吉事果多少钱一个:新形势下处理集体访的对策性研究

 自1951年我国建立信访制度以来，群众的信访活动经历了5个历史阶段，群众集体上访这种形式在最初的社会主义建设时期就已出现。这说明集体上访早已成为信访活动中的流行病和疑难病。从集体上访这种形式看，虽然《信访条例》规定多人反映共同意愿的要推选5名代表，但不可否认的是，集体上访仍然是公民反映意愿和要求的形式，且受到宪法保护。由于这种形式多数是社会矛盾激化的结果，其社会效果消极多于积极，为此各级政府又要研究办法加以控制。既要保护，又要控制，如何把握好“度”，需要对现阶段化解集体上访的对策进行研究。笔者的基本思路是，分析集体上访化解难的原因，结合上级对化解集体访的要求，归纳分析目前做法的不足，统筹提出对策及研究观点。

一、分析集体上访化解难的原因

首先其反映的内容十分广泛。即有历史遗留问题，又有改革发展中的问题，更有市场经济中特有的经济利益纠纷。特别是改革发展中的问题，有的牵涉到社会深层次的矛盾，有的尚没有现成的政策规章可以遵循，化解难度非常大。除此之外，反映政治性问题如基层换届选举问题，以及市场经济中出现的纠纷如非法集资问题也已出现。

其次其表达形式涉及的人数众多。集体上访多的根本原因是由于当前信访问题的产生多数与政策行为有关，它不是影响某一个人的，而是对一定区域的群众利益具有普遍的影响力，为此出现了目的和利益相同，上访动机相近的社会群体。纵观信访形势变化，集体上访的主体按社会阶层分由最初的工人、农民，扩大到后来的某个行业，某个系统，某个地区的上访问题，到现在是出现了更广泛的共同利益诉求社会群体。特别是群众主观上极愿意集体上访反映问题，其片面认为人多势众，政府有压力更利于达到其目的，造成聚众上访。据我市2006年信访数据表明,集体上访人数占来访总人数的70%。

第三，其产生的原因十分复杂。从宏观上看主要有以下三个方面，即社会转型时期利益格局调整加快、干部不良工作作风盛行、部分群众法制观念淡薄是引发集体上访的主要原因；从微观上看，虽然不同类型的集体上访其产生的原因、反映的问题、处理方法各不相同。但每个集体访产生都与我们工作失职、决策失误以及处理不当有关。如工作措施没有贴近民意，群众不信任等等。

第四，国家正处于社会主义初级阶段，受多种因素影响，工作中不可避免地存在群众反映合理问题但暂时解决不了这一情况。或是因财力所限，或是因没有政策，或是因怕引发连锁反应需一定时日统筹解决，导致有的问题因没有及时解决，超出了群众的承受能力而引发上访。（另,化解矛盾是个社会系统工程，需要各级各部门共心协力,齐抓共管；信访工作是个动态过程，旧的解决了，新的问题不断涌现；由于体制机制方面的问题，有的不属信访受理范围也来上访，如村级补偿款分配问题，应由村民大会议定，只要程序合法就应遵从。）

上述原因导致化解集体上访工作难做，各级正群策群力加紧研究处理。目前通过统筹分析，发现新形势下的集体上访又显现出新情况：1、内容虽广但相对集中，当前反映城市工资社保、动迁拆迁、农村土地征用问题占集体上访内容分类的前三名。由于其涉及群众的物质经济利益问题，协调解决情况复杂。2、上访形式更趋复杂。有的反映问题的合理性与行为的违法性相交织；有的有严密的组织体系、行政纲领，及人员分工安排等。还有的出现了以敛财为目的的组织者，特别是为达目的，出现了集资、贿赂，协迫他人参与集体上访情况；甚至出现了党员干部参与集体上访并担任骨干现象。3、随着各地政务公开制度的推行，信息公开渠道增多，出现了全国范围内串联或攀比情况而引发矛盾。如建国前在私营企业工作的职工，此段时间是否能计算工令问题，由于各地可结合实际情况贯彻落实国家政策，导致标准不一，引发攀比集体上访。4、集体上访处理不好，极易引发群体性事件。自90年代末期，群众集体上访中出现了以封堵公路，围攻机关殴打，呼喊口号等有过激行为的现象，我们称之为群体性事件。这种现象的出现说明当前妥善处理集体上访问题已相当艰巨和紧迫。另，以较强的政治敏锐性观察问题，发现出现了新动向，如有的参加集体上访的群众，本无什么利益冲突，其目的是聚众向政府发泄不满；有的大的利益财团其拒不解决信访问题引发集体上访，该问题的出现彰显出政府在社会事务处理过程中协调性管理缺乏力度。

 二、上级对化解集体上访的要求及我们不足

集体上访是社会处于变革过程中各种矛盾的综合反映，其在一定程度上存在是不可避免的。鉴于此，上级对待集体上访的态度不是消除，而是预防和利用。因集体上访这一形式对于社会有极大的消极和危害作用，特别是易被外国势力利用和浸入。所以要有超前意识，尽量把问题解决在集体访发生之前。即要预防。同时要看到，集体上访也是人民群众行使民主权利的一种形式。其内容要求合理的，对改进机关作风，制约领导官僚主义有积极意义。即要利用。上级对化解集体访的总体要求可以理解为在解决合理问题，确保政策落实无误的基础上，全力做好稳控工作。特别是在稳控工作上，提出要不断减少越级上访，不发生有影响的群体性事件这一目标。为达此目标，探索化解集体上访的新思路新途径，党中央、国务院在工作体制机制上做出一系列部署，如2004年中央成立联席会议制度，并组成八个工作组着重在政策层面提出意见，统筹解决群众上访问题。在机制上，提倡建立矛盾排查调处机制，并于2005年全省大规模开展矛盾纠纷排查调处工作。强调领导高度重视化解矛盾机制，落实一岗双责，实行责任追究制度等。

明确上级的总体要求后，对比我们目前的做法，可谓喜忧参半，喜的是我们目前加强接访劝返力量，开展专项治理，实行重大集体访报告制度等成效明显。但工作中忧的成份仍然存在。如，

改革过程中因主观原因引发集体上访居多，亟需我们加以改正；政策研究力度要进一步扩大，以成批解决问题，减少集体上访行为；特别是化解手段较单一。长期以来，传统化解稳控集体上访的工作流程是：群众集体上访——接待群众代表——提出几点意见——由代表做其他人稳控工作——有两种可能：或矛盾激化，公安介入；或情绪平稳，分散回去。从这一流程可以看到，我们过多的依赖群众代表，不适应新时期化解集体上访的需要。还应另辟蹊径，寻求化解办法。

三、对策性研究：按照科学发展观,共建和谐社会的基本理念指导信访工作,拟提出的研究对策也有诸多思路。

全面整治的思路：只要改革措施得当，工作作风务实，群众要求合理，就可从源头上防止和避免信访矛盾的发生。

小平说过：要处理好改革、发展、稳定的关系。统筹分析全国集体上访形势后得出，如今的集体访量大不是因深化改革和加速发展的必然产物，关键是看决策是否成熟，时机把握是否恰当，超前工作是否到位，配套措施是否得力。南方城市其改革力度大，但访量相对较少就这说明这个问题。研究集体上访案件给予的启示是，大多数矛盾是因为一些单位或部门在制定改革政策措施时考虑不周，执行过程中操之过急，对群众利益考虑不够所造成的。如推行招商引资项目引发的群众集体上访问题。为此笔者认为，只有在有关改革和政策措施实施前，过细地做好各项工作，如征求群众意见，政策宣传到位等，并根据“三个代表”思想的要求，切实把群众利益作为第一考虑，把群众需要作为第一选择，把群众满意作为第一标准，改革和政策措施才能在稳定的情况下有条不紊地进行，才能有效地从源头上避免矛盾的产生。

分析集体上访原因，多数与我们干部队伍中存在的作风问题有一定关系。如漠不关心引发矛盾，官僚主义激化矛盾。为此胡锦涛总书记在中纪委第七次全会上提出领导干部要加强八个方面的作风建设。第二条即是心系群众，服务人民。实践证明，领导干部只有把人民群众的愿望和要求作为决策的根本依据，才能多办顺应民意、化解民忧、为民谋利的实事，就会不断减少群众集体上访。对于广大信访干部来讲，改变工作作风，就是要以全国优秀信访干部张云泉为榜样，对群众反映问题要热心接待，对群众的困难要有同情心，为群众解决问题要有诚心，处理问题遇到困难时要有决心和恒心，实现党中央提出的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，从源头上有效地避免和防止各种矛盾的产生。

实践经验表明，群众集体上访中有一部分是群众要求过高且被坏人利用的结果，给社会造成不良影响。为此强化群众的法制观念，增强其法律意识至关重要。宣传引导提高群众这一意识是个系统的，齐抓共管的工程。宣传部门要利用各种传媒加以宣传依法治国，依法办事，依法维权的重要性。各级信访部门要通过各种方式加以引导，如下气力解决通过合法上访形式，如通过写信，个人访反映问题的处理力度，还如恰当地宣传信访活动中一些违法上访的案例也可起到警示作用。其它部门及社会性团体要从自身做起，教育和影响群众维权要走合法的路子，用合法的方式来维护自己的合法权益。

对症诊治的思路：把研究政策和分散聚众人群作为提出对策的切入点，加强研究各种措施。

1、加强研究政策。毛泽东曾站在哲学高度，阐明了“共产党领导机关的基本任务，就在于了解情况和掌握政策两件大事”。由于集体上访的内容较集中，且其产生的根源多数与“政策行为”有关，为此信访部门要发挥《信访条例》赋予的完善政策建议权，组织力量，分析反映问题相对集中的信访问题，提出政策建议，统筹解决问题。这是从宏观上减少群众集体上访的重要措施。目前中央联席会议已组成八个工作组，就群众反映集中的工资社保、土地征用、动迁回迁、环境污染、涉法涉诉等八方面问题进行统筹研究。近期提出了处理水库的移民问题的新政策，解决复退军人的社会保障和医疗保障的新政策，使多年群众反映的相关问题得到妥善的解决。各级基层地方政府不能等靠要上级出台政策，要结合实际，针对本地区涉及共性的信访问题加强研究，力争出台规范性措施成批解决信访问题，缓和和钝化一些矛盾。对集体上访中暴露出来的新动向，要做好信访信息和信访调研工作，增强工作预见性，对各种倾向和问题，快速整理、传递和上报，使各级党委政府掌握实情，及时采取对策，将矛盾及时遏制在萌芽状态。

2、想方设法分散“聚众”人群。在指导思想上要树立“宜疏不宜堵，宜缓不宜急、宜散不宜聚”这一接待处理集体上访的理念。在工作思路上应注重二个“分”。一是分散矛盾热点，就是把易引发集体上访的敏感问题，从时间和空间上适当分散开来，避免许多问题集中在同一时间内。二是分解矛盾人数。要在不违背政策原则的前提下，对个别特殊的具体问题灵活处理。通过针对性工作，把集体访涉及的人群从思想上进行分离，以避免聚合和升级。具体做法外地好的经验应有启示:①要推行信访代理制度，即由街道社区干部代群众上访反映诉求的信访代理制度，这是一项超前介入减少集体上访的制度设计，这项工作措施我省大连市首推成功，其抓源头，打基础的工作思路及程序值得借鉴。②在现场处置方面外地的经验可供参考。如河北省某市接待集体访提出的口号是依法治访。严格依据《信访条例》第十八条（推选5名代表）和第二十条（6项禁止性行为）的规定接访。其主要做法是，在来访群众中推选代表，在其它人员全部返回原地（政府周边没有上访群体）的情况下，才与代表进入接待处理程序，否则不予接待。此做法实行多年，民众已习惯依法反映问题；此外还要注意的是，往往不同集体访聚集一起，场面混乱。应采取措施将人群分散隔离，避免互为声势，扩大事态。③预约面谈。《信访条例》第十条已做出规定，此举应大力实施，以改变“你来访，我接待”的传统工作方式。

抓住重点的思路：在研究解决问题和做好稳控工作中聚焦用力。

实践表明，成功化解集体上访应先稳控局面，再研究解决问题。其中解决问题是化解集体访的根本。研究解决信访问题，要明确改革和发展是解决一切问题的根本出路，必须坚定不移地推进改革。按照《信访条例》第十三条规定，我们倡导的是建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。该机制总的要求是在实事求是，依法办事的基础上，做好原则性与灵活性相统一，力争使信访处理结果达到群众满意，息诉止访。应抓住以下重点：1、先定性质。是合理的问题还是不合理的问题首先要搞清楚；何为合理，即有政策规定或暂没规定但有实际困难需解决的。何为不合理，既没有政策规定或要求过高的诉求。2、要明确内容。既解决信访问题包括解决实际问题和解决思想问题两个方面。3、注重手段。综合运用政治、经济、法律、政策和思想教育等多种手段解决实际问题，运用咨询、教育、协调、调解、听证等公开透明、人性化措施理顺群众情绪，解决其思想问题；特别是在社会参与化解集体访要加强探索。安徽池州市先进经验，即组织相关社会团体、援助机构、社会志愿者参与的信访评议团，由其出面积极开展集体上访的稳定工作，化解矛盾。其目的就是淡化官方色彩，减少群众对政府的不满，改变目前集体上访中群众与政府是对立面的状况。此举有利于建立群众与政府和谐共处关系。这是今后信访工作应探讨的一个重要方面。

如何做好稳控问题。首先要明确的是，必须是在确保群众行使民主权利，畅通信访渠道基础上，才可研究做好稳控工作。现阶段部分群众打着上访旗号聚众闹事，发生进京非正常访,此种形势也亟需我们研究稳控问题。1、不能单纯依赖群众代表。分析集体上访内部组织结构得知，其分组织者和协从者两类。按动机不同，组织者又可分处于公心式，即为大家整体利益而维权；怀有个人利益式，即借用集体访的力量达到其个人目的。为此稳控工作要根据不同情况，一案一策，有针对性地采取措施加以实施。2、要把已制定的预警机制和处置预案落到实处。一旦预警机制发现有集体上访时，要做到属地、涉事单位、公安机关等相关部门的人员共同到场，相互配合做好接待、劝返和答复工作，形成联动联防机制。3、遇有情绪过激且要求不合理的集体上访问题，积极引导其走三级终结机制，以体现宜缓不宜急的集体访处理理念。4、充分发挥信访信息网络作用，落实责任，及时发现、化解矛盾。特别是重大政治活动期间，要坚持24小时值班制度，随时发现、处置突发性问题，切实从源头上预防集体上访问题的发生。