税收不是保护费也不同于政府收费——税收的真相（二）

作者: 刘守刚 2011-05-05 10:08:23 来源:南方周末

“皇粮国税”的说法古已有之，对老百姓来说，如今各式各样要交钱的地方，更是无处不在。可什么才是“税收”，它与保护费有什么区别？政府收的钱为什么有的叫“税”，有的叫“费”？为什么要“费改税”？

传统教科书是这样定义的：“税收是政府凭借政治权力强制地、无偿地、固定地获取的一种财政收入。”可遵从这一定义，税收就与黑社会收取的“保护费”没什么差别了。黑社会在收保护费时，同样是“强制地、无偿地”，而一个占据了稳定地盘的黑社会，收保护费时多半也是“固定地”。如果不能把税收和保护费区别开来，就麻烦了，税务工作者凭什么理直气壮地要纳税人交钱，说“纳税光荣，逃税可耻”？

对此，一个常见的回答是，税收是“取之于民，用之于民”的，而保护费不是。可问题在于，仅从名词看，保护费也是“取之于民，用之于民”的，因为收钱的目的是向交钱的人提供“保护”。但我们确实知道，两者是有区别的。水泊梁山好汉们之所以“三打祝家庄”，无非是因为自家收的钱不是税，没法去搞“纳税宣传”，只能依靠赤裸裸的暴力。

有人提供一个简单的说法是，“国家收的就是税，黑社会收的就是保护费”。这就把税收与保护费的区分标准，转移到国家与黑社会的区分上。这个区分很古老，公元五世纪的基督教哲学家奥古斯丁就问过，“王国与大的抢劫集团有什么区别？”更早，中国汉高祖刘邦，一个流氓无产者出身的统治者，在陆贾的解说下，终于明白，靠暴力社团打天下是没什么问题的，但要被人当作正常国家，就要依正道而行（所谓“逆取而以顺守之”）。

国家的正道是什么，自古以来众说纷纭。不过，就现代国家而言，其正道的逻辑基础，显然建立在社会契约论的基础上：国家经由人民公意产生，并为人民的公共利益服务。

就财税而言，税收之所以不是保护费，不仅要关注钱是怎么收上来的，其正道的根本是关注钱怎么用，是不是经得起审查。也就是说，在现代国家，税收需要符合以下几个标准：

第一，在收入来源方面，一国绝大部分财政收入必须依靠大众税收，要普遍、平等、直接、规范的征收于公众的收入或财产。也就是说，国家的财政基础是大众的私人财产，要毫不含糊地承认，是纳税人养活了国家，而非相反；是纳税人的钱（经由国家机构）在扶贫救灾、办公益事业，而不必对政府和官员感恩。

第二，支出方向方面，要体现税收“用之于民”，其用途主要是公共服务，以实现公共利益。这可以从财政支出的类别与比重来体现，看其支出类别是不是多为民生项目，支出比重是不是民生项目占据绝对份额。在一个正在工业化的国家，财政投资于工业项目情有可原；而在一个工业化已大体完成的国家，将财政资金投到盈利性项目上，与民争利，就不能算作“用之于民”，此时体现公共利益的开支项目主要应该是社会保障。

第三，财政管理方面，收支过程要透明公开，事先由预算控制，预算又控制于代议制机构，并最终控制在社会公众手中。也就是说，不能自说自话随便给个数字就说钱主要用在公共利益上了，而应该遵循以下程序：花钱的项目和金额，事先经民意代表审议批准，事中由民意代表监督检查，事后接受民意代表的审计与问责。

所以，什么是税收，不能简单地从形式上去理解。一个现代国家的税收，它是（基于社会公意形成的）立法权对公众的收入或财产进行普遍、平等、直接、规范地征收所形成的财政收入，其目的是用于公共服务，其过程控制于预算并最终决定于民众。如此定义的税收，就可与黑社会收取的保护费鲜明地区分开，因为后者在使用上不会主要用于公共利益，过程上更不会控制于民众。

众所周知的是，政府不仅收税，而且还收费。按照传统教科书的定义，也不能将税收与政府“收费”区别开，更无法解释我国正在进行中的“费改税”。

税收与收费，都是政府在收钱，二者的执行主体都是政府，而且通过“费”的项目收上来的钱，在使用上也具有一定的公共性。但二者是相当不同的。税收是对公众私人财产的一种普遍性征收，这种对财产权的“侵犯”，只有基于公意而形成的立法部门才有权力。由立法权来征税，在性质上相当于公众自己同意拿出一部分财产用于共同事业。

行政部门只是立法部门的执行者，其行政权的行使，需执行公意但并不等于公意，因此无权直接征收公众的财产。行政部门只能就提供给特定民众的特定商品或服务，收取一部分费用以弥补成本。这种收费源于政府的行政权，其收支过程也由行政权加以控制，与源于立法权的税收不同，不是社会公意的反映。本质上这种收费行为是一种与民众之间的交易行为，具有一定的“特殊”性：收费领域极其有限与特别，支出方向也特定，不能用于一般服务。因此，政府不能以收费来代替税收。

由此可见，我国自1998年起直至今日仍未完成的“费改税”工作，不仅仅“为了规范政府行为，减轻民众负担”，更重要是体现立法权对行政权的控制，体现税收源于立法权的实质，这是中国走向现代国家的必要步骤。以2011年1月财政部、国家发展改革委、国家工商总局联合发出的通知（“从9月1日起在全国统一停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费”）为例，工商管理和集贸市场管理都是一般性的公共管理与服务，其资金支持只能来自一般性的税收，而不能依托行政权收费。因此，对我国今后的“费改税”工作而言，必须清楚地认识税、费背后各自的权力依据不同，必须正确地区分税和费各自不同的性质。

需要说明的是，上述对税收的讨论，说的都是现代税收，前现代税收并不完全具备上述特征。在原始国家或传统国家，税收很可能类似于黑社会的保护费，或者政府大量地以收费代替税收。但只要自认是现代国家，税收就必须具备以上的特征。也就是说，现代税收才是真正的税收。

（本文由传知行社会经济研究所供稿）