际交往的发展，几乎已不再有哪个国家可以置身于国际社会之外，一个国家如果要和其他国家在同一个平台上正常对话，最合理的选择是在政治制度上和国际社会的主流保持一致，因此民主就成为一个必要的标志。