雅新装饰工程有限公司:翁仕友：食品安全委“戡乱”(《财经》 2010-3-15)

食品安全委“戡乱”

　　在三聚氰胺“回潮”之际，国务院食品安全委员会（下称食品安全委）高调亮相。

　　2010年1月31日，全国食品安全整顿工作办公室通报了一批三聚氰胺超标食品，此后传出一批本应在2008年销毁的“问题奶粉”重新流入市场。七天后，正值敏感时期，食品安全委宣布成立，并于2月9日召开了第一次全体会议。

　　这是食品安全工作的高层次议事协调机构，15个部门参与其中，国务院副总理李克强出任食品安全委主任，国务院副秘书长张勇担任办公室主任。早前消息称，食品安全委办公室将设在卫生部下，后又调至国务院下，高层协调意味十足。

　　中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波告诉《财经》记者，食品安全委将会起到非常重要的协调作用，同时还可以把部门与部门之间的分工更加明确，从而解决部门与部门之间推诿等现象。

　　在国家成立高规格食品安全委之后，各地将会相应成立类似机构，目前各地五花八门的监管体制有望统一。同时，一直进展缓慢的食品安全标准清理整顿工作也将提速。

　　不过多位业内人士提醒，短期看，成立食品安全委不可能彻底扭转食品安全现状。而在食品安全委领导下，还需改良目前的分段监管模式，从而避免监管疏漏。

　　食品安全委“新意”

　　2009年6月实施的《食品安全法》，明确了国务院将设立食品安全委员会，以便加强对食品安全工作的领导。

　　按照规定，食品安全委的主要职责是分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。

　　河南省食品药品监督管理局副局长高体健告诉《财经》记者，2003年国务院政府机构改革，第二年很多省便成立了食品安全委员会或联席会议制度。河南省是在2004年2月成立食品安全委，办公室主任一直由高体健担任。

　　据悉，食品安全委在各省的纷纷设立，多少有些“无奈”的意味。

　　2003年3月，国务院机构改革时在国家药品监督管理局基础上组建食品药品监督管理局，新增了综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故等职能，意在让其牵头协调，解决分段监管下多头、各自执法弊端。但由于该局级别低于卫生、农业、工商、质检部门，协调困难，因而各地便成立了由副省长担任主任的食品安全委员会。

　　高体健认可食品安全委的作用，他介绍说，这几年，河南没有发生一起影响全国的重大食品安全事件，食品产业也得以快速发展。2004年至2008年，全省规模以上食品工业企业销售收入年年递增30％以上。

　　据介绍，从各省的情况看，协调仍然是食品安全委最重要的工作。

　　实际上，近些年国家对食品安全体制的调整也一直围绕协调展开。食品安全综合协调职能在2003年3月交给国家食品药品监督管理局之后，又于2008年3月改交给卫生部。综合协调职能旁落，这和食品药品监督管理局首任局长郑筱萸腐败落马有关。

　　而对于食品安全委“大协调”和卫生部相关司局（食品安全综合协调与卫生监督局）的“小协调”如何区分界定，尚待明晰。由于市县政府机构改革尚未到位的缘故，各市县食品安全综合协调机制尚未完善。

　　在食品安全委成立后，需进一步细化各个监管部门的职责，对于豆芽生产、生猪收购运输、超市现做现卖等监管空白或交叉过多的地方，需要进一步厘清。

　　“122”体制新构想

　　全国人大代表、杭州娃哈哈集团有限公司董事长宗庆后向《财经》记者表示，尽管《食品安全法》在理顺监管体制方面作了一些努力和尝试，如设立食品安全委员会，但并未从根本上改变分段管理、多头管理所带来的一些弊病。

　　在今年“两会”上，宗庆后提交了一份关于完善食品监管体制和统一食品安全标准的建议。

　　宗庆后认为，现行体制导致多部门交叉管理现象较多，有时还会出现“真空地带”。同时，还面临“协调难”的问题。“如果协调机制不能充分发挥作用，就会出现遇到好事都想管，遇到问题都想推，结果成了没人管的局面。”

　　目前实行的分段监管体制早在2004年就已确立。是年9月，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）明确将食品安全监管分为“种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费”四个环节，按照一个监督环节由一个部门监督的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，确立了中国食品安全监管的体制。

　　按照职能划分，农业部门负责种植养殖等初级农产品加工环节，质检部门负责生产加工环节，工商部门和商务部门负责市场流通，卫生部门负责餐饮消费环节监督，食品药品监管部门负责综合协调。

　　“从田间到餐桌”的各个环节均有职能部门负责监督，看起来各个部门各司其职，但是这种“各管一段”的监管体制很快暴露出一系列的问题。

　　一位长期从事食品安全监管的人士介绍了这种体制的弊病。他认为监管部门、监管环节太多，职能交叉重叠，监管错位、越位、缺位的问题时常出现；地方保护、部门护短、执法不严、监管不力、重复检查等现象时有发生；各监管部门设施设备不足、利用效率低下与重复建设、重复购置并存，造成监管资源十分分散、监管经费浪费严重。

　　在今年全国“两会”上，身为全国政协委员的高体健带来了一份《关于建立更为有效的食品安全监管体制》的提案。在这份提案中，他建议尽快建立“122”（一委、两段、两部门）食品安全监管体制。

　　高体健介绍说，“一委”是指国务院及各级政府成立食品安全委员会。

　　“两段”是把整个食物链从农田到餐桌分为两大段：第一段为初级农产品生产（种植养殖）环节，包括水产养殖、林果生产的安全监管；第二段为食品生产加工流通、餐饮消费环节，包括进出口食品、畜禽屠宰、食盐、农村群体性聚餐、学校食堂等食品安全监管。

　　“两部”是指由农业部门依据《农产品质量安全法》对第一段进行全面监管，由国务院指定一个部门（组建国家食品药品安全监管总局或国家食品安全监管总局）依据《食品安全法》对第二阶段进行全面监管。

　　目前，北京、上海、湖北、福建等省市食品安全监管体制各不相同，据统计，全国共有十几种模式，统一监管体制势必会成为下一步工作重点。在高体健看来，中国食品安全模式最终将会走向“122”体制。

　　整饬标准之乱

　　食品安全标准混乱，是中国食品安全屡遭诟病的另一大原因。在宗庆后看来，多头管理和标准不统一是当前最迫切解决的问题。

　　2009年9月至11月，全国人大常委会执法检查组对《食品安全法》实施情况进行了检查，发现国内食品安全标准数量少、时间早、指标粗，有些指标缺少风险评估依据，标准之间存在交叉、重复甚至矛盾。

　　由于农业、卫生、质检等监管部门分别从各自工作需要制定食品安全标准，往往导致对同一食品有不同安全标准，同一检测项目有不同限量值要求的现象，由于均为国家强制标准，食品企业往往无所适从。

　　以饺子为例，饺子的卫生标准由卫生部制定，面粉的卫生标准由国家粮食局制定，两者都是国家标准，但往往出现“合格的面粉包不出合格的饺子”，因为饺子标准更高。“鉴于各自为政，亟待把标准统一起来，成立标准评审委员会，把食品安全标准统一，同时鼓励使用国际标准。”罗云波说。

　　在国家食品安全委员会成立的同时，国务院还筹建了食品安全国家标准审评委员会、食品安全风险评估委员会。据介绍，两个专业委员会委员均为不同专业背景的资深专家。

　　卫生部卫生监督中心专家张志强同时兼任前两个专业委员会委员。他告诉《财经》记者，标准委主要为标准制定把关，风险评估委主要是研究食品中有毒有害物质或某个食品是否会对健康造成危害，会造成哪些危害，造成危害程度有多大，用什么样的措施控制危害等。

　　目前食品安全标准中最主要的两个，分别是卫生部的食品卫生标准、国家质检总局的产品质量标准，两大标准“掐架”已有十多年历史。

　　从1993年开始，张志强就负责食品卫生标准研制工作。据他介绍，该标准最早可追溯到20世纪50年代末，第一卫生标准对象是清凉饮料。70年代中期是阶段性发展时期，当时对食品中的污染物进行了大规模调查研究，在有毒有害物质污染和限量规定方面取得突破。

　　到了80年代，《食品卫生法》（试行法）颁布以后，比较集中制定了中国食品的卫生标准。到了90年代初，《产品质量法》颁布以后，质检部门制定产品质量标准，两大标准“开始打架”，从此开始了“诸侯分割”的年代。

　　张志强介绍说，《食品安全法》最大的举措是把食品安全标准制定归为一个部门，由国务院卫生行政部门负责，这将会避免标准不统一现象发生。

　　《财经》记者获悉，三鹿“问题奶粉”事件后，国家相关部门从2008年12月开始清理整顿了乳品安全标准，目前卫生部正在进行新一轮标准清理整顿工作。不过，由于涉及部门太多，有太多利益纠葛，工作难度较大。

　　本刊记者王毕强对此文亦有贡献