中财网川大是985里面最差的吗:第二节??所有制改革和非公有制经济发展的基本经验
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第六章 我国所有制改革与非公有制经济发展30年第二节 所有制改革和非公有制经济发展的基本经验本章执笔 邹东涛 欧阳日辉2008年09月08日08:38 来源：人民网-理论频道
30年改革开放，所有制改革无疑是我国经济体制改革的最大难点之一，我们可以形象地把中国所有制改革比喻成经济体制改革的“珠穆朗玛峰”和“马里亚纳海沟”，就是说我国的改革深不过所有制改革，也高不过所有制改革。30年改革开放，在改革理论探索中争议和分歧最大的是所有制，在改革实践中取得成就最大的也是所有制。循着先易后难、先外部后内部、先增量后存量的渐进改革方式，形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构，探索和积极推进公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。中国所有制改革成功得益于坚持理论与实践相结合，坚持思想解放、实事求是的思想路线，坚持所有制理论和实践与时俱进。
一、解放思想，所有制理论与时俱进
自古以来，“兴利易，除弊难”是社会变革的普遍规律。30年改革的实践证明，思想观念的改变和更新是中国改革的第一大障碍，所有制改革攻坚贵在解放思想。30年改革的实践证明，我国非公有制经济从“资本主义的尾巴”到“必要的有益的补充”，再到需要“毫不动摇”发展的社会主义市场经济“重要组成部分”，到现在进行“平等竞争”和受到“平等保护”的市场主体，都是不断解放思想、逐步冲破认识上的传统羁绊，取得的一次次理论飞跃。而每一次理论的飞跃，都为非公有制经济的发展提供了理论和政策依据，开拓了广阔的发展空间。
党中央、国务院在改革开放的整个历史过程中，不断地推进所有制改革，不失时机地提出所有制改革的新理论、新政策和新的法律法规。改革开放之前，我国长期存在着“所有制歧视”。1982年中共十二大提出，“鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内和工商行政管理下适当发展，作为公有制经济的必要的、有益的补充。”1987年中共十三大再次认为，私营经济“是公有制经济必要的和有益的补充”。这就是众所周知的“补充论”。直到1997年中共十五大才提出，“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。
2002年11月，中共十六大报告在阐述了“坚持和完善公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的社会主义基本经济制度后，提出两个“毫不动摇”——“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。十六大报告突破了传统的“所有制教条”，突破了非公有制经济与公有制经济不可融合的传统观念，突破了公有制经济要在国民经济中占绝对优势的思维定式，总结了社会主义所有制改革中的新经验，对公有制经济和非公有制经济的关系按照经济规律作出了透彻、精辟的阐述，是对马克思所有制结构理论的深化和发展。2003年中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次提出建立现代产权制度，第一次提出大力发展混合所有制经济，第一次提出允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，第一次提出非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。这是我国改革理论的又一次大突破，所有制理论跳出了所有制可以超前发展的误区，跳出了所有制和所有制结构一成不变的误区，跳出了公有制与其实现形式等同的误区，跳出了所有制的抽象论，在社会主义所有制理论上彻底解决了姓“资”姓“社”的问题。
2004年宪法修正案，把“私有财产不受侵犯”写入宪法。随着包括2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》在内的一系列扶持非公经济发展的政策陆续出台，我国推进非公经济发展的政策体系已基本建立。2007年3月16日，十届全国人大第五次会议表决高票通过了《物权法》和《企业所得税法》，保护了包括个人在内的所有物权人的合法物权，为内外资企业提供同一条起跑线，结束了不合理的外资“超国民待遇”。
2007年中共十七大报告提出“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”，法律上的“平等”保护和经济上的“平等”竞争这“两个平等”是十七大在所有制理论上的亮点，是非公经济理论的又一次飞跃。坚持平等保护物权，有助于完善我国平等竞争、优胜劣汰的市场环境，有助于完善现代产权制度和现代企业制度。
由于在所有制改革和调整问题上，我们坚持实事求是和“三个有利于”原则，思想认识不断解放，政策上不断创新，实践中的不断探索，30年改革，在所有制关系上发生了巨大变化，不仅初步形成了国家所有、集体所有、个人所有、私人所有、港澳台所有、外国资本所有、混合所有以及其他形式所有的“多种所有制形式群”，而且还初步形成了公司制企业、集团企业、集体企业、合作企业、合资企业、合伙企业、联营企业、业主制企业等“多种企业组织形式群”。
二、积极推行公有制的多种有效实现形式
产权是所有制的核心和主要内容，产权是中国一切经济问题的深层症结所在。30年改革的实践证明，产权改革是我国经济改革取得成功的重要经验，国有企业的产权改革是目前我国产权改革和整个经济体制改革的核心，对国有大中型企业进行产权多元化改革是国有企业制度的根本性变革是深化国有大中型企业改革的突破口。30年改革的实践证明，股份制是一种最有效的资本组织形式，最适合社会化大生产和市场经济的需要；以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济，是我国公有制特别是国有制与市场经济相结合的有效形式和途径。
改革开放以来，国企改革在很长时间是回避产权问题，不触及原有产权制度。自20世纪70年代末改革伊始，党中央国务院就启动了“利润留成，强化刺激”为突破口的国企改革。1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中，首次提出了“搞活企业，特别是搞活全民所有制大中型企业，是经济体制改革的中心环节”。1987年普遍推广的国有企业承包制，打响了国有企业产权变革的正面战斗，并取得了重大的成效。承包制不能从根本上解决国有企业负盈不负亏和破产问题，迫使政府监管层从产权变革着眼探讨国有企业改革的道路，20世纪80年代中后期提出股份制改革。1993年中共十四届三中全会提出建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度，明确把产权改革提上日程。这是我们多年的理论结晶和经验总结，它首次指明了中国国有企业改革的方向，也指明中国整个企业制度的发展目标。
股份制为市场经济提供和构建了一种良好的资本组织形式及建立在此基础上的现代产权制度。2003年，中共十六届三中全会第一次提出使股份制成为公有制的主要实现形式；第一次提出“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。建立现代产权制度是建立现代企业制度的合乎逻辑的发展，建立现代企业制度指国有大中型企业都要实行两权分离、政企分开，实行规范的公司制，建立现代产权制度指所有能建立现代企业制度的国有企业、集体企业和股份合作制，都要改革和发展成为现代企业制度。
党中央对混合所有制经济的提法，经历从“包括”到“发展”再到“大力发展”的过程。党中央文件第一次出现“混合所有制经济”是在1997年的中共十五大报告中。十五大报告指出：“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”2002年中共十六大报告在谈到国有企业改革时指出：“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。”2003年中共十六届三中全会通过的《决定》进一步指出：“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要形式。”2007年中共十七大提出：“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。”
以股份制作为公有制的主要实现形式，能促进经济体制改革，盘活国有资产，进行产业和产品结构调整，提高经济效率，有利于国民经济的发展。发展混合所有的股份制，符合社会主义市场经济条件下企业运营发展的客观规律，是一种行之有效、具有独特功能的产权组织形式。我国实施允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革的政策，使国有资本和各类非国有资本相互渗透和融合，以股份制为主要形式的混合所有制经济迅速发展起来。混合所有制经济的发展，也表明我国公有制特别是国有制找到了一个与市场经济相结合的形式和途径，股份制成为公有制的主要实现形式是一种正确的选择。
三、调整和优化国有经济布局和结构
从战略上调整国有经济布局和结构，是从整体上搞好国有经济、发挥国有经济主导作用的一项重要举措，也是调整和完善所有制结构的一项重要内容。30年改革的经验表明，从战略上调整国有经济布局和结构，目的是优化国有经济布局和结构，提高国有经济的整体素质和质量，增强国有经济的活力和竞争力，更好地发挥国有经济的控制力、影响力和带动力，主导作用进一步增强，巩固和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。30年改革的经验表明，国有经济布局和结构调整必须坚持市场化原则，在一般竞争性领域，个体私营经济有其灵活适应市场的优势；而对投资大、建设周期长、规模效益明显、社会效益突出的重要行业和关键领域，国有经济有优势。30年改革的经验表明，把调整所有制结构和推进股份制改革结合起来，围绕经济和社会发展的总体规划全盘考虑和安排国有经济的“进”与“退”，做到“进”而有为，“退”而有序。
调整和优化国有经济的布局和结构，是深化国有企业改革的一项重大战略举措。中共十五大明确提出，“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量”。“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组”。中共十五届四中全会进一步指出，国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理，必须着力加以解决，“坚持有进有退，有所为有所不为”。从着力于搞好单个国有企业，到搞活整个国有经济，是我国关于国有企业改革认识方面的一个重大突破。
中共十六大以及十六届三中全会对国有经济布局和结构调整和优化进行了部署，一是“需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股”，这类企业主要集中在“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”。二是大量的一般竞争性行业和领域里的国有企业，要“通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰”。这样，绝大部分国有企业将通过破产、关闭或解散特别是改制转型（引进战略投资家、整体上市、实现投资主体多元化或产权主体多元化）等途径有序退出，从而使国有企业在总量规模上大幅度缩减；同时，非国有企业（民营企业、三资企业、股份制企业等）在非“重要行业和关键领域”里加快成长，增强了整个国民经济的运行活力。中共十七大强调：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。”
推进国有资本调整和国有企业重组，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，加快国有经济布局和结构战略性调整，是深化国有企业改革的重要经验。坚持有进有退、有所为有所不为的方针，推动国有资本向重要行业和关键领域集中，包括涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。推动国有资本向具有竞争优势的行业、高新技术产业和未来可能形成主导产业的领域集中，推动国有资本向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业。其他领域的国有企业，要通过资产重组、结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰，以“功能型”的“主体和主导”替代“数量型”的“主体和主导”。推动企业间的兼并、联合、重组，推进企业股份制改造，健全现代企业制度，鼓励国有大型企业引入国内外战略投资者，鼓励有条件的国有大型企业境内外上市，实现投资主体多元化，促进国有资产合理流动，通过混合经济控股（今后越来越多的是相对控股）使该混合经济企业在总体上有了公有制的倾向，从而接受公有制经济的调控和引导。
四、建立健全国有资产管理和监督体制
管好用好国有资产，关系到我国基本经济制度的坚持和完善，关系到全面建设小康社会目标的实现。30年改革的实践表明，国有资本调整和国有企业重组中会有大量企业改制、产权转让等行为，必须加强监管、健全制度、规范运作，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值，警惕落入“权贵资本主义”或“裙带资本主义”泥坑的危险。30年改革的实践表明，国有资产监督和管理要把发挥地方政府的积极性与中央统一政策的指导作用结合起来，防止损害各利益相关方的利益、引起社会不稳定、制约改组和调整的步伐。
我国的国有资产管理体制，在传统的计划经济体制下就经历了多次变革。我国国有资产管理体制面向社会主义市场经济的改革进程，是以深圳市1987年成立全国第一个专门的国有资产管理机构和1988年国家国有资产管理局的成立为标志。1988年以后，我国国有资产管理新体制改革实践中的具体做法，大体上可以归结为三种具有代表性的模式：深圳、上海最先试行的“深沪”模式（辽宁省“两委”归一模式、吉林省“决策会议”模式、珠海市“一委两局”模式与“深沪”模式相似），采用国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有资产控股、参股企业“三个层次”的国有资产管理体制；国内其他地区和1994~1998年中央政府所采取的“一体两翼”模式，以财政部门为主体，国有资产管理局和税务局作为其“两翼”，归口财政部门管理；1998年国务院机构改革后形成的“五龙治水” 的国有资产管理体制。
改革国有资产管理体制已成为深化国有企业改革的关键。中共十六大提出了国有资产管理体制改革的总体思路，国家制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职能，享受所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的资产管理体制。十六届二中全会明确了国有资产监管机构的性质、职能、监管范围和与企业的关系等一系列重要问题。此后，国务院成立了国有资产监督管理委员会（简称国资委），颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，第一次在政府层面上真正做到了政府的公共管理职能与出资人职能的分离，实现了管资产和管人、管事相结合。
中共十六届三中全会着重强调：要坚持政资分开；要依法履行出资人职责；要维护所有者权益。全会对今后的工作做了部署：建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系；积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度；健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转；建立健全国有金融资产、非金融资产和自然资源性资产等的监管办法。新型国有资产管理体制从构建行使出资人职责的机构入手，在坚持国家统一所有的基础上，分级行使出资人职责，委托专门机构管理经营，探索建立权责明确的国有资产管理新体制。这是中国经济体制改革的一个重大突破，将有利于发挥地方政府加强国有资产监管、实现国有资产保值增值的积极性和主动性，省、市(地)人民政府在依法享有更多的出资人权力的同时，也要承担更多的实现国有资产保值增值的责任，这也将加快国有经济布局和结构调整的步伐。随着国有资产管理体制和国有企业改革的不断深化，改变了以前“五龙治水”、“九龙治水”，多部门管理但是都不负责任的状况，我国的国有企业得到了快速发展，国有经济的质量和效益逐年提高。
规范企业改制以杜绝国有资产流失，是现阶段国有企业改革的一项重要任务。国有资产流失问题，在改制过程中尤为突出。国有资产流失的根本原因是我国政企分开的改革还不到位，经济权力和行政权力高度耦合。最好的方法当然是将公有制改造成以混合经济为主的股份制，这是中共十六届三中全会明确的国有企业改制的方向和主要内容。股份制能从制度上实现政府行政权与其对国有资产的所有权分离，避免国有资产所有权向行政权的复归。中共十七大报告提出“加强政府监管和社会监督”；硬化产权约束，为政企分开、政资分开提供契机；强化社会舆论、公众对国有资产的运营的监督；加强法制建设和舆论监督，严惩权贵资本主义，用法治斩断权力与资本结合的“脐带”，确保国有资产保值增值。
五、保护私有财产促进非公有制经济发展
构建完善的私有财产保护法律制度，依法保护私有财产，能够完善社会主义基本经济制度。30年改革的实践证明，保护私有财产，将增强人们对拥有财富的安全感，有利于维护社会的稳定，有利于充分启动民间投资，充分调动人们创业的积极性。30年改革的实践证明，保护私有财产是完善社会主义市场经济的必要条件，有利于建立真正意义上的市场经济，有利于鼓励和促进非公有制经济的发展，对于完善基本经济制度的意义重大。
由改革开放衍生而出的“私有”概念，经历了从被打击、排斥到被接受、保护的过程。中国传统文化历来认为“私”是万恶之源，“均贫富”的思想长期主宰着中国人的财富观念。1982年宪法只保护了个体工商业者的利益，被认为是“有限度地保护私有财产”。此后，保护私有财产的问题一直没能提上议事日程。2002年11月，中共十六大提出，要“完善保护私人财产的法律制度”。2004年3月，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，把“公民的合法的私有财产不受侵犯”的概念第一次写入宪法，是中国对25年改革开放成果的一个接纳与肯定。由改革开放衍生而出的“私有”概念，从被打击、排斥到被接受、保护，漫长而曲折的全过程终于圆满终结。公民的合法的私有财产不可侵犯写进宪法，是中国政治文明的进步，是社会发展的进步，是中国经济改革的里程碑，是中国宪政制度的一大进步。这对维护社会稳定，凝聚人心，鼓励和促进非公有制经济的发展非常有利。
法律对私有财产的保护，除最高层次的宪法保护之外，还应有民法保护和单行法保护。2007年3月16日在十届全国人大五次会议高票通过《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日起施行），将宪法有关财产权保护方面的原则性规定细化、具体化，强调依法保护私有财产，维护公有制主体。《物权法》强调对公有财产和私有财产给予平等保护，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《物权法》进一步完善了保护私有财产的法律制度规定，“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”2007年10月中共十七大报告中明确提出“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”，在两个“毫不动摇”的基础上提出了两个“平等”，为非公有制经济的发展提供了历史性的机遇。
政府必须创造条件让全社会创造财富、爱护财富、积累财富，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。政府还必须保护产权、保护公民的财产权、保障公民的利益，公民才有创造社会创富的积极性和动力。国家必须从意识形态上扭转过去对私人财产和私营经济的错误认识，彻底抛弃歧视私人财产、私营经济的传统观念，从舆论宣传上肯定私人财产、私营企业的合法性和合理性，大力宣传私人财产和私营经济的社会贡献，在全社会形成尊重和保护他人私人财产的观念，为私人财产和私营企业的发展制造一种良好的社会氛围。
六、毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展
非公经济发展对我国所有制改革、社会主义市场经济体制的建立和完善具有极其重要的意义。30年改革的实践表明，我国30年渐进式改革的历史是非公经济不断从小到大，由弱变强，从内到外的不断发展壮大的历史，非公经济发展的历程就是中国特色社会主义市场经济体系不断发展的历程。30年改革的实践表明，非公有制经济是促进我国社会生产力发展和构建和谐社会的重要力量，凡是非公有制经济发达的地方，市场发育就快，市场机制就活，综合实力就强，经济体制就成熟，社会就稳定。30年改革的实践表明，必须消除体制性障碍，打破一切限制非公经济发展的“玻璃门”现象，解决价格、税收、融资方面的差别待遇，清除舆论环境上的歧视，冲破一切妨碍非公经济发展的思想观念。
从“补充论”到十七大的“两个平等”，是改革不断深化、非公有制经济不断发展的逻辑结论。1982年宪法，只是反映当时的政策，承认个体经济的地位——是公有制经济的补充，规定保护个体经济的合法的权利和利益，但没有规定私营企业的法律地位。1988年4月，“私营经济”的提法第一次出现在中国的根本大法中，宪法修正案中对私营经济的法律地位也定性为“社会主义公有制经济的补充”，并规定国家保护私营经济的合法的权利和利益，“对私营经济实行引导、监督和管理”。1999年3月，宪法修正案中第一次提出非公有制经济的概念，表明社会主义市场经济是奠基于公有制经济和非公有制经济两种经济成分之上的市场经济。明确规定非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，这就从宪法上规定了非公有制经济具有与公有制经济平等的法律地位。2002年中共十六大提出了正确处理所有制关系的两个“毫不动摇”和一个“统一”，即必须“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，同时要把“坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来”，以便促使多种所有制经济形式在市场竞争中发挥各自优势，相互促进、共同发展。2004年宪法修正案，突出强调对个体经济、私营经济等非公有制经济的平等保护；规定“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”，以体现党的“大力发展和积极引导”的方针；强调对非公有制经济的监督和管理，必须依法进行。法律上的平等保护和经济上的平等竞争这“两个平等”是中共十七大在非公有制理论上的最大亮点。在新的历史起点上，要按照十七大报告“两个平等”的思想，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。
促进非公有制经济发展的法律保障体系日益完善。国务院法制办2007年5月数据显示，2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》出台以来，全国已出台相关法规、规章和文件200多件，修改或废止“限非”的规章、文件6428件。近年来，我国非公有制经济对社会经济发展的贡献越来越大，促进非公有制经济发展的法律保障也日益完善，形成了法律、法规、规章和规范性文件等多层次法律制度体系。《物权法》的实施标志着国家对私有财产的法律保护掀开了历史性的一页，《企业所得税法》施行为非公有制企业营造一个更加公平竞争的税收政策环境，《反垄断法》的实施将大大促进民营企业市场竞争力的提升；《国务院关于投资体制改革的决定》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的制定，以及与其相关的配套政策文件出台，这必将极大地推动非公有制经济的快速发展。
各级政府认真落实中央制定的各项政策措施，鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展。进一步落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，鼓励非公有制经济参与国有企业改革，进入公用事业、基础设施、金融服务以及社会事业等领域。进一步完善信贷、税收、技术创新等方面的政策，改进对非公有制企业的服务。大力促进行政执法公正，依法保护非公有制企业合法权益。加强对非公有制企业的引导和管理，促进企业依法经营，履行社会责任，为和谐社会建设增添力量。
非公经济营造了强大的动力机制，为千百万民众自主创业带来了空前的自由，为民间资本自主投资打开了无限的空间；非公经济完善社会资金的动员机制，发展个体私营经济，改变了投资单纯依赖国家的资金动员机制，民间资本把各种要素联合起来，组合起来，使之由潜在的生产力变成现实的生产力；非公经济形成了多元竞争的企业生态，激活了市场的竞争机制，促使公有制企业为适应市场需求，转变经营机制；非公经济和公有制经济形成一种互补性的分工协作关系，为国有企业和集体企业的改革创造了条件，减少了公有制企业改革引发社会震荡的可能性；多种所有制结构，有助于各类市场主体的强点和弱点互补，并使各自的强点强化，弱点弱化，使社会主义经济得以更顺利地发展。
摘自《发展和改革蓝皮书》（责任编辑：赵晶）
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30年改革开放，所有制改革无疑是我国经济体制改革的最大难点之一，我们可以形象地把中国所有制改革比喻成经济体制改革的“珠穆朗玛峰”和“马里亚纳海沟”，就是说我国的改革深不过所有制改革，也高不过所有制改革。30年改革开放，在改革理论探索中争议和分歧最大的是所有制，在改革实践中取得成就最大的也是所有制。循着先易后难、先外部后内部、先增量后存量的渐进改革方式，形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构，探索和积极推进公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。中国所有制改革成功得益于坚持理论与实践相结合，坚持思想解放、实事求是的思想路线，坚持所有制理论和实践与时俱进。
一、解放思想，所有制理论与时俱进
自古以来，“兴利易，除弊难”是社会变革的普遍规律。30年改革的实践证明，思想观念的改变和更新是中国改革的第一大障碍，所有制改革攻坚贵在解放思想。30年改革的实践证明，我国非公有制经济从“资本主义的尾巴”到“必要的有益的补充”，再到需要“毫不动摇”发展的社会主义市场经济“重要组成部分”，到现在进行“平等竞争”和受到“平等保护”的市场主体，都是不断解放思想、逐步冲破认识上的传统羁绊，取得的一次次理论飞跃。而每一次理论的飞跃，都为非公有制经济的发展提供了理论和政策依据，开拓了广阔的发展空间。
党中央、国务院在改革开放的整个历史过程中，不断地推进所有制改革，不失时机地提出所有制改革的新理论、新政策和新的法律法规。改革开放之前，我国长期存在着“所有制歧视”。1982年中共十二大提出，“鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内和工商行政管理下适当发展，作为公有制经济的必要的、有益的补充。”1987年中共十三大再次认为，私营经济“是公有制经济必要的和有益的补充”。这就是众所周知的“补充论”。直到1997年中共十五大才提出，“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。
2002年11月，中共十六大报告在阐述了“坚持和完善公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的社会主义基本经济制度后，提出两个“毫不动摇”——“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。十六大报告突破了传统的“所有制教条”，突破了非公有制经济与公有制经济不可融合的传统观念，突破了公有制经济要在国民经济中占绝对优势的思维定式，总结了社会主义所有制改革中的新经验，对公有制经济和非公有制经济的关系按照经济规律作出了透彻、精辟的阐述，是对马克思所有制结构理论的深化和发展。2003年中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次提出建立现代产权制度，第一次提出大力发展混合所有制经济，第一次提出允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，第一次提出非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。这是我国改革理论的又一次大突破，所有制理论跳出了所有制可以超前发展的误区，跳出了所有制和所有制结构一成不变的误区，跳出了公有制与其实现形式等同的误区，跳出了所有制的抽象论，在社会主义所有制理论上彻底解决了姓“资”姓“社”的问题。
2004年宪法修正案，把“私有财产不受侵犯”写入宪法。随着包括2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》在内的一系列扶持非公经济发展的政策陆续出台，我国推进非公经济发展的政策体系已基本建立。2007年3月16日，十届全国人大第五次会议表决高票通过了《物权法》和《企业所得税法》，保护了包括个人在内的所有物权人的合法物权，为内外资企业提供同一条起跑线，结束了不合理的外资“超国民待遇”。
2007年中共十七大报告提出“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”，法律上的“平等”保护和经济上的“平等”竞争这“两个平等”是十七大在所有制理论上的亮点，是非公经济理论的又一次飞跃。坚持平等保护物权，有助于完善我国平等竞争、优胜劣汰的市场环境，有助于完善现代产权制度和现代企业制度。
由于在所有制改革和调整问题上，我们坚持实事求是和“三个有利于”原则，思想认识不断解放，政策上不断创新，实践中的不断探索，30年改革，在所有制关系上发生了巨大变化，不仅初步形成了国家所有、集体所有、个人所有、私人所有、港澳台所有、外国资本所有、混合所有以及其他形式所有的“多种所有制形式群”，而且还初步形成了公司制企业、集团企业、集体企业、合作企业、合资企业、合伙企业、联营企业、业主制企业等“多种企业组织形式群”。
二、积极推行公有制的多种有效实现形式
产权是所有制的核心和主要内容，产权是中国一切经济问题的深层症结所在。30年改革的实践证明，产权改革是我国经济改革取得成功的重要经验，国有企业的产权改革是目前我国产权改革和整个经济体制改革的核心，对国有大中型企业进行产权多元化改革是国有企业制度的根本性变革是深化国有大中型企业改革的突破口。30年改革的实践证明，股份制是一种最有效的资本组织形式，最适合社会化大生产和市场经济的需要；以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济，是我国公有制特别是国有制与市场经济相结合的有效形式和途径。
改革开放以来，国企改革在很长时间是回避产权问题，不触及原有产权制度。自20世纪70年代末改革伊始，党中央国务院就启动了“利润留成，强化刺激”为突破口的国企改革。1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中，首次提出了“搞活企业，特别是搞活全民所有制大中型企业，是经济体制改革的中心环节”。1987年普遍推广的国有企业承包制，打响了国有企业产权变革的正面战斗，并取得了重大的成效。承包制不能从根本上解决国有企业负盈不负亏和破产问题，迫使政府监管层从产权变革着眼探讨国有企业改革的道路，20世纪80年代中后期提出股份制改革。1993年中共十四届三中全会提出建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度，明确把产权改革提上日程。这是我们多年的理论结晶和经验总结，它首次指明了中国国有企业改革的方向，也指明中国整个企业制度的发展目标。
股份制为市场经济提供和构建了一种良好的资本组织形式及建立在此基础上的现代产权制度。2003年，中共十六届三中全会第一次提出使股份制成为公有制的主要实现形式；第一次提出“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。建立现代产权制度是建立现代企业制度的合乎逻辑的发展，建立现代企业制度指国有大中型企业都要实行两权分离、政企分开，实行规范的公司制，建立现代产权制度指所有能建立现代企业制度的国有企业、集体企业和股份合作制，都要改革和发展成为现代企业制度。
党中央对混合所有制经济的提法，经历从“包括”到“发展”再到“大力发展”的过程。党中央文件第一次出现“混合所有制经济”是在1997年的中共十五大报告中。十五大报告指出：“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”2002年中共十六大报告在谈到国有企业改革时指出：“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。”2003年中共十六届三中全会通过的《决定》进一步指出：“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要形式。”2007年中共十七大提出：“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。”
以股份制作为公有制的主要实现形式，能促进经济体制改革，盘活国有资产，进行产业和产品结构调整，提高经济效率，有利于国民经济的发展。发展混合所有的股份制，符合社会主义市场经济条件下企业运营发展的客观规律，是一种行之有效、具有独特功能的产权组织形式。我国实施允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革的政策，使国有资本和各类非国有资本相互渗透和融合，以股份制为主要形式的混合所有制经济迅速发展起来。混合所有制经济的发展，也表明我国公有制特别是国有制找到了一个与市场经济相结合的形式和途径，股份制成为公有制的主要实现形式是一种正确的选择。
三、调整和优化国有经济布局和结构
从战略上调整国有经济布局和结构，是从整体上搞好国有经济、发挥国有经济主导作用的一项重要举措，也是调整和完善所有制结构的一项重要内容。30年改革的经验表明，从战略上调整国有经济布局和结构，目的是优化国有经济布局和结构，提高国有经济的整体素质和质量，增强国有经济的活力和竞争力，更好地发挥国有经济的控制力、影响力和带动力，主导作用进一步增强，巩固和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。30年改革的经验表明，国有经济布局和结构调整必须坚持市场化原则，在一般竞争性领域，个体私营经济有其灵活适应市场的优势；而对投资大、建设周期长、规模效益明显、社会效益突出的重要行业和关键领域，国有经济有优势。30年改革的经验表明，把调整所有制结构和推进股份制改革结合起来，围绕经济和社会发展的总体规划全盘考虑和安排国有经济的“进”与“退”，做到“进”而有为，“退”而有序。
调整和优化国有经济的布局和结构，是深化国有企业改革的一项重大战略举措。中共十五大明确提出，“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量”。“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组”。中共十五届四中全会进一步指出，国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理，必须着力加以解决，“坚持有进有退，有所为有所不为”。从着力于搞好单个国有企业，到搞活整个国有经济，是我国关于国有企业改革认识方面的一个重大突破。
中共十六大以及十六届三中全会对国有经济布局和结构调整和优化进行了部署，一是“需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股”，这类企业主要集中在“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”。二是大量的一般竞争性行业和领域里的国有企业，要“通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰”。这样，绝大部分国有企业将通过破产、关闭或解散特别是改制转型（引进战略投资家、整体上市、实现投资主体多元化或产权主体多元化）等途径有序退出，从而使国有企业在总量规模上大幅度缩减；同时，非国有企业（民营企业、三资企业、股份制企业等）在非“重要行业和关键领域”里加快成长，增强了整个国民经济的运行活力。中共十七大强调：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。”
推进国有资本调整和国有企业重组，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，加快国有经济布局和结构战略性调整，是深化国有企业改革的重要经验。坚持有进有退、有所为有所不为的方针，推动国有资本向重要行业和关键领域集中，包括涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。推动国有资本向具有竞争优势的行业、高新技术产业和未来可能形成主导产业的领域集中，推动国有资本向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业。其他领域的国有企业，要通过资产重组、结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰，以“功能型”的“主体和主导”替代“数量型”的“主体和主导”。推动企业间的兼并、联合、重组，推进企业股份制改造，健全现代企业制度，鼓励国有大型企业引入国内外战略投资者，鼓励有条件的国有大型企业境内外上市，实现投资主体多元化，促进国有资产合理流动，通过混合经济控股（今后越来越多的是相对控股）使该混合经济企业在总体上有了公有制的倾向，从而接受公有制经济的调控和引导。
四、建立健全国有资产管理和监督体制
管好用好国有资产，关系到我国基本经济制度的坚持和完善，关系到全面建设小康社会目标的实现。30年改革的实践表明，国有资本调整和国有企业重组中会有大量企业改制、产权转让等行为，必须加强监管、健全制度、规范运作，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值，警惕落入“权贵资本主义”或“裙带资本主义”泥坑的危险。30年改革的实践表明，国有资产监督和管理要把发挥地方政府的积极性与中央统一政策的指导作用结合起来，防止损害各利益相关方的利益、引起社会不稳定、制约改组和调整的步伐。
我国的国有资产管理体制，在传统的计划经济体制下就经历了多次变革。我国国有资产管理体制面向社会主义市场经济的改革进程，是以深圳市1987年成立全国第一个专门的国有资产管理机构和1988年国家国有资产管理局的成立为标志。1988年以后，我国国有资产管理新体制改革实践中的具体做法，大体上可以归结为三种具有代表性的模式：深圳、上海最先试行的“深沪”模式（辽宁省“两委”归一模式、吉林省“决策会议”模式、珠海市“一委两局”模式与“深沪”模式相似），采用国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有资产控股、参股企业“三个层次”的国有资产管理体制；国内其他地区和1994~1998年中央政府所采取的“一体两翼”模式，以财政部门为主体，国有资产管理局和税务局作为其“两翼”，归口财政部门管理；1998年国务院机构改革后形成的“五龙治水” 的国有资产管理体制。
改革国有资产管理体制已成为深化国有企业改革的关键。中共十六大提出了国有资产管理体制改革的总体思路，国家制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职能，享受所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的资产管理体制。十六届二中全会明确了国有资产监管机构的性质、职能、监管范围和与企业的关系等一系列重要问题。此后，国务院成立了国有资产监督管理委员会（简称国资委），颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，第一次在政府层面上真正做到了政府的公共管理职能与出资人职能的分离，实现了管资产和管人、管事相结合。
中共十六届三中全会着重强调：要坚持政资分开；要依法履行出资人职责；要维护所有者权益。全会对今后的工作做了部署：建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系；积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度；健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转；建立健全国有金融资产、非金融资产和自然资源性资产等的监管办法。新型国有资产管理体制从构建行使出资人职责的机构入手，在坚持国家统一所有的基础上，分级行使出资人职责，委托专门机构管理经营，探索建立权责明确的国有资产管理新体制。这是中国经济体制改革的一个重大突破，将有利于发挥地方政府加强国有资产监管、实现国有资产保值增值的积极性和主动性，省、市(地)人民政府在依法享有更多的出资人权力的同时，也要承担更多的实现国有资产保值增值的责任，这也将加快国有经济布局和结构调整的步伐。随着国有资产管理体制和国有企业改革的不断深化，改变了以前“五龙治水”、“九龙治水”，多部门管理但是都不负责任的状况，我国的国有企业得到了快速发展，国有经济的质量和效益逐年提高。
规范企业改制以杜绝国有资产流失，是现阶段国有企业改革的一项重要任务。国有资产流失问题，在改制过程中尤为突出。国有资产流失的根本原因是我国政企分开的改革还不到位，经济权力和行政权力高度耦合。最好的方法当然是将公有制改造成以混合经济为主的股份制，这是中共十六届三中全会明确的国有企业改制的方向和主要内容。股份制能从制度上实现政府行政权与其对国有资产的所有权分离，避免国有资产所有权向行政权的复归。中共十七大报告提出“加强政府监管和社会监督”；硬化产权约束，为政企分开、政资分开提供契机；强化社会舆论、公众对国有资产的运营的监督；加强法制建设和舆论监督，严惩权贵资本主义，用法治斩断权力与资本结合的“脐带”，确保国有资产保值增值。
五、保护私有财产促进非公有制经济发展
构建完善的私有财产保护法律制度，依法保护私有财产，能够完善社会主义基本经济制度。30年改革的实践证明，保护私有财产，将增强人们对拥有财富的安全感，有利于维护社会的稳定，有利于充分启动民间投资，充分调动人们创业的积极性。30年改革的实践证明，保护私有财产是完善社会主义市场经济的必要条件，有利于建立真正意义上的市场经济，有利于鼓励和促进非公有制经济的发展，对于完善基本经济制度的意义重大。
由改革开放衍生而出的“私有”概念，经历了从被打击、排斥到被接受、保护的过程。中国传统文化历来认为“私”是万恶之源，“均贫富”的思想长期主宰着中国人的财富观念。1982年宪法只保护了个体工商业者的利益，被认为是“有限度地保护私有财产”。此后，保护私有财产的问题一直没能提上议事日程。2002年11月，中共十六大提出，要“完善保护私人财产的法律制度”。2004年3月，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，把“公民的合法的私有财产不受侵犯”的概念第一次写入宪法，是中国对25年改革开放成果的一个接纳与肯定。由改革开放衍生而出的“私有”概念，从被打击、排斥到被接受、保护，漫长而曲折的全过程终于圆满终结。公民的合法的私有财产不可侵犯写进宪法，是中国政治文明的进步，是社会发展的进步，是中国经济改革的里程碑，是中国宪政制度的一大进步。这对维护社会稳定，凝聚人心，鼓励和促进非公有制经济的发展非常有利。
法律对私有财产的保护，除最高层次的宪法保护之外，还应有民法保护和单行法保护。2007年3月16日在十届全国人大五次会议高票通过《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日起施行），将宪法有关财产权保护方面的原则性规定细化、具体化，强调依法保护私有财产，维护公有制主体。《物权法》强调对公有财产和私有财产给予平等保护，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《物权法》进一步完善了保护私有财产的法律制度规定，“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。”2007年10月中共十七大报告中明确提出“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”，在两个“毫不动摇”的基础上提出了两个“平等”，为非公有制经济的发展提供了历史性的机遇。
政府必须创造条件让全社会创造财富、爱护财富、积累财富，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。政府还必须保护产权、保护公民的财产权、保障公民的利益，公民才有创造社会创富的积极性和动力。国家必须从意识形态上扭转过去对私人财产和私营经济的错误认识，彻底抛弃歧视私人财产、私营经济的传统观念，从舆论宣传上肯定私人财产、私营企业的合法性和合理性，大力宣传私人财产和私营经济的社会贡献，在全社会形成尊重和保护他人私人财产的观念，为私人财产和私营企业的发展制造一种良好的社会氛围。
六、毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展
非公经济发展对我国所有制改革、社会主义市场经济体制的建立和完善具有极其重要的意义。30年改革的实践表明，我国30年渐进式改革的历史是非公经济不断从小到大，由弱变强，从内到外的不断发展壮大的历史，非公经济发展的历程就是中国特色社会主义市场经济体系不断发展的历程。30年改革的实践表明，非公有制经济是促进我国社会生产力发展和构建和谐社会的重要力量，凡是非公有制经济发达的地方，市场发育就快，市场机制就活，综合实力就强，经济体制就成熟，社会就稳定。30年改革的实践表明，必须消除体制性障碍，打破一切限制非公经济发展的“玻璃门”现象，解决价格、税收、融资方面的差别待遇，清除舆论环境上的歧视，冲破一切妨碍非公经济发展的思想观念。
从“补充论”到十七大的“两个平等”，是改革不断深化、非公有制经济不断发展的逻辑结论。1982年宪法，只是反映当时的政策，承认个体经济的地位——是公有制经济的补充，规定保护个体经济的合法的权利和利益，但没有规定私营企业的法律地位。1988年4月，“私营经济”的提法第一次出现在中国的根本大法中，宪法修正案中对私营经济的法律地位也定性为“社会主义公有制经济的补充”，并规定国家保护私营经济的合法的权利和利益，“对私营经济实行引导、监督和管理”。1999年3月，宪法修正案中第一次提出非公有制经济的概念，表明社会主义市场经济是奠基于公有制经济和非公有制经济两种经济成分之上的市场经济。明确规定非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，这就从宪法上规定了非公有制经济具有与公有制经济平等的法律地位。2002年中共十六大提出了正确处理所有制关系的两个“毫不动摇”和一个“统一”，即必须“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，同时要把“坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来”，以便促使多种所有制经济形式在市场竞争中发挥各自优势，相互促进、共同发展。2004年宪法修正案，突出强调对个体经济、私营经济等非公有制经济的平等保护；规定“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”，以体现党的“大力发展和积极引导”的方针；强调对非公有制经济的监督和管理，必须依法进行。法律上的平等保护和经济上的平等竞争这“两个平等”是中共十七大在非公有制理论上的最大亮点。在新的历史起点上，要按照十七大报告“两个平等”的思想，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。
促进非公有制经济发展的法律保障体系日益完善。国务院法制办2007年5月数据显示，2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》出台以来，全国已出台相关法规、规章和文件200多件，修改或废止“限非”的规章、文件6428件。近年来，我国非公有制经济对社会经济发展的贡献越来越大，促进非公有制经济发展的法律保障也日益完善，形成了法律、法规、规章和规范性文件等多层次法律制度体系。《物权法》的实施标志着国家对私有财产的法律保护掀开了历史性的一页，《企业所得税法》施行为非公有制企业营造一个更加公平竞争的税收政策环境，《反垄断法》的实施将大大促进民营企业市场竞争力的提升；《国务院关于投资体制改革的决定》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的制定，以及与其相关的配套政策文件出台，这必将极大地推动非公有制经济的快速发展。
各级政府认真落实中央制定的各项政策措施，鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展。进一步落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，鼓励非公有制经济参与国有企业改革，进入公用事业、基础设施、金融服务以及社会事业等领域。进一步完善信贷、税收、技术创新等方面的政策，改进对非公有制企业的服务。大力促进行政执法公正，依法保护非公有制企业合法权益。加强对非公有制企业的引导和管理，促进企业依法经营，履行社会责任，为和谐社会建设增添力量。
非公经济营造了强大的动力机制，为千百万民众自主创业带来了空前的自由，为民间资本自主投资打开了无限的空间；非公经济完善社会资金的动员机制，发展个体私营经济，改变了投资单纯依赖国家的资金动员机制，民间资本把各种要素联合起来，组合起来，使之由潜在的生产力变成现实的生产力；非公经济形成了多元竞争的企业生态，激活了市场的竞争机制，促使公有制企业为适应市场需求，转变经营机制；非公经济和公有制经济形成一种互补性的分工协作关系，为国有企业和集体企业的改革创造了条件，减少了公有制企业改革引发社会震荡的可能性；多种所有制结构，有助于各类市场主体的强点和弱点互补，并使各自的强点强化，弱点弱化，使社会主义经济得以更顺利地发展。
摘自《发展和改革蓝皮书》（责任编辑：赵晶）
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