长沙师范大学:管线糊涂账，管理乱如麻

 2011-12-08

2008年－2010年，全国仅媒体报道的地下管线事故，平均每天就有5.6起。全国每年由于路面开挖造成的直接经济损失约2000亿元。 

按下电灯开关，拧开水龙头，点燃煤气灶，打开一个网页，接通一个电话，这些平常的生活细节都和一个视野之外的系统密切相关——遍布城市的地下管线。

据城建统计数据，2009年我国城市地下管线长达156万公里，可绕地球近40圈，这还不包括电力、电信、工业等管线规模。

模拟地下管线三维场景，从地下向上仰望，地下管线密密麻麻。 （昆明市城市地下管线探测管理办公室/图）

纵横地下，却乱如麻。2011年11月7至8日，中国城市规划协会地下管线专业委员会年会（下称地下管线年会）透露：2008年－2010年，全国仅媒体报道的地下管线事故，平均每天就有5.6起。据不完全统计，全国每年由于路面开挖造成的直接经济损失约2000亿元。

在147年前上海便铺设了中国第一条地下管线，但至今国家仍不知“家底”。地下管线委员会统计显示，截至2011年，全国660多个城市只有1／3进行了地下管线普查，而且大部分集中在东部地区。

南方周末记者从地下管线年会获知，住房和城乡建设部正在制定地下管线管理的指导意见。而在年会上，众多地方的建设、规划管理部门将矛头对准了沉疴已久的管理体制。

一条逼仄的地下管道可能有二十多个管理单位，道路像拉链一样拉开又合上。然而，却一直没有专门的政府部门统一管理。

“现在的城市建设重地上，轻地下。建一个‘小蛮腰’，大家都知道，地下管道，大家都不太关心。”2011年12月3日，广州市城市规划勘测设计研究院副总工丘广新说。

各个城市普查地下管线可能是唯一临时有统一调令的时候。“耗时耗力，（普查时）一般城市都是建立普查领导小组，由一名副市长担任组长。”地下管线专业委员会常务副主任洪立波说。然而，普查领导小组只是临时机构，普查结束后就解散了，只剩下城市规划部门和城建档案馆进行后续管理，往往显得力不从心。

“我们无权无力管理多家权属单位，”丘广新说，“规划部门只能按规划的要求报批，某个管道应该建在路的南（东）边还是北（西）边，无权无力，管线档案管理更无从谈起。”

“摸家底”只是第一步，动态更新更为重要，否则前功尽弃，但这也显露出管理体制的无奈。

1997年，广州市开始实施管线竣工测量，在工程结束后实时更新管线信息。“这个过程很痛苦，求着让别人报数据，到2000年，每年才验收200公里。后来逐年增多，但是现在竣工验收率也只有60％。”丘广新担心，“竣工测量工作做不好，更新就跟不上，当初花大量人力财力做的普查工作就会白费，出现一个轮回——地下管线信息从已知又变为未知。”

数据无法更新，施工单位也很为难，这是一个恶性循环。

不少施工单位获得的图纸不能完全反映地下管线实际情况。广州市市政集团有限公司总工安关峰说，这些图纸上写着“未尽事宜，请施工单位摸清管线线路再施工”。所以，重要管线还是得由施工方探测，出了事故也由施工方承担责任。考虑经费和人力，施工单位不一定花钱探测，“通过地面情况估计，地形熟悉，就不做探测了，风险大的地区，才做探测。”

有的地区已经开始梳理这堆乱麻。

在地下管线年会上，南方周末记者获悉，昆明、苏州和淄博等城市均设立了独立的地下管线管理机构。

淄博市城建档案和地下管线管理处可能是全国最新成立的相关机构。“以前管理上各自为政，较为混乱，现在责任明确了。”管理处办公室主任朱欢奇说，“我们还在向先进的城市学习。”自2011年8月1日起，管理处员工才开始上班5个月。

苏州和昆明的独立机构则是因城市项目而立。

“1996年维护苏州市的干将路时，拆了很多地块，成立了一个管理处。2003年，因为和市政管理处有职能重合，地下管线施工也越来越多，就成立了管理所。”苏州市地下管线管理所副所长孙念平说。管理所现有15个在编员工，管理苏州市古城区160条主干道中的六大类、十八种地下管线。同样，为配合滇池污染治理，2007年进行第二轮管线普查时，昆明成立了昆明市城市地下管线探测管理办公室，是规划局下属的事业单位。

与大部分城市不同，昆明市的地下管线管理已经进入建设项目的规划审批流程。施工单位在开工前，需从地下管线探测管理办公室获取施工片区的现状地下管线资料，在此基础上上报设计方案，包括管线的埋深和走向等，方案得到审批之后方能建设。

但是，批后管理依然很难，施工单位不愿意主动更新信息。“现在报给规划局的项目中，也只有85％进行了更新。这还都是我们参加办公会，主动上门要到的。”昆明市城市地下管线探测办公室总工周京春显得很无奈。

昆明正在制定建设工程批后管理办法（交通与管线工程部分），“不弄这个管不住啊，工程开工后，是否按照规划审批方案在建设？只有进行批后核查才能知道，核查工作的实施细则都要规定，超出多少就不合格了？是否该收费？收取多少费用？”同时，开展公众监督也是一个敦促方法，“我们准备在网站上公布那些开工却没进行批后核查的工程，让市民知道。”周京春说。

实际上，没有约束机制强制施工单位主动更新信息。目前对地下管线工程档案管理进行专门规定的，只有2005年施行的建设部第136号令：《城市地下管线工程档案管理办法》。“我国没有真正意义的管线法，136号也只是建设部的文件，效力低。”《地下管线管理》杂志主编李学义说。之前曾有经济手段来约束企业，即将管道建设费用的5%－10％作为保证金交到档案馆，竣工测量后再返还。但为防止部分管理部门挪用，这项费用被视为乱收费取消了。

“跟完成暑假作业一样，每天做一点比拖到最后一天全做好很多。”丘广新说。厦门市是全国数据库做得最好的地区之一，由城建档案馆负责管理管线数据。“普查需要4000万元，但是建数据库只花了200多万。”原厦门市城市建设档案馆副馆长林广元说。管线普查应该像人口普查一样，成为常规工作，减少一次性投入，但这需要强制多部门配合。2011年11月，绍兴市上交给地下管线委员会的材料这样提到：目前，各地的管线权属单位多为国有垄断企业，不接受政府管线管理的单位大有人在。

“说到底，管线数据信息到底是各自的，还是共享的？数据是免费还是收费？管线的物权没有确定，实现信息共享较难，而管线信息共享是达到动态更新的前提。”地下管线专业委员会主任刘会忠说。明确责任、资料更新、空间规划……很多地区已经制定了地下管线的管理办法，但仍需要国家出台统一的法律法规、标准和技术规范体系。住建部已开展调研工作，新的法规呼之欲出。

“人有病了上医院，但也需要定期体检。现在地下管线出了问题，治治就停，完全是补救。设备老化，隐患严重——到处都是不定时炸弹，需要做好探测和预防措施，不要像校车一样出了事儿才重视。”李学义感叹。