城乡二元体制的非公正性与矫正路径

时间：2011-12-08  

中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究所主任　党国英

　　经济效率、社会平等与政治稳定是政治家通常追寻的施政目标，在一定条件下，这些目标可概括为社会公正目标。在我国，社会公正目标实现的主要障碍是城乡二元体制。中央政府为克服这一障碍所确定的战略是城乡经济社会一体化。本文主要讨论城乡二元体制的非公正性以及城乡一体化与社会公正性目标的契合问题。

　　本文认为，城乡分割制度既丢掉了效率，又失去了平等，更危及社会稳定，必须通过城乡一体化改革与发展，建立更合理的城乡关系，以提高效率、促进平等、保障稳定。

　　一、若干概念的含义

　　鉴于在本文使用的若干术语非经济学的标准术语，而有的术语意义广泛，与本文的使用不是完全吻合，需要先做一个简短讨论。

　　1. 效率。经济学的效率一般是指生产者和消费者同时实现利益最大化，社会边际成本（投入）与社会边际效用（报酬）相等，包含对外部成本（效益）内部化的要求。本文在讨论城乡一体化时使用的效率概念，主要是指全社会生产者所利用的要素（特别是土地、劳动）得到合理利用，即边际报酬相等。本文在此项分析中将引入国际比较。

　　2．平等。大部分情况下，官方文件乃至学术界不大区分平等和公平（公正）之间的区别。符合逻辑的表述，公平应该是指效率与平等的兼顾，而平等是指基于公民政治权利诉求产生的收入均等。但这一表述并没有成为经济学界的共识，原因是政治权利诉求受很多复杂因素的影响，难以形成稳定的、逻辑自洽的解释。本文所用平等这一概念，是指经济利益在城乡居民间的合理分配，而对“合理”的把握则与笔者对社会意识形态的认识有关。

　　3．社会稳定。社会稳定是指一个社会内生的通过法制手段预防和化解对抗性冲突的制度可能性，其中包括稳定的法律秩序、稳定的政权的及政权更迭的有序性。美国学者罗尔斯的《正义论》把社会稳定作为社会公正的一个要素，纳入其理论分析框架。他理由是，社会动荡其实是对弱势阶层的极大剥夺。社会动荡是财富的重新分配，但这种分配总体上让弱势阶层付出极大代价。但是，社会稳定这一概念容易引起误解，例如，萨达姆领导下的伊拉克、卡扎非领导下的利比亚是不是稳定的社会？按本文提出的定义，当然不是，因为这样的社会其实很脆弱，是一根稻草可压死的骆驼。

　　4．公正或正义。本文接受罗尔斯以及其他重要学者的意见，把公正看作在一定法制环境下对效率和平等的兼顾。符合公正性要求的制度特点主要是，在私人领域建立竞争性的按要素市场价格分配的机制，以保障经济活力；在公共领域确立竞争的合理秩序，并通过国民收入再分配渠道确立国民利益的基本平等；在这两个领域均通过民主、公开的原则确立利益冲突的调节政策。

　　5. 二元体制。这种体制的特点，一是市场不统一，特别是要素市场不统一；二是基本公共服务不均衡，公共财政不能覆盖到全社会，农村地区的公共品供应严重不足；三是社会治理方式不统一。

　　6．城乡一体化。世界中等发达以上的国家基本不存在明显的城乡差距，更没有城乡社会在制度上的差异。城乡发展鸿沟与制度差异是中国的一种特殊现象，因此，城乡一体化是讨论中国发展问题时的一个特殊概念。本文使用这一概念的含义是指通过城乡要素市场的逐步统一，实现国家公共服务对城乡社会的全覆盖和城乡居民的权利均等。

二、二元体制的非公正性

　　（一）二元体制产生效率的巨大损失

　　1．劳动要素使用的效率损失

　　在二元体制下，劳动资源配置调整的根本特点，是城市比农村更缺乏廉价劳动力，其表现是城市的年平均工资水平高于农业领域的年均劳动报酬。学术界对于两者的差距有不同估计，但对这种差距的存在均无疑义。即使将城乡劳动力换算为“标准劳动力”，其在城乡之间的报酬也是不同的。按我所研究人员未发表的研究报告，此项差距在2.2倍左右（按国家统计局的资料，差距还要大些）。如果这种差距是偶然发生，可认为与经济体制无关，但这种差距多年持续存在，则一定与体制有关。在理论上概略地说，“标准劳动力”在城乡之间的输入差距乘以一个总数，便是因二元体制产生的劳动资源配置的效率损失总量，其中要扣除城市工资水平因竞争而产生的下降因素。笔者估计，这个数值可占到10%左右。

　　在目前已经有1亿5千多万农村劳动力转移到非农部门的基础上，农村的隐形失业率仍然接近50%（后文将进一步讨论），考虑到中国农业技术提升的潜力，这个数字还要更大一些。隐形失业意味着农民的劳动时间短。粗略估计，中国种粮农民的总的工作日和城市部门职工的加班的时间一样。调查可以发现，农民群体内部的收入高低与农民的劳动时间成正比。在华北平原，如果一户农民种植10亩大田作物，一年2季，每年的劳动时间在现有技术条件下不到2个月。他们的收入总量不多，但每个劳动日的报酬和城市体力劳动的报酬差不多，甚至还要略高一些。劳动时间长的主要是养殖农户以及从事蔬菜、水果生产和其他经济作物的农户，他们的收入自然会高出种粮农民许多。种植经济作物的农户和养殖户的收入高，也是因为他们每年的有效工作日比一般农户要长许多。按这个分析，要让农民致富，就必须让农民增加劳动时间，接近充分就业，而城市化是实现这个目标的根本途径。现行的户籍制度影响这种变化。

　　常说要农民通过“产业化”等办法增加收入，是一个很大的误解。从理论上说，只要劳动力市场有一定的自由度，只要产品市场有某种竞争性，同样技术含量的工作，其每个劳动日的工资单价不会差很多。为什么养殖业和经济作物生产的总收入很高，而农民不会一窝蜂地去搞？为什么有的地方的农民会拆掉自己的温室？是因为农民自己在核算日工资单价的多少。从我们的调查看，农业产业化水平越高，农民生产经营需要的工作时间越少。如果农民节约的劳动时间得不到利用，收入并不能增加；如果发生价格下跌的情形（高附加值农产品通常会由高转低），农民收入还会减少。只要所谓农业产业化领域的平均日工资单价不高过进城市务工的工资单价，农民就可能去进城打工。在竞争的作用下，大农业领域不论是“产业化”还是“非产业化”经营，农民的工资单价不会有太大差别。凡是总收入高的农民都比较忙。要让农民收入增长，就必须让农民忙起来。但也不能瞎忙，不能在“自然经济系统”里忙，而要在“货币交换系统”里忙，否则不会增加货币收入。

　　从我们的调查看，统计局发布的关于单位农产品生产中农民劳动时间投入数据，要高于我们自己的农户调查数据。以三种主要粮食生产为例，我们的数据是，每亩小麦、玉米和水稻的用工数量大略分别是4、6、7个工作日（依美国工作日8小时计），平均是5.7个工作日。统计局的数据要比我们的调查高出40%以上。实际上，随着技术的进步和单位农产品的活劳动投入减少的可能性还很大。连我们自己的数据都可能要高一些。即使按照国家统计局的数据，我们也可以看出，农民的有效工作日很有限。也就是说，在已经大量转移劳动力的基础上，农民的有效工作日仍然为充分就业工作日的一半。

　　在大体自由的市场环境下，农村廉价劳动力源源不断地流向城市。这是中国资源配置效率得以提高的主要的、根本的源泉，也是中国经济成长的核心“秘密”。没有过去的城镇化，就没有今天的经济成就。就大国经济成长历史看，中国的城市化速度创造了新纪录。近十年左右，中国的城市化率每年大约提高1个百分点。这个速度超过了美国最快时期的城市化速度；它的城市化速度在最快时期城市化率每年大概提高0.5个百分点。我们比一些西方国家的经济发展速度快，直接原因是我们的城镇化步伐快。

　　2．土地要素利用的效率损失

　　我国二元体制在土地要素市场方面有突出反映。一是城乡之间实行不同的土地制度，以至农村土地转为建设用地时，事实上要被征用为国有土地。二是城乡土地交易方式不同。农村土地经由征地环节后，由国家将土地送入二级市场，农民的土地即使符合建设规划，也不能直接与土地最终使用者进行交易。三是城乡土地规划体制有差异。尽管国家已经有了统一的《城乡规划法》，但因所有制不同产生的复杂问题，发生了所谓土地规划及用途管理的“圈内”、“圈外”困扰。

　　从理论上说，地块的位置相近、用途相近，若因市场不完全造成价格差异，必然产生效率损失。在土地管理和土地交易的实践中，我国土地要素的效率损失表现为以下几个方面：

　　第一，城市建设用地浪费严重。我国因城市化带来耕地减少的程度超过多数发达国家城市化快速增长时期的耕地减少程度。在土地资源比较紧张的发达国家中，其城镇化率提高较快时期，英国（1771-1850）的耕地面积基本没有减少，日本（1920-1960）略有增加。法国（1851-1954）耕地面积以0.324%的速率减少，但其草地和森林面积有显著提高。[1]我国实行耕地“占补平衡”政策以后，按官方的数据，耕地没有减少，但占优补劣的问题突出。城市建成区面积的扩大可视为优质耕地的减少。我国城市建成区面积的增长速度在“九五”、“十五”非常快，达到5.34%，但在“十一五”计划期的前两年速度开始下降，但仍然达到3.84%。这种情形导致我国城市建成区面积的扩张超过城市人口的增长速度，以至城市人口密度持续下降，东部城市甚于西部城市，而东部城市政府最喜欢讲建设用地短缺。[2]

　　第二，因所有权制度及其对土地规划体制的负面影响，我国住房建设用地被限于城市，且多是平原地区的优质耕地，浅山区土地的房地产开发基本被堵死，形成住房建设用地的紧张。

　　第三，土地所有制缺陷和城乡土地市场价格差异巨大，也引导农民多占宅基地，造成农村土地的巨大浪费。与日本比较，1954年日本乡村的住宅占地面积是耕地面积的6.8%，而我国村落占地是耕地的13.3%，超过日本的1倍还多[3]。保守估计，通过村庄整治，我国占地约17万平方公里（包括乡镇企业占地）的村落占地可以节约1亿亩地，这个面积足够未来几十年搞经济建设。据笔者参与的农村调查课题，我国农村空宅数占有效总样本宅数10.8%。国家统计局没有关于农村住房空置情况的数据披露。我们根据自己的调查数据和国家统计局第二次农业普查数据做综合分析[4]，产生以下结果：

　　第四，二元体制影响我国农业竞争力提高。随着城市化的推进，粮食生产的比较优势会发生结构性下降，一部分山区耕地会逐步退出耕作，因而存在很大的粮食减产因素。据我的一些调查了解，山区的农业劳动生产率目前是平原地区的一半，以后还会降低。我们将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。但因为二元体制造成劳动力转移的不稳定性和所谓“半城市化”缺陷，加上城市建设用地价格过高因素，给农村耕地流转造成了困难，农业规模经济难以提升。依我们的调查，我国农村耕地流转比率越为10%，且多为家族内部流转，难以产生农业规模经济。在这种情形下，我国农业已经难以进一步采用劳动节约型技术，农民不得不大量使用化肥、农药增产粮食。随着我国城市工资水平的提高，这种小规模农业的机会成本将持续上升，不利于我国农业在国际上保持比较优势。

　　3．宏观经济的效率损失

　　二元体制产生的宏观经济损失至少表现在以下三个方面：

　　（1）劳动市场扭曲，劳资关系紧张，就业潜能降低。因为劳动市场客观上对农民工权益保护不力，贬低了农民工的真实工资单价。大量外来人口居住在违章建筑之中，或群租居住，这种情形导致大城市廉价劳动力聚集，以致大城市的劳动力价格甚至低于小城市，使小城市的投资环境恶化，影响小城市经济发展。我国与劳动保护相关的法律执行力度不够，劳动者劳动强度高、劳动时间长，严重影响城市经济体吸纳农村剩余劳动力的能力。比较分析发现，我国国民经济每增长对就业的拉动作用，比起发达国家要低许多（见表2），这种情形严重制约我国农村人口向城市转移。

　　（2）结构性问题降低了宏观调控杠杆的作用。宏观调控有效发挥作用的前提是市场比较统一，竞争比较充分，但这两个条件在二元体制下均不完整，以至就业和物价参数对调控杠杆反映不敏感。

　　（3）通过住房市场的价格扭曲，促成了国民收入的不合理分配。城市住房市场价格畸高有多种原因，而二元体制是关键性原因之一。我国今后城市每年新增人口需要500万套住房，按每套房子40万元价格计算，需要资金2万亿；考虑到住房改善性需求，4万亿资金足矣。而2009年我国住房市场的总规模是6万亿！这其中包括了住宅区基础设施建设的费用。这6万亿，按照一套住房40万平均价格来计算，1500万套住房！国家第二次经济普查数据表明，我国2008年“总承包和专业承包建筑业企业”的住房竣工面积竟然达到13.4亿平米，就是说100平米的单元房盖了1340万套！超量、高价供应的房屋由市民买单，通过住房市场和税收渠道将城市居民的收入转入了房地产商和城市政府手里。同时，住房市场还将国民储蓄和养老金转化为即时总需求，扩大了国民经济总量的不平衡，促成了通货膨胀危机。

（二）二元体制牺牲社会平等

　　鉴于数据资料的不完整性，要比较确切地描述二元体制所产生的社会不平等，是一件困难的事情。大略来说，二元体制下主要是户籍农民的利益受到损害，其中包括真正的农民，也包括脱离农业但拥有农业户籍的居民。近些年，约十多个省份宣布取消二元户籍制度，但这部分人口的实际权利大多没有变化。

　　1． 国民收入初次分配中的不平等

　　在政策研究界，对这方面问题的研究流于笼统。事实上，因为农产品市场的竞争程度比较高，农业生产者的工资单价并不低，其实际日工资水平超过城市服务业的平均水平。这一点我们在前文已经有交代。

　　问题发生在城市劳动市场。城市劳动市场存在严重的结构型性缺陷，实际上是把全社会的二元体制搬到了城市，导致农民工与市民之间不平等。大量关于农民工的调查表明，农民工就业主要集中在非正规领域和临时工作岗位。据韩俊领衔的课题组的研究，我国农民工的工资水平是城镇职工的一半左右，且农民工超时间劳动比较普遍，平均每周工作6.3天，平均每天工作8.9小时。[7]由笔者领衔的课题组的农户调查表明，80%的农民工在城市的工作时间每周在50小时以上，超出标准工作时间20%以上。所以，等量时间里农民工的工资单价更低。这种收入差异虽然不能全部用劳动市场的结构性缺陷来解释，但可以将主要原因归结为这一缺陷是合理的。

　　2． 国民收入再分配中的不平等

　　国民收入再分配渠道产生的不平等与公共财政的不合理配置有关。国家在推动社会主义新农村建设工作以前，对公共投入极少，特别是对农民的社会保障投入接近零。农村“五保户”资金主要来自农村集体。农村资金通过财政和金融两个渠道均为净流出。

　　新农村建设工作推进以后，情况发生了变化，国家对“三农”领域的投入有了较快增长。2010年，中央和地方在这一领域的投入已经超过1万亿。但是，官方一直未统计和披露这方面的具体数据。表3的数据出自新闻媒体的采访报道。

　　从表3可以看出，在国家的“三农”投入中，涉及到农民基本公共服务的支出仅占全部支出的30%左右，占国家财政预算内总支出的比重也不超过5%。这对于一个“农民”人口大国来说，实在是太少。

　　3．土地要素交易的不平等

　　农民的主要财产是土地。多年来，土地“交易”一直是国家与农民关系的核心问题。这里有必要在数量上在是对这一关系做一个概略考察。

　　有资料显示，从1949年到1983年我国失去耕地近10亿亩，同期新垦耕地8.1亿亩，净减耕地1.9亿亩。在10亿亩土地中，有多少用来做非农建设用地？从城市扩张的速度看，估计这个数值在4—6亿亩之间。1983年以后的占地情况也不完全清楚。据国土资源部统计，1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩。这个数字嫌小，因为据国土资源部的另一项“不完全统计”，截止2004年，全国开发区多达6015个,规划面积3.54万平方公里相当于5300多万亩。开发区之外还存在大量非农建设用地。近几年的非农建设用地每年在230万亩左右。保守估计，建国以来，全国非农建设用地按保守估计在3亿亩之上。

　　农民因土地被占用，究竟给社会贡献了多少资金，这是一项很不容易算好的帐。按照市场经济的原则，即使政府征用土地，也应按照市场价格来支付土地购买费用。这应该是估计农民在出让土地中的利益损失的一个基础。但市场价格是难确定的，因为在市场扭曲的情况下，无法确定一个合理的市场价格。我们也不能把各地最终土地使用价格拿来计算，一是因为这个价格根本无法获得，二是这个价格有很大的投机因素。

　　可以用国民收入分配的一般规律，对农民的土地利益损失做大略的估计。推算的依据有两个：第一，按照一般经济理论，在比较充分的竞争态势下（假设如美国经济），国民收入一般分解为三大要素的收入[8]，而地租收入一般占到国民收入的10％。第二，1949年以后，我国农民作为土地的所有者，在他们的土地大量转为非农用途以后，没有获得过地租收入，只是在改革开放以后，农民的土地被占用后，获得了很少数量的“补偿费用”。

　　在考虑了其他一些复杂因素以后，笔者推算出以下两项结果：

　　第一，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。2002年以后，因为相关数据不完整，不好推算，但这个时期的数据已经可以看出问题的性质。

　　一个稳定的社会，最关键的要素，一是中产阶层占国民多数，二是国民有统一的民族文化认同，三是民主政治发育成熟。世界历史经验证明，前两个条件大体具备以后，第三个条件才能形成。抛开第二个因素不说，其他两个条件在二元体制下均不易发育。

　　1．城乡分割的土地制度不利于中产阶层的形成，不利于社会和谐

　　中产阶层的特点，经济学并没有规范性表述，以笔者对这一概念的意义的理解，这个阶层特点一是拥有或有能力拥有房产，特别是独栋房产；二是收入高，生活比较安逸，恩格尔系数在10%以下；三是对社会制度有高度认同和建设性态度。在现阶段中国，如果经济体制改革还能深入，一部分人群可具备前两个特点；如果政治体制改革逐步推动，具备第三个特点的人群也可大量出现。

　　中产阶层的主要财产形态是房屋。中国城市的中高收入阶层所支付的高房价，主要是为土地支付的，但在中国的法律上，百姓不能拥有土地的所有权。土地的使用权规定为70年。这种情形让中国中高收入者气馁，不可能有中产阶层心态。

　　在世界上，除过少数城市型国家和纽约这类城市外，一般发达国家的中产阶层拥有或住有独栋房屋。那是真正的房屋。除纽约等少数城市外，发达国家的大城市居民也拥有或使用独栋房屋，楼房里的单元居所一般归低收入居民使用。

　　大部分中国家庭拥有独栋房屋的社会意义重大。中国人有“接地气”的说法，反映了民间对居所与心理之间关系的认识。居住不接地气，可能心浮气燥，心态激进。心理学对人们在过分拥挤情形下容易产生负面心理的现象早已有过揭示。拥有独栋房屋并对房基地拥有所有权的情形下，人们更容易建立财产主人的心态，同时产生平和感、富足感。可以想象，如果中国70%的家庭拥有带有一定面积院落的独栋房屋，社会心态和当下比将会有显著不同。

　　土地制度改革将还决定未来国家粮食安全。如前文所述，我国粮食供应与土地的绝对量关系不大，而与优质耕地的数量关系密切。山区土地被大量撂荒，平原地区优质耕地被大量转变为建设用地，严重影响未来中国粮食安全。产生这种潜在危急与国土规划及土地制度有密切关系。

　　确立中国农民的土地财产权对于社会稳定也具有重要意义。强拆农民房屋的法律基础是农村宅基地的集体所有制，于是，为了“集体利益”，农民家庭就不得不服从所谓由“公共利益”产生的“规划”。农民世代居住的房屋会突然变得和“公共利益”冲突起来。把“少数服从多数”的公共决策机制用来拆毁居民的房屋，强制其搬家，为现代文明国家所罕见，可见，这个机制并不能简单地用来决定居住规划。居民的世代居住权要高于公共规划权，其法理基础应是居民的房屋及其宅基地的私人所有权。这个权利不确定，强拆或变相强拆的野蛮做法就不可能绝迹，社会就不稳固。同样地，农民对耕地的财产权不能确立，强制或变相强制流转耕地的做法也不可能绝迹。

　　2．城乡分割体制不利于民主政治发育

　　以笔者多年治学的体会，民主政治发育主要不是决定于民众文化，而是决定于社会治理对民主政治的需求；传统乡村社会治理不需要民主政治；民主政治是市场化社会和近现代城市社会的需求。

　　在传统乡村社会，生产方式基本没有变化，相应地，其公共生活也比较简单，通常按惯例习俗处理公共事务，所以很少有需要讨论的新的公共事务。大家都是习俗的接受者，所以，“一致同意”事实上成了公共事务决策的通行原则，只是这种“一致同意”并不真正和谐美妙，因为居民通常以牺牲自由来服从习俗的繁文缛节。因此，在微观尺度上，传统乡村社会治理并不需要民主政治。

　　在宏观尺度上，传统社会在族群联盟的安全事务方面，实行的是“一个人（或一个集团）同意”原则，即独裁社会的原则，或者说是军事管理的原则。军事的阶位会演化成社会的等级，社会关系中的依附一如军队中的服从。中国的皇帝发明了颇受西方人推崇的文官制度，文官的产生甚至采用了考试录用的方式，但这也不过是最高军事领袖为钳制下级军官而设计的一种制衡制度而已。这种制度只在战争间隙发挥作用。一旦战争开始，一个农夫可能会成为战争机器的螺丝钉。所以，由传统乡村社会“小共同体”构成的王朝“大共同体”也不需要民主政治。

　　在市场化社会条件下，人们在公共领域的行动规则发生适应性变化。这种变化主要是两个方面，一是在民族国家形成的基础上对各级政府的首长和立法代表遴选实行“少数服从多数”的票决制，二是在社会范围里尽可能地将包括合理习惯在内的公共准则转变为法律，形成对法律的“一致遵守”准则。只要法律不禁止，任何人可自由行动。这便是所谓民主政治。

　　（一）城乡一体化目标

　　中共十七届三中全会提出城乡社会经济一体化发展战略，是“十一五”规划执行期的最重要的决策成就。会议通过的决定概述了2020年之前必须要实现的六项具体目标。尽管会议文件没有明确勾勒城乡一体化的远景，但我们依据主要发达国家的发展历程和我国的实际情况，可以对这一远景目标做一个总的描述。

　　城乡一体化的远景要可以有五方面的内涵。一是城乡统一市场的基本建立，特别是统一要素市场的建立；二是城乡居民收入基本一致，农民收入甚至超过全国平均水平；三是城乡居民公共服务水平基本一致，特别是社会保障制度的城乡差异完全消除；四是农业高度发达，农业GDP比重下降到5%以下，全国恩格尔系数平均降到15%左右，专业农户成为农村的主体居民；五是城市化率达到70%以上。

　　如果上述目标实现了，中国的城乡二元体制将不复存在。这样一些目标并非不可企及。在我国某些发达地区已经基本实现了这个目标。一些东欧中等发达国家也基本上实现了城乡一体化，而发达国家多在第二次世界大战前完成了这一任务。

　　我们国家很大，各地经济结构也不一样，各地实现城乡一体化的指标要求也不应一刀切；有的地方的城市化率可以高一些，有的则可以低一些。可以乐观地估计，如果一些重大改革措施能有序跟进，我国大约在30年左右的时间里完全实现城乡一体化。

　　（二）实行积极的城镇化战略

　　总体看，我国城镇化推进过程获得了显著成绩。一是国家确立了积极稳妥推进城镇化战略。2008年，国家明确提出城镇化和新农村建设“两轮驱动”，以促进中国经济又好又快发展，而新农村建设不过是城镇化的一个方面。二是国家将一批城市群（带）的发展上升为国家战略，使中央和地方在城镇化发展方面有了更大共识和更一致行动。三是制约城镇化发展的一些体制性障碍正在被打破，户籍制度改革的方向更加明确，土地制度改革的原则已经确立，成都等地的改革试点取得了很大突破。四是城镇化的速度比较快，1992年以来我国城镇化的速度达到1.2%左右，超过了美国城镇化速度最快时期1倍以上。五是城镇化对国民经济发展做出了巨大贡献，城乡差距扩大的势头被有效遏止。目前，我国城乡居民的收入差距事实上比改革开放前有明显缩小，且按照更科学的方法测算，近年城乡之间的相对差距也比较稳定。

　　2008年中央经济工作会议提出的“积极稳妥推进城镇化”的方针要真正落实好，必须有正确的指导思想和一揽子政策措施。大略来说，要注意的方面一是加快农村人口转移，使城市化率至少每年增加一个百分点，有的地方可以更快一些。二是要改善规划管理，逐步实现规划的法制化和民主化。国家层面上要有规划，地方也要规划。要注意合理布局各类城市，使中小城市有更大的发展空间。三是大力推进农业现代化，帮助农民富裕起来。要培养专业农民，使专业农户逐步成为农村的主体居民。四是要在城镇化过程中充分发挥市场对资源配置的基础性作用。五是要维护社会公正，不能在城镇化过程中损害人民的利益。要让市民和农民都享受到城镇化的好处。

　　（三）推进以土地改革为核心的要素市场改革

　　土地改革要摆脱一切陈旧观念的束缚，坚持以人为本的施政理念。要把人的福祉放在制度安排的首位，以人的福利水平提高为制度设计的标准。实践中，坚持这个标准的要义是处理好平等与效率的关系，在私人领域坚持效率标准，合理安排土地权属类型；在公共领域坚持平等要求，以土地规划的法制化、民主化实现公共目标。

　　要加快修改有关土地方面法规，落实中共十七届三中全会提出的“明晰产权，用途管制，节约集约，严格管理”的土地管理改革原则。当前要突破的几个关键改革难题是：

　　第一，通过明晰产权，逐步形成多元化的土地产权结构。要通过落实土地承包权长久不变政策形成农民的土地财产权；要废除城市经营性土地使用权70年有效政策，实现使用权长久不变。即使把这两种产权看作“准私有权”，其面积占国土面积也不过1%左右。

　　第二，进一步严格制约平原地区城市扩张，保护我国优质耕地。要重新核定平原地区城市用地的规划指标。住宅区用地的容积率必须在5以上。新辟工业区的经济密度每亩地的GDP应在1千万元以上。除“增减挂钩”政策留下的口子外，应在3年后原则上停止平原地区城市建设用地供应。凡利用增减挂钩政策增加城市建设用地的，减一亩，只能增半亩以下；不同城市可差别对待。土地督察机构应该加强，督察分局的权限应扩大，其负责人的职级可定为副省级。

　　第三，开放浅山区建设用地市场，让70%的中国家庭拥有独栋房屋。本文前面提出的中国70%的家庭拥有或使用独栋房屋的政策调整建议，乍看不切合中国实际，因为大家以为中国缺地。其实，中国多的是山地、荒地、丘陵、滩涂等农业利用价值低的土地。但我们的制度把大量农业利用价值低的土地排除在住宅用地之外了。只有极少数富豪明星在市区拥有自己的世界上最昂贵的独栋房屋。中国的两极分化由土地政策显化为现实的存在。必须改政策。要让中国人在农业利用价值低的土地上建造相对昂贵的房屋，给山区、丘陵地区的城市更大的扩展空间。保守估计，仅仅利用浅山区的村庄用地，如果规划适当，就可建造5000万左右的独栋房屋。如果再利用一些不适合农业生产的其他类型土地，再建造1亿独栋房屋也不会有问题。加上原来农民的独栋房屋，全国70%左右的家庭拥有独栋房屋，不是一个梦想。

　　在改革推动土地制度的同时，还要积极调整劳资关系为核心，深化劳动和人口管理体制改革。认真落实我国有关劳动保护的法律法规，解决劳动强度高、劳动时间过长的问题。以户籍制度改革为重心，全面改革城市社会管理体制。中央可以要求地方按照“保障公平、兼顾效率、维护稳定”的原则加快户籍制度的改革。鼓励城市政府学习重庆、成都户籍制度改革的经验。

　　（四）把乡村治理转化为城市治理，实现社会治理的一元化

　　我们在长三角、珠三角地区看到，那里村庄已经高度非农化，尽管在我国行政建制上把它们看作乡村，并且使用“乡村治理”这样的政治术语来指称一类工作，但在工作内容上看，已经和农业关系不大。这里当然也存在“表述的滞后”对实际工作的消极影响，甚至可以说这种影响还很大。正因为如此，我们才会认为，有必要通过理论认识的深化，及时转变政治用语，以消除似是而非的政治用语的影响。抛开长远的政治转化不说，在未来一、二十年里，我们要达到这样几个目标：

　　第一，在全国范围里消除社会治理的二元机制，将所谓乡村治理转化为城市治理，实现社会治理的一元化。

　　第二，农村大量人口一部分进入现有各类城市，还有一部分进入新兴城市，其余农村人口转变为专业农户，分散在300万个左右的小型居民点中，使农村真正成为农民的工作与生活区域，且农民仅仅有职业身份甄别的意义，其余社会身份和城市居民完全一样。小型农村居民点将不再需要设立独立的公共组织，他们的公共事务归并于小型城市或其他类型城市的郊区政府。

　　第三，在可预见的未来，中国仅仅需要大约5000万各类农户，这个数量的农户有一定的经营规模，其收入水平可达到全国平均水平。大部分农户可进入中产阶级行列。

　　以上社会景观的出现，将意味着传统乡村社会的消失。传统乡村社会将是一个“传说”。

　　[1]资料来源：主要资本主义国家经济统计集，世界知识出版社，1962.

　　[2]资料来源：中国统计年鉴（2009）、中国城市统计年鉴（2008），均为中国统计出版社。

　　[3]主要资本主义国家经济统计集，世界知识出版社，1962.

　　[4] 计算中参考国家统计局第二次农业普查数据来自“第二次全国农业普查主要数据公报”，新华社20080221消息。

　　[5] 我们的调查涉及11个省份，得到有效农户样本1650个。时间为2008—2009年。

　　[6]注：1.资料来源：《英法美德日百年统计提要》，统计出版社，1958年；《主要资本主义国家经济统计集》，世界知识出版社，1962年。2. 除中国外，其他国家的数据分析中用国民收入指标计算，因分析增长率，不影响结论；3.中国的数据未按照第二次经济普查结果调整，对结论影响微小。4.有关数据均根据价格指数做了调整，但价格指数类别不同，这一点对结论影响微小。5.时间段的设定主要是因为考虑数据的可比性。

　　[7]韩俊等，中国农民工战略问题综合研究报告，上海远东出版社，2009。

　　[8] 经济理论分析中还会有一个“余值”，作为技术进步的报酬，但在实际的国民收入分配中，全部收入被分配为工资、利润和地租。

　　[9] 按1997年的《中国统计年鉴》，1996年支付的征地费区区63亿元，而这年是土地征用量比较大的一年。