用情 flac 张信哲:未来五到十年的中国改革

张曙光：未来五到十年的中国改革 

感谢大会的邀请，使我能够有机会参加第11届中国经济学年会，我非常高兴。今天我讲的题目是未来5到10年的中国改革，讲三个问题：第一个讲未来的5到10年给执政党改革留下的最后的时机，第二个讲改革改什么，第三个讲对于改革的前景有什么样的可能性。

    为什么我说是一个最后改革的时机？中国经济经过30多年的高速增长，到现在我觉得中国经济增长速度的趋缓和下降应该很清楚了。执政党执政的合法性来自于什么，这30多年确实靠GDP增长，但现在经济增长速度在下降，劳动力增长在趋缓，劳动成本在提升，消耗的资源量很大，资源环境成本也在提升。国际形势也比较糟糕，美国债务危机刚刚过，欧洲债务危机又来临，这对于中国出口影响也很大。中国现在的经济增长主要依靠政府主导的投资拉动增长，这是很难避免的，所以中国要把合法性建立在经济增长基础上，而增长要下降，这个合法性有可能受到动摇，这是第一点。

    第二点，我们当前的社会确实是一个矛盾和冲突很大的社会，一年发生的各种各样的群体性事件有10万起之多，而且有一些恶性事件。这些事件说明了一个很重要的问题，就在于我们社会的稳定可能受到了很大的威胁，在这种情况之下，一年付出的成本相当大。社会的稳定受到了威胁，这可能是我们需要考虑的问题。因为现在不光是欧洲有很多罢工，我们地方请愿的事情也不少，甚至很多激烈的事情也都有，这是一个。

    另外一个，还有人心的问题，现在的人对于现实普遍不满，可以说很多人在抱怨：弱势群体受到通货膨胀的影响在抱怨，强势的群体也在抱怨，老百姓、官员都在抱怨。这样的社会是一个抱怨的社会，所以社会的稳定成为很大的问题，从这个角度上来说，如果再不解决这样的问题，我们的经济会不会受到很大的影响，现在增长的过程会不会被打断，我们的社会会不会出现动荡，都是一个很大的问题，所以未来5到10年是执政党改革的最后时机。如果不能推进很好的改革，执政有可能会遇到非常大的麻烦，这是第一个问题。

    第二个问题，既然我们要改，那么改什么？目前这是最重要的问题，我们的政府太强，社会太弱，政府占用了大量的资源，而且深深地直接卷入到经济过程中。我刚才说了，我们的增长是靠政府主导下投资拉动的增长，由此可以看到这种状况：社会反而非常落后，其他方面的主体人非常落后。这个社会里面，真正能够起到作用的，几乎就是政府这个主体，其他的主体要是不与政府一致，就很难存续，也很难发展，这样一种状况是一个失衡的社会。所以从这个情况来看，我觉得未来的改革，可概括为两句话，八个字：约束政府、壮大社会，这是我们改革的一个基本方向和要解决的问题。越是政府的问题，越是需要看一下怎么来约束政府，我们过去讲所谓大社会小政府，说不清楚大到什么程度，小到什么状况，我们现在是个大政府，是个强政府——强势的政府，更重要的是有无限的政府、一个没有弱势的政府。所以，我觉得改革的方向是要改革无限政府成为有限政府，改革没有约束的政府成为有约束的政府，成为有限政府就是指政府的权力是法律上明确规定的，政府职能是明确规定的权力，而不能实施没有给他的权力，没有规定的权力如果实施，则是越权。

另外，政府在行为过程中间，要受到制衡，受到监督，受到约束。政府侵权要受到相应的法律制约，所以我觉得这是非常重要的问题。壮大社会，最关键的是如何落实我们宪法的第35条，如何落实言论自由、出版自由、集会自由、结社自由、游行自由、示威自由，让社会可以发展起来，如果不能落实这么几条，这个社会是壮大不起来的。壮大不起来的话，有限政府和社会之间是一个互相制约的互动的关系——社会不能壮大，政府也就不能受到约束；政府不能受到约束，我们的社会状况也就是今天这个样子，所以这是一件事情改革的两个方面的事情。

    到底怎么改，具体有什么内容，我想主要还是从经济上讨论这个问题。比如，我们这些年说经济增长的问题，实际上，政府改革里面一个很重要的问题就是财政的问题，因为财政是政府的钱袋，政府的饭碗，没有饭碗没有钱，是干不了事的，是存在不了的。我们现在的财政可以说，经过了30多年的改革，从大锅饭到分税制，以及到现在4个省市实行自行发债，可以看到中国的财政改革要走向公共财政，公共财政不光是将财政运用到老百姓上、社会上、公共服务上，更重要的是财政的过程是公共选择的政治过程，它是纳税人和政府之间交易的关系，所以国家的预算要由纳税人来参与讨论和决定。而我们现在基本的过程是一个行政过程，国务院拍板就可以了。为什么这么说呢？比如我们的财政是公共财政，首先要有一个全面的统一的预算，但是，中国目前的预算只是预算那一块，而预算外的内容是不包括在内的，比如说去年2万7千亿的土地出让金是不包括在里面的，而2万7千亿占了预算收入8万亿的30%，还有财政外的收入更不包括在里面。我们哪一个政府部门，哪个单位没有自己的小金库？去年审计局审计了82个中央部门，审计结果是：各个单位的小金库有4.14亿。大家想想，全国算下来，会有多少钱？而这些钱都在预算以外，根本没有纳入预算。现在说，我们的政府预算只占到GDP的20%左右，似乎不高，如果把预算外和财政外的纳入起来，是多少呢？去年，社科院有一个人算了2009年政府的全部收入占到GDP的32%。20%和32%，大家看看这个状况。还有我们的财政现在有20多个税种，300多个类别，我们的税收法律只有2个，法律是人大通过的税法，其余全是国务院的暂行条例。最近，10月10日修改的资源税，也是资源税暂行条例，那么暂行条例是什么状况？中国目前这种状况是各个部门都可以征税，国土资源部对于资源税意见很重要，就会参与进来，就变成各个部门都可以征税。

    既然财政预算是一个公共决策的行政过程，那么，纳税人要讨论，要参与，通过什么参与呢？当然是代议制度，议会要讨论。但是前年4万亿的投资是政府拍板的，人大没有讨论，今年1万亿的保障房，“十二五”期间的3600万套保障房也是政府拍板的，没有经过人大讨论。至于各个地方省长、省委书记，他们都有决定预算支出和项目的权利，所以，它完全变成一个行政过程，可能这也是需要来改革的很重要的问题。

再比如，中央和地方的关系，也是财政很重要的问题，公共财政里面一个很重要的问题就是财权和事权相匹配。我们现在的状况是中央的财权大，地方的财权小。比如，中央的4个收入税种中，增值税75%是中央的，所得税60%是中央的，消费税全部是中央的，营业税到几大国有商业银行也是中央的，其他是地方的。而对于事权来说，最重要的4项事权“教育、医疗、社保就业还有环境保护”的大部分是地方的，可以看出财权和事权是不相匹配的。这既是中央统治地方的手段，也是政府行为扭曲很重要的根源。行为是什么呢？中央请客，地方付帐——中央出台一个办法，地方花钱。保障房也是如此，中央盖1000万套，中央拿这么多钱吗？很多地方起来拿，另外地方怎么办。地方是跑步前进，想办法从中央那里要，地方各种各样的平台也想从全国金融里面挖一块。地方和中央在这个问题上没有明确的说法的话，势必形成地方争夺。所以，中国目前的状况是：一方面中央和地方之间纵向竞争，另外一方面是地方和地方之间的兄弟竞争。这种竞争造成目前中国现在的现象：各个地方都要大跃进——保险大跃进、地铁大跃进、填海大跃进、高尔夫球场大跃进……各个地方的钱很多，政府的钱很多，但是没有一个政府不缺钱，大家都感觉钱不够，项目很多，这是中国的状况。这些改革需要推进。

我们十七大的文件里面有一个问题：把“财权和事权相匹配的改革”改成“财力和事权相匹配的改革”。社会的发展首先要做的改革是把现在的所谓的审批制改成登记制，让民间社会能够自由地发展起来。当然，这是很重要的一件事情，有人说，改革都是在发生危机的时候推进。现在有没有可能呢？有这个可能，第一，这一届政府可以平稳的落地，但是下一届政府在这样一个情况下，要能够平稳落地非常难；第二，既然矛盾这么多，就可能有一件事情出现并打破增长过程，出现大大小小的危机，逼迫不得不改，可能到底有多大我也说不清楚，结果怎样也很难说。谢谢大家！

注：本文为天则经济研究所学术委员会主席张曙光教授在第十一届中国经济学年会“世界变局下的中国经济转型”主题论坛上所作报告，根据现场录音整理，未经本人审阅。

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