天猫店铺故事视频:加快乡镇机构改革 强化农村公共管理与公共服务

2006年09月30日 16:26:21 　来源：中国发展观察


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编者按：
从今年起，全国农村彻底取消农业税。这必将带动农村生产关系和上层建筑某些环节的调整，我国农村改革从此进入一个综合改革的新阶段，乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革成为这一改革的主要内容。就此，我们约请几位专家为改革探索献计献策。
马晓河，管理学博士，国家发改委宏观经济研究院副院长、研究员，中国人民大学兼职教授，博士生导师，国家行政学院兼职教授，中国农业经济学会副会长，中国产业海外发展与规划协会常务理事，中国WTO研究会常务理事。主要从事经济发展战略、产业结构与产业政策、农业和农村发展政策等研究。
农业税取消之后，乡镇机构的改革随之提上了日程。本文试图阐述如何改革新形势下的农村乡镇机构，使之适合当前农村社会管理和提供农村公共服务的需要。具体回答以下问题：（1）在新形势下，中国的农村乡镇机构应当承担哪些职能？（2）如何改革才能很好地实现这些职能？（3）如何处理改革中的问题？改革中需要哪些配套措施？
一、中国农村乡镇机构现状
（一）乡镇机构设置和人员编制
全国乡镇均设有党委、政府和人大，绝大多数乡镇还设有人民武装部。在这些机构中，乡镇党委的权力最高，乡镇政府的权力最实，乡镇人大的权力最虚。在实际工作中，乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议形成的。在权力结构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记权力最大，由此形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部的“金字塔”型权力结构。
乡镇机构的人员编制状态错综复杂，大致五种情况：超编、缺编、在编但不在岗、在岗但不在编和在册但不在编也不在岗。2004年中国乡镇发展报告指出，据有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2至3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重。
（二）乡镇财政收支状况
乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。乡镇财政的收入规模在地区间差异极大。在东部沿海地区，一个乡镇的财政年收入可达几个亿，而中西部地区许多乡镇则只有几十万的收入水平。从收入结构来看，差别也很大。　经济不发达地方基本都以农业四税税收为主（农业税取消后主要靠财政转移支付），经济发达的地方农业四税可以忽略不计；从全国看，自筹资金和预算外资金在乡镇财政收入中占有相当大的份额。乡镇财政支出主要包括人头费、办公费、招待费、报刊费、车费、公共事业开支等。虽然乡镇财政收入水平差别很大，但是支出结构却有高度相似性。突出特征是，行政管理费用在全部支出中占有很高的比重，用于公共事业的支出普遍比较少。总的来说，对于以农业收入为主的乡镇（如中西部地区），财政支出普遍大于财政收入，乡村两级普遍负债；而对于以工业收入为主的乡镇（如东部地区），财政收支状况要好的多。
（三）乡镇机构履行的职能
农村乡镇机构大致有以下职能：收税收费、计划生育、贯彻党的路线、方针、政策、招商引资、完成上级政府下达的经济发展指标等。随着税费改革的推进和免征农业税，收税收费这项工作将从乡镇工作的职能中消除。而在计划生育政策由以罚为主转向以奖为主后，该项工作量也将下降，这为乡镇机构履行其社会管理和公共服务的职能提供了条件，同时也为机构和人员精简提出了要求。 二、中国农村乡镇机构改革中存在的问题
（一）乡镇机构配套改革进展不平衡
中央虽然明确提出了乡镇机构改革的目标，却没有相应的配套措施。如转变乡镇职能，很多地方也认识到应该把乡镇职能转变到社会管理和公共服务上，但在县对乡的行政管理方式和乡镇财政窘迫的情况下，乡镇机构职能的转变举步维艰 ；乡镇债务、人员分流等棘手问题也没有明确的解决措施。虽然乡镇机构有改革的要求，但由于缺乏配套措施，不具备相应的条件，致使许多改革工作表现为应付上级要求，流于形式。在现有机构框架下解决乡镇机构问题，可以说基本没有出路，因此，必须认真考虑探索乡镇机构改革的新理念和新思路。
（二）乡镇政府职能没有得到根本转变
国家政策把转变政府职能作为乡镇机构改革的一个重要方面，各地乡镇机构虽然在文件上、口头上说要转变乡镇机构职能，但绝大多数乡镇机构重行政管理、轻社会服务。具体表现为“缺位”和“越位”。缺位主要是指乡镇提供公共服务和公共产品的缺位，这可以从乡镇机构财政支出的分配上看出；“越位”是指做了超越政府职能范围和权限的事，表现为政事不分、政企不分、政社不分。事实上，在现行的压力型行政体制、财政困难和思想观念尚未得到彻底改变的前提下，职能转变困难重重。
（三）大多数乡镇机构人员精简成效不大
大多数乡镇改革后机构设置仍然偏多，条块之间、机构之间职能还有交叉，人员并没有得到大的精简，这主要以下几方面的原因：1、编制框架本身庞大。许多地方乡镇的行政和事业编制其实并未占满，但现有人员已远远超过其履行职能的正常需要。这说明现有的编制框架本身就是臃肿的；2、编制约束力极其有限。乡镇有自己的财政，能够自己发工资。从根本上说，只要有人员想进来，乡镇领导愿意用，就可以招进来，虽然没有编制，但是可以解决工资；3、整个政府体制的推动。虽然原则上机构设置不要求上下对口，但是，在以条条和块快相结合的行政管理体制下，专项资金、项目等都由上级部门控制，如果乡镇没有这个部门，往往就得不到上级的专项资金；4、稳定压倒了机构精简。社会稳定是目前乡镇机构改革的重要约束。正如一些乡镇领导所说，稳定也是生产力。各级政府不愿意看到的情形是，在下岗失业人员的上访队伍和农民上访队伍之外，再增加一支乡镇干部的上访队伍；5、乡镇机构精简中可能出现这边减人、那边增人的问题。如由于政策原因各乡镇需要对退伍军人加以安置；还有在上级领导“批条子、打招呼”的压力下，乡镇逼迫进人。
（四）乡镇财政状况的恶化引发工作重心的转变
农业税取消之后，以农业收入为主的乡镇财政收入大幅度减少，其日常支出只能靠中央的财政转移支付来维持，由于财政转移支付的量小于乡镇财政收入减少的量，使得乡镇机关办公经费短缺，工资发放困难，无钱办社会公共事业。乡镇财政状况的恶化使得乡镇工作的重心由“抓发展促稳定”转变为“抓工资保稳定”，乡镇组织在运行过程中发生了目标替代现象，即由于生存困境和体制缺陷的交互作用，乡村基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公众目标工作演变成为自己工作。
三、中国农村乡镇机构改革的设想与配套措施
（一）中国农村乡镇机构的改革设想
中国农村乡镇机构改革应实行两步走的战略。第一步是用三到五年时间实现乡镇政府的职能转变，强化农村公共管理和公共服务职能，将不属于乡镇政府职能范围的人和事坚决压下来。为此，一是在当前县域内，要根据农村经济社会发展需要，调整行政区划，合并乡镇，减少乡镇机构编制；二是对于调整和合并后的乡镇内设机构，在减人、减事、减机构的原则下，政府机关内部的诸多办公室、站点要压缩合并，成立几个综合办公室，比如党政、人大、政协综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。在党务、政务上执行交叉兼职，一人多岗。三是对于乡镇事业单位，首先是将行政管理职能划归政府机构；然后剥离其经营性职能，将这部分职能转制推向市场，实行企业化经营；对于纯粹公益性事业单位的人和事，一部分可上划到县由县垂直管理，比如将农村义务教育、新型农村合作医疗制度的事权上划到县级政府，实行“以县为主”的管理体制，以此减少乡镇财政支出负担；另一部分可转制实行社会化管理，养事不养人，对这部分公益性事业实行招标购买制、委托代理制，或发放购买券给消费者。
第二步是再用三到五年时间，取消乡镇一级政府机构，将其财权和事权上收到县级政府，使乡镇政府变为乡镇公所，为县级政府的派出机构，对农村行使公共管理和公共服务职能。具体安排如下：一是主要职能定位在社会管理与公共服务方面，即宣传宪法、法律法规，贯彻落实党和国家的方针、政策；指导、帮助村委会、社区居委会依法开展村民自治活动，发展社区服务；协调县直站所的关系，支持其发挥职能作用；受县级政府委托，代理部分社会事务管理职权，提供社会治安、基础教育、公共卫生、计划生育、社会保障（包括救助）以及基础设施建设等公共服务。二是在乡镇一级党政合一，由党委书记兼任乡公所所长，负责乡公所工作，同时配备1-3名副所长，分管各方面工作，这种安排可以减少制度变迁涉及到的利益调整。乡公所内可根据各乡镇具体情况，实行一职多能的部门设置，可设若干个办公室或中心，负责日常事务的处理。在各办公室或中心内可实行一人多岗、交叉任职的政策，以提高机关的办事效率。乡镇一级不再设立人大机构和政协机构，根据工作需要县人大和政协可在乡镇公所派驻巡视员。三是乡公所人员设置应本着因事设岗的原则。编制一旦确立，乡公所的人员就要实行刚性定编，总量控制。机构改革后，乡镇公所的人员配备可以考虑从现有的乡镇人员中择优录用，也可以从社会公开招聘。四是将乡镇机构变为县派出机构以后，乡公所一级不再设立独立财政，财政收支统一纳入县级财政预算，乡公所承担的工作与可支配财政资金，均由县级政府根据乡公所的实际需要给付，使乡镇一级做到事权与财权的一致。
（二）改革所需要的配套措施
1、人员分流
把现有的乡镇机构变为县派出机构以后，乡公所因事设岗，所需人员将大大低于乡镇原有人员，所以，人员分流在所难免。因此，人员能不能成功地得到精简是衡量改革是否成功的一个标准。应该根据乡镇承担的职能确定乡镇的编制，然后通过考试等方式择优录取现有的乡镇人员，其它人员一概分流。为了防止人员反弹，录用人员工资一律纳入财政，县财政按照编制发放工资。
2、化解乡村债务
据有关专家估计，全国乡村债务总额在6000-10000亿元，占我国财政收入的比重在30%～50%之间。如果将乡镇机构转变为县派出机构，如此庞大的乡镇债务必须事先得到妥善的解决。因为将乡镇机构转变为县派出机构后，乡镇机构将不是一级政权，这时就会涉及到债权债务主体的调整。处理不好，将严重影响债权人的正常利益，不利于社会稳定和公正，也不利于乡镇机构改革的顺利进行。
3、县级机构的改革
目前的乡镇机构改革仍然集中在乡镇一级，这种“下改上不改，减人不减事”的乡镇机构改革，仍难走出“精简，膨胀；再精简，再膨胀”的历史怪圈。因为上述的改革思路和配套措施都是在现行的行政管理体制保持不变的情况下提出的，固然可以解决一些问题。但从长远看，如果乡镇机构改革而县级机构不改革，那么还会出现新的问题。因此，乡镇机构的改革必然对县级机构的改革提出要求。具体来说，县级政府行政职能要转变，范围要收缩，机构要精简，人员要缩编；事业单位要剥离非公益性职能，对非公益性职能要进行市场化和企业化的改革，对公益性职能要尽量压缩既养人又养事的范围，扩大养事不养人的公共服务领域，采取招投标制、合同承包制、出租制、公私合作制等市场方式为农村提供公共服务。否则，县级还会养一大批机构、一大批人员，到一定时候，这些机构和人员又要膨胀起来，利用自身的权力和渠道向基层伸手，给基层找麻烦，乡镇体制改革的成功就难以保住。因此，要进行县乡联动式的改革。
4、调整行政层次，将“市管县”改为所有县市由省直接管辖
取消省和县之间的行政层次，可以增强县级财政的实力，奠定县级机构体制改革、促进县域经济统筹协调发展的体制基础，进而形成乡镇改革的有利条件。     从现实来看，如果要让县级政府承担推动农村经济社会发展的更大责任，就必须具备相应的财权。看上去，乡镇改革跟地市级政权机关没有关系。实际上，要完成乡镇机构的改革任务，就必须对它“动刀子”。如果取消了省和县之间的行政层次、把原来被地市级机构抽取的财力移交县级财政，如果省级政府与县级政府在税收的分成上再给予后者应有的倾斜，如果中央财政在向地方转移支付的时候再给予县级财政一定力度的支持，那么，后者的经济实力将会得到较大幅度的提升，从而为县级和乡镇机构改革提供更加有利的条件和基础。
（马晓河/家发改委宏观经济研究院；武翔宇/中国农业大学）