适合大型活动玩的游戏:我国民办教育的特殊性与基本特征

2007 年第1 期
(总第324 期) EDUCATIONAL 　RESEARCH
No. 1 ,2007
General ,No. 324
我国民办教育的特殊性与基本特征
3
邬大光
　　[摘　要] 　投资办学是改革开放以来我国民办教育发展的基本特征。我国民办教育
走上投资办学的道路,既是办学者不得不做出的一种无奈和被动的选择,也是特定时期民
办教育发展的一种必然的选择。投资办学是一种特殊的发展模式,它既不同于我国历史
上的私学之路,也不同于西方的私立教育模式。正确认识我国民办教育的这一基本特征,
对于民办教育政策的制定和制度安排,对于认识新时期教育属性的发展变化,都具有特别
重要的意义。
[关键词] 　民办教育;投资办学;基本特征
[作者简介] 　邬大光,厦门大学高等教育发展研究中心教授、博士生导师　(福建厦
门　361005)
　　从改革开放算起,我国民办教育已经走过了
20 余年的历程。民办教育作为我国教育体系的
组成部分,已经在理论上得到共识,在法律上得到
确认,在实践层面,民办教育的发展规模和速度也
是令人惊叹的。但是,民办教育在我国整个教育
体系中依然属于“弱势群体”,其发展态势似乎进
入了一个“高原期”。理论与实践上的反差,现实
发展水平与未来需求间的矛盾,昭示了我国民办
教育发展的特殊性。问题的根源何在? 解决的出
路何在? 反思我国民办教育的发展历程,科学分
析我国民办教育的特殊性与基本特征,对回答上
述问题具有重要的意义。
一
我国民办教育发展到今天,走的是一条特殊
的发展道路。这条道路既不同于我国历史上的私
学之路,也不同于西方国家的私立教育之路,具有
很强的特殊性和鲜明的中国特色。它反映了民办
教育在我国几十年“断裂”之后重新复归的基础和
环境发生了变化,折射着我国社会转型和建立市
场经济过程中难以回避的一些矛盾,蕴含着民办
教育在一定历史时期内发展的特殊问题。
在中外教育发展史上,私立教育大多源于慈
善事业,是富有阶层回赠社会的一种方式,基本属
于捐资办学的性质。例如,新中国建立前陈嘉庚
举办的厦门大学、张伯苓举办的南开大学,美国殖
民地时期的哈佛大学和耶鲁大学等,都属于捐资
办学的性质,并由此构成了私立教育的传统和根
基。而我国改革开放后早期起步的民办教育,与
历史上捐资办学的私立教育大相径庭,几乎都是
在“一无资金,二无校舍,三无教师队伍”的背景下
起步的,民办学校的举办者几乎没有一个是声名
显赫的实业家。这种“白手起家”的办学模式,更
多地是根据旺盛的教育需求与国有教育资源不足
留出的市场空间,利用市场机制介入民办教育领
域的,由此导致当时进入民办教育领域的办学者
只能采取“以学养学”———靠学费维系发展的模
— 3 —
3 本文系“985”工程“中国特色高等教育体系”项目(项目编号:A2005208) 的研究成果之一。
式。在巨大的教育需求和市场经济改革的推动
下,重新复归的民办教育从其诞生之日起就留下
了浓厚的投资办学的痕迹,从此走上了一条特殊
的发展道路。
回顾改革开放以来高等教育的办学制度创
新,民办教育是走得最快的。当我们对这些制度
进行梳理,并反思这些制度的创新时,可能会形成
一种认识:不论是曾经受到质疑或已经消失的,还
是仍然存在的各种民办教育制度,几乎都与融投
资制度有关,都隐含着市场机制。例如,“教育储
备金制”、“股份制办学”、“教育集团”、“教育投资
公司”、“校银结合”等,都体现了民办教育投资办
学的基本特征,只不过投资的主体和形式在不同
时期发生了变化。
较为典型的,比如改革开放早期民办学校普
遍采取的“教育储备金制”,对于受教育者来说,它
是一种具有很大风险的教育投资方式;对于民办
学校举办者来说,它又是一种最快捷的融资方式。
“教育储备金制”作为投资办学的一种新的制度形
式,既为发展初期的民办教育带来了“辉煌”,也为
现在和未来民办教育的持续发展留下了“隐患”。
由于国家金融政策的不断调整,民办学校的资金
链条十分脆弱,部分依赖“教育储备金制”发展起
来的民办学校相继发生资金链“断裂”的问题。例
如,南洋教育集团的倒闭、山东双月园学校的倒闭
等,给民办教育的发展带来了较大的负面影响。
究其原因,既有办学者办学理念和管理方面的问
题,也有国家金融政策调整带来的问题。时至今
日,还有部分民办学校依然在采用“教育储备金
制”。
20 多年来,国家和地方政府对民办教育的财
政资助体系始终没有建立起来,民办学校的资金
链始终比较脆弱。“教育储备金制”只解决了办学
初期的建校融资问题,而学校发展所需要的资金
并没有得到根本的解决。于是,通过扩大办学规
模,追求规模效益就成为民办学校生存与发展的
又一种新的选择。也就是说,通过短期内的规模
扩张,尽快完成民办学校的“原始资本积累”,成为
了民办学校发展最为有效的方式。民办教育的发
展实践证明,凡是较早意识到规模扩张重要性的
民办学校、较早进行或完成规模扩张的民办学校,
几乎都走上了成功之路。与之相反,那些没有及
早完成规模扩张的学校,如果该学校又没有盈利
产业做支撑,几乎都面临着财政困难。这也就是
说,不论采取何种融投资方式建立的民办学校,只
要抓住了规模扩张,就比较容易完成“原始资本积
累”;没有抓住规模扩张,也就没有把握住发展机
遇。在我国民办教育领域被称为“西安现象”和
“江西现象”的发展模式,其成功之处就是在短期
内快速完成了规模扩张。
我国民办教育投资办学特征也是随着我国市
场经济改革的推进而不断彰显的。尤其是邓小平
“南巡讲话”发表之后,民办教育悄然成为一个新
的“投资领域”,大量社会资本进入民办教育领域,
民办教育进入了一个相对快速发展的阶段,投资
办学的特征更加突出。“校银结合”就是一个明显
的例证。从20 世纪90 年代中期开始,民办学校
的办学者开始借助金融和资本市场的力量进入民
办教育,例如利用银行贷款、股份制、教育公司等
形式进行融投资。相对于改革开放早期的民办学
校而言,这一时期的投资者资金较为雄厚,在一定
程度上摆脱了早期“三无”办学的困难局面。办学
的起点较高,投资的力度较大,办学条件明显好于
早期的民办学校。“校银结合”与前期的“教育储
备金制”相比,其投资的风险相对降低,或者说是
投资风险的一种“转嫁”———从家庭转到了金融机
构。但无论如何,“校银结合”收到了办学起步周
期短、见效快的效果,一时成为许多民办学校的融
资选择。
从性质而言,无论是“教育储备金制”还是“校
银结合”,其本质都是投资办学,都是基于投资办
学不得已而为之的方式,而且这种方式最终都要
通过快速规模扩张来化解投资的风险,达到投资
的目的。
此外,能够体现我国民办教育投资办学特征
的典型例证,还有上市公司介入民办教育。依照
我国的教育法规和政策,民办教育一直被界定为
“公益性事业”,在1997 年颁布的《社会力量办学
实施条例》以及2003 年颁布的《民办教育促进法》
中,都明确规定民办教育“不得以营利为目的”。
但是,面对巨大的教育需求和民办教育的市场空
间,许多上市公司已经把投资的触角深入到了民
办教育领域。例如,东大阿尔派、北大青鸟、太平
洋保险、大红鹰、陕西金叶等30 余家上市公司,都
— 4 —
先后进入民办高等教育领域,推进了民办教育的
投资行为。我国的上市公司介入民办教育与国际
上私立教育介入资本市场,虽然是两种不同的发
展模式,但最终却是殊途同归———投资办学。这
种在我国被称之为上市公司“反哺”民办教育的办
学模式,既达到了“投资”的目的,也利用了法律的
“盲点”。应该说,上市公司介入民办教育,作为一
种投资和办学模式,在国际私立教育领域也可以
称为“首创”,是一种新的投资办学方式。
独立学院是1999 年我国高等教育规模快速
扩张以来一种特殊的高等教育制度形式,也可以
说是一种独特的民办教育形式,它也同样体现了
投资办学的特征。目前,许多学者从公平的角度
对独立学院的合法性提出了质疑。公平问题暂且
不讲,从特征来说,无论是公办高校与社会联办的
独立学院,还是公办高校自己办的独立学院,都是
以投资的方式介入,都带有明显的投资性质。例
如,对于举办独立学院的融资渠道,教育主管部门
明确要求“利用社会资金”。正是在这个意义上
说,独立学院也同样是投资办学。在后来独立学
院办学的实践中,投资办学的特征越加明显。例
如,最初举办独立学院的目的是解决扩招问题,经
过几年的实践也确实达到了这一目的,但从最后
实施的效果及今天许多公办大学热衷于举办独立
学院的情况来看,就不仅仅是举办独立学院的初
衷了。收取较高的学费以及“母体大学”收取管理
费,已经成为公办大学解决办学经费不足问题的
一个渠道。尤其是在近几年高考招生中,已经出
现了部分公立大学主动放弃计划内招生指标,或
用计划内招生指标换取独立学院招生指标的现
象,其目的是显而易见的。由此可以看出,独立学
院与纯粹民办高校的差异就在于,前者大多是公
办大学的一种投资行为,后者则是社会的一种投
资行为,虽然投资主体和办学主体的身份不同,但
就办学的属性和特征而言,并无根本差异,都是投
资办学。
二
回顾我国民办教育20 余年来的办学历程和
各种模式,我们不难做出一个基本判断,即我国民
办教育的基本特征是投资办学,而不是捐资办学。
这既是我国民办教育的一个基本特征,也可以说
是一个本质特征。对这一特征的认识,既有助于
民办教育理论的发展,也有助于未来民办教育的
政策制定和制度安排。当我们把这一特征放在国
际私立教育发展大背景中来看的时候,它的特殊
性也是十分明显的。
投资办学与捐资办学是民办教育两种不同的
发展模式。从历史演进来看,捐资办学在先,投资
办学在后;从地位和作用来看,国际上大多数国家
捐资办学依然是主流,投资办学只能说是现代民
办教育发展的一个新动向。投资办学与捐资办学
的差异,既表明了民办教育与其历史传统的差异,
也表明教育属性正在发生深刻的变化,尤其是它
将导致民办教育不同的价值取向、制度安排和政
策框架。对于投资办学的出现以及由此引发的教
育属性变化的认识,在我国目前还处在理论争鸣
阶段,还没有达成理论上的共识。但是,投资办学
的实践已经对其相适应的制度安排、法律和政策
提出了极强的诉求。可以说,我国现阶段的民办
教育是在投资办学的法律和政策相对“真空”的环
境中一种自发的实践,是在缺乏投资办学法律保
护下的一种实践。我国现阶段既缺乏对投资办学
的理性认识,也缺乏投资办学的法律和政策,更遑
论基于投资办学的制度安排。目前民办教育发展
中遇到的各种困境以及所引发的各种争论,皆与
投资办学这一基本特征紧密相关。认识和把握我
国民办教育投资办学的特殊性,是目前亟待解决
的问题。
在我国,投资办学的民办教育发展模式,直接
引发了与投资相关的各种诉求,它是投资主体对
投资行为的一种期待。例如,对学校产权的诉求、
对投资回报的诉求、对自主招生的诉求等,都是建
立在投资基础上的利益诉求。这些诉求已经超越
了人们对民办教育的理解,尤其超越了捐资办学
的理论范畴,是以往民办教育理论和实践较少涉
及的“黑洞”,具有明显的时代性和特殊性。例如,
在捐资办学的背景下, 几乎不存在对教育产
权———民办学校产权的诉求,因为捐资办学的特
点之一就是放弃产权、放弃回报,更遑论盈利。在
中外私立教育史上,学校产权,尤其是作为举办者
个人所拥有的学校产权,既是一个较少出现的概
念,也没有形成相应的制度安排。而今天,我国民
— 5 —
办教育的举办者对学校产权、回报乃至盈利的关
注,其实就是投资办学引发的必然和连锁反应。
我国现阶段虽然已经有部分民办学校的投资人以
“遗嘱”的方式表明对学校产权的放弃,并表示坚
持办学的公益性,但这毕竟还是少数,也并不能由
此否定在其发展过程中具有的投资办学的特征。
如果仅仅依靠办学者的“精神境界”来维系民办教
育的发展,缺乏必要的制度建设,从长远来看也不
利于民办教育的持续发展。
不容否认,投资办学所产生的效应是双重的,
它是一把“双刃剑”。当办学成为一种投资行为之
后,对民办教育的最大影响就是发展的不稳定性,
民办学校既可能在短期内得到快速发展,也可能
在短期内出现危机。既然是投资办学,就可能有
营利行为,有非理性投资,也可能出现“投机办
学”,因此也就蕴含了投资风险。最近几年,接连
出现的民办学校倒闭或被兼并的例子,其实就是
非理性投资和“投机办学”的集中体现。当然,近
期频繁出现的民办学校倒闭或被兼并的现象,其
中原因十分复杂,既有国家政策的支持力度不够,
也有投资者缺乏办学经验导致办学资金链断裂,
还有看不到投资回报的空间而主动退出。上述现
象的产生,对投资者而言,既是对投资办学的风险
认识不足,也是对只能通过规模扩张才能达到投
资目的的认识不足;既是对投资办学是一个长周
期回报过程的思想准备不足,也是对投资办学必
须依靠政策和制度安排的保障认识不足;同时也
是对我国教育市场发育不完善的认识不足。对政
府而言,既是对民办教育投资办学的特殊性认识
不足,也是对投资办学的法律准备和制度安排不
足。因此,民办教育出现非理性投资和“投机办
学”,以及在市场竞争中被淘汰,则是十分自然和
正常的现象。同时,我们应该清醒地认识到,如何
降低和规避这些风险,已经现实地摆在我们面前。
对此,无论是办学者还是教育主管部门,有必要进
行反思,并承担起相应的义务和责任。
投资办学作为民办教育发展的一种模式,在
我国是一种新的制度形式。在部分西方国家,由
于没有出现私立教育的“断裂”,投资办学起步比
较早,例如在美国,那些被称为“学店”的教育机
构,大都是投资办学。但在相当长的时期内,投资
办学并没有进入主流,也没有形成规范的制度形
式。直到20 世纪80 年代中后期,西方国家尤其
是美国的私立教育才开始出现分化,即分为盈利
性私立大学和非盈利性私立大学,盈利性教育机
构开始得到法律上的认可,发展速度明显加快。
盈利性私立大学是按照《公司法》运作的一种教育
制度和学校形式,其实质就是投资办学。在西方
国家的私立教育开始分化,部分私立学校走上盈
利性的道路之后,在我国也出现民办教育的投资
行为,究竟是一种巧合,还是民办教育发展的规律
使然,还有待于深入的学理分析。但是在我国,由
于捐资办学的传统,以及民办教育并没有进行盈
利与非盈利之分,在人们的思维方式中,始终对投
资办学还存在着一种天然的排斥———既缺乏理论
上的认识和观念上的认同,也缺乏相应的制度准
备。因此,对于我国民办教育出现的投资行为,以
及由此引发的各种诉求,在长时期内没有得到理
论的认同。尽管已经有学者提出,我国的民办教
育应该进行盈利性和非盈利性的划分,但并没有
任何实践上的进展。特别需要指出的是,即使同
样是投资办学,在我国也很难采取西方国家有关
盈利性学校的教育法律政策和制度安排。其原因
不仅仅是缺乏理论上的认同,关键还在于我国的
市场经济制度还不够健全,民办教育并不完全具
备在市场经济中的盈利能力,现有的教育消费能
力也没有西方国家那样大的盈利空间。另外,西
方国家对私立学校办学性质的确定,是办学主体
自己选择的结果,是建立在教育市场基础上的一
种制度安排。而在我国,虽然民办教育的活力源
于市场,但民办教育的市场意识和市场机制还都
处在起步阶段。因此,即使是投资办学,如果像西
方国家那样按照《公司法》来规范民办学校,就很
可能没有办学者选择盈利性的模式。在这个意义
上说,我国民办教育的投资办学,在理论上可以把
它们划入“盈利”的范畴,但在实践层面,还只能以
非盈利的制度进行安排,它应该是与西方盈利性
私立教育不同的一种制度安排。
三
我国民办教育走上投资办学的道路,既是办
学者不得不做出的一种无奈和被动的选择,也是
特定时期民办教育发展的一种必然选择。同时,
— 6 —
它也促使人们不得不对教育属性在新时期的发展
变化做进一步的思考和认识。
捐资办学作为私立教育发展的一种传统,在
我国改革开放后已经出现制度上的“断裂”。出现
这一现象的原因,就在于我国民办教育起步的土
壤和环境,与历史相比有了极大的差别,使得民办
教育不得不迈上投资办学的轨道。例如,我国民
办教育恢复的初期,是在教育资源稀缺和教育需
求旺盛的背景下起步的,是在经济体制改革尤其
是私营经济不断壮大的背景下起步的,私营经济
的发展给民办教育的恢复提供了一个最直观的
“参照系”。因此,在我国民办教育发展的实践中,
就会看到民办教育的许多做法,大都带有市场的
“烙印”和企业改革的“痕迹”。可以说,是市场经
济的发展给民办教育提供了新的土壤和环境,而
这种环境与历史上捐资办学的环境有极大的不
同。再如,直到今天,在我国还没有解决税前捐资
的法律问题,至于与捐资办学相匹配的土地、政府
财政补贴等问题,更是难以得到落实,以至于在我
国民办教育的起步阶段,无论何种形式、何种层次
的民办学校都要纳税,无形当中把民办学校当成
了企业。正是在这个意义上说,这些政策上的障
碍,影响了捐资办学的环境。因此,民办教育在我
国走上投资办学的轨道也就不奇怪了。
问题的关键是,当投资办学已经成为我国民
办教育发展的一个“既定”事实时,无论是教育理
论界还是教育管理部门,基于捐资办学思维惯性,
对这一现象始终缺乏科学的认识,依然在用捐资
办学的眼光审视民办教育。以我国《民办教育促
进法》的出台为例,在其出台之后,民办教育之所
以没有得到更大更快的发展,或者说办学者在其
出台之前与出台之后所形成的期待反差,就在于
《民办教育促进法》及其《实施条例》,捐资办学的
制度设计还是比较明显,对投资办学的各种诉求
还较少考虑,在法律中还有许多投资办学的“真
空”地带,或者说依然是在用捐资办学的模式来对
投资办学的实践进行制度安排。我国民办教育发
展过程中产生的各种矛盾冲突,其根源就在于把
捐资办学的制度安排复制到了具有“时代特征”的
投资办学的民办教育模式上。而实践告诉我们,
将捐资办学的制度设计用在投资办学的实践上,
则有很大的难度。对此,应该有一个清醒的认识。
教育管理部门既要鼓励捐资办学,也要鼓励投资
办学,特别是要制定适合于投资办学的法律和政
策。
从改革开放后我国民办教育的实践来看,投
资办学既是事实,又有其合理性和必然性,更是教
育改革和发展的需要。投资办学在我国民办教育
领域的出现,表明教育属性在悄然发生变化,这种
变化的动因是多方面的,带来的直接变化就是更
多的市场机制引进民办学校,办学效益在逐步提
升;部分民办学校的组织架构和管理模式更多地
运用企业模式,教育产业的特性逐步凸现。在我
国,关于教育产业的争论一直不断,但建立在投资
办学基础上的民办教育,实际上已经自觉不自觉
地走上了教育产业之路。
与私立教育的传统相比,投资办学是教育传
统的一种“异化”,也可以说是对教育传统和理念
的一种挑战。对于这种“异化”,我国的教育管理
部门和教育理论界是始料不及的,对于投资办学
的价值取向和未来走势,人们表现出了极大的担
忧。无论是从教育的公平性、教育的起始目标和
终极目标来说,毫无疑问,投资办学都背离了上述
轨道。在这个意义上说,投资办学似乎是民办教
育发展中的一个过渡阶段,把业已形成的投资办
学逐步引导到捐资办学的轨道上,是我们的责任
和使命。但就当前民办教育的发展实际而言,投
资办学似乎更符合现阶段的国情和民办教育的实
际。我国民办教育投资办学的基本特征,在相当
长的时间内并不会改变,甚至可能会在这条道路
上越走越快。针对投资办学在我国民办教育领域
已经成为一种“既定”的事实,为之设计一个“过渡
制度”,给予投资办学一定的发展空间,恐怕也是
我们的责任和使命。因为,不论将来是把民办教
育的投资办学引向捐资办学的轨道,还是像西方
国家那样把民办教育明确地划分为“盈利性”和
“非盈利性”“, 过渡阶段”的制度安排都是必须的。
从长远来看,民办教育的投资办学也完全有可能
成为一种稳定的发展模式。
在世界范围内,面对不断膨胀的教育群体和
政府投入能力的不断下降,教育的融投资方式开
始发生重大变化,无论是公办教育还是私立教育,
以及盈利性教育和非盈利性教育,都在寻求新的
融资渠道,因此,也就导致了教育的公益性和产业
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性的矛盾冲突。在我国,由于社会转型和市场经
济的逐步推进,这种冲突表现得更加明显和复杂,
我们必须以新的视角审视这种教育属性和活动的
变化。教育包括民办教育发展到今天,公益性与
产业性的界限已经在逐步打通。事实上,即使在
西方国家的私立盈利性教育机构中,在法律的框
架内,也在体现着教育的公益性。在我国,建立在
投资基础上的民办教育,其公益性也是不言而喻
的。在完善的法律框架内,无论何种形式和性质
的民办教育,都可以实现其公益的价值。我们一
直在讲教育的公益性,似乎只有坚持了教育的公
益性,才能实现教育公平。实际上教育的公益性
是在社会发展到一定阶段和水平上的产物,在有
限的公共教育财政条件下,难以实现真正的教育
公平。在接受教育的群体规模较小,即精英教育
的背景下,最能够体现教育公益性的方式就是国
家“包办”教育。但教育发展到今天,在教育需求
和教育民主意识不断觉醒的背景下,仅抱有公益
性的理念而缺少体现公益性的实际措施,根本达
不到公益性的目的。教育的变革告诉我们,教育
实践已经在突破已有的教育理念,现实的教育实
践又在不断催生着新的教育理念。
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Basic Characteristics and Particularity of Non2government Education in China
W u Da g uang
Abstract : Running a school by investment is a basic characteristic of non2government education in China since the re2
form and opening2up . It is not only a passive choice of the school runners who have no other alternative , but also an inevi2
table choice in the specific period of non2government education development . Running a school by investment is kind of
special developmental model , which is different f rom not only private education in the Chinese history , but also the west2
ern private education model. To correctively recognize the basic characteristics of non2government education in China is of
special important significance for policy formulation and system arrangement of non2government education and for people
to recognize the development changes of the educational nature in the new stage.
Key words : non2government education , running a school by investment , basic characteristics
Author : Wu Daguang , professor and tutor of doctoral candidates at Higher Education Development Research Center
of Xiamen University (Xiamen 361005)
[责任编辑:宗秋荣]
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