以公平与可持续为目标的收入分配改革

作者：迟福林  

迟福林  中国（海南）改革发展研究院院长

　　中国（海南）改革发展研究院、中国经济体制改革研究会和挪威城市区域研究所于2011年12月10-11日在中国海口合作举办第七届中挪社会政策论坛，邀请国内外政府官员和专家学者，深入讨论"消费主导、民富优先—破题中国收入分配改革"等关系中国经济可持续发展的重大战略课题。

　　当前，世界经济的不确定性明显加大，中国的经济转型面临着更为复杂严峻的挑战。在这个特定背景下，要不要把消费主导作为经济转型的战略重点？要不要把收入分配改革作为破解经济转型的重大举措？对此，有不同的看法。我认为，走向消费主导的经济转型，既影响短期宏观经济稳定，又决定着中长期的可持续增长。推进消费主导的经济转型，高度依赖于全社会收入水平和消费能力的提高，以此形成支持中国未来10～20年经济较快增长的内生动力，从而走上公平与可持续发展的新路子。

　　一、处在消费释放的历史拐点，尽快扭转贫富差距扩大的趋势，成为推进消费主导经济转型的基本前提

　　收入分配结构的失衡导致社会需求结构的失衡，使消费对经济增长的贡献率持续下滑，并使经济增长过度依赖于投资出口。讨论走向消费主导的经济转型，核心是讨论消费主导的重要支撑何在，尤其是不断扩大的贫富差距对制约消费需求的影响究竟有多大。

　　1.中国正处于消费释放的历史拐点。随着中国全面进入以人的自身发展为主要目标的发展型新阶段，社会需求结构、消费结构和消费总量明显变化，消费正处于释放的重要时点。

　　（1）城乡居民消费需求不断增长。“十一五”社会消费品零售总额年均增长18.1%，远高于“九五”的10.6%和“十五”的11.8%[1]。

　　（2）消费主体不断扩大。随着城市化的快速推进，城乡居民的消费水平逐步提高，消费主体不断扩大。麦肯锡公司的一份报告指出，按照目前的城市化发展趋势，中国的“城市消费量在2008年到2025年的增量，就足以创造一个相当于2007年德国市场总规模的新市场”。

　　（3）居民消费结构明显变化。这些年城乡居民在教育医疗等方面的支出不断增长，其消费占比分别从1990年的32.3%和33.4%增长到2009年的53.01%和53.22%[2]。

　　国家“十二五”规划纲要明确提出，“把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，进一步释放城乡居民消费潜力，逐步使我国国内市场总体规模位居世界前列。”这是一个符合中国发展趋势的战略性规划。未来的5年左右，如果能够初步实现消费主导的经济转型目标，即最终消费率由48%提高到55%左右；居民消费率由35%提高到45%左右，实现未来10～20年中国经济8%的增长就有了重要支撑。

　　2.不断扩大的贫富差距是影响和制约消费释放的重要因素。从现实情况看，无论用什么方法、什么指标衡量，中国的贫富差距都相当突出，而且这些年贫富差距呈现出持续扩大的趋势，有可能形成高风险。贫富差距的不断扩大，使中低收入群体难以成为扩大消费的主体。

　　（1）城乡差距的扩大导致消费率下降。尽管过去几年农民收入增长较快，但由于城乡二元的体制机制尚未打破，城乡居民实际收入差距仍然保持在3：1以上的高位。2009年，7亿农民的消费在35%的居民消费率中只有8.36个百分点[3]。

　　（2）贫富差距的扩大影响消费结构的提升。近年来，中国城乡恩格尔系数下降缓慢，2010年分别为35.7%和41.1%[4]，由此导致消费结构升级缓慢。以文化为例，2010年中国文化消费占GDP总量仅为2.5%。释放巨大的文化消费潜力，发展文化产业，重要的前提是尽快提高中低收入群体的收入水平，创造条件使中低收入者成为文化消费的主体。

　　（3）贫富差距的扩大制约消费信心的提振。在收入提高缓慢、贫富差距居高不下的情况下，短期内采取某些刺激性的消费政策，其效果总是有限的，并且在政策到期后消费很有可能再度回落。

　　3.确立民富优先的发展导向。国家的“十五”计划就曾提出促进消费较快增长，使居民消费率提高到50%的目标。10年过去了，居民消费率不升反降。问题就在于，以追求GDP总量为导向的发展模式，国富优先发展的特点突出，使GDP增长长期快于城乡居民的收入增长，国家财政增长长期快于GDP的增长。扭转不断扩大的贫富差距，需要实现发展导向从国富优先向民富优先的转变，以“藏富于民”。

　　（1）加快调整国民收入分配格局。确立民富优先的发展导向，重要的在于把国民收入分配结构调整放到经济社会转型的大背景下统筹考虑设计，加大调整的力度。由此，切实提高居民收入在国民收入分配中的比重，切实提高劳动报酬在初次分配中的比重。

　　（2）加快推进农民工市民化。这不仅有助于释放2.3万亿农民工的消费需求，还能够拉动相关的投资。有研究表明，每转移一个农民工，大概需要10万元的投资[5]。如果每年能有效地转移1000万农民工，由此带来的投资规模不低于1万亿元。

　　（3）高度关注就业。无就业的增长会进一步恶化收入分配关系，激化社会矛盾。中国是一个城乡、区域发展严重不平衡的人口大国，仍将长期面临着巨大的就业压力。高度关注和解决就业问题，是缩小城乡差距、贫富差距的重中之重。这就需要加大对中小企业的扶持力度，进一步改善中小企业生存发展的制度环境。

　　二、进入公共产品短缺时代，推进城乡基本公共服务均等化，成为收入分配制度改革的重大任务

　　由生存型阶段进入到发展型新阶段，公共产品短缺取代私人产品短缺成为中国经济社会发展的突出矛盾。在这个特定背景下，收入分配制度改革，既需要解决好初次分配的问题，也需要高度重视再分配的问题。总体上说，中国的再分配还有相当大的改革空间。欧债危机以来，有学者把问题的根源归结为这些国家的高福利上，并提出中国需要防止高福利风险。我认为，中国仍处于较低的福利阶段，远不是所谓的“高福利”问题。加快推进基本公共服务均等化进程，不仅不存在“福利陷阱”的风险，而且有利于实现公平与可持续的发展目标。

　　1.公共产品短缺是新阶段经济社会发展的突出矛盾。全社会公共需求的变化将带来需求结构和供给结构的变化，使经济结构不合理的矛盾日益凸显，由此形成新阶段经济转型的巨大压力。

　　（1）公共产品短缺是经济转型的突出矛盾。以中国投资与消费失衡的矛盾为例，这在很大程度上是由于公共产品短缺制约广大城乡居民的消费能力、降低了他们的消费倾向。为此，推进以消费主导的结构性调整和改革，应当成为中国经济发展方式转变的战略重点。

　　（2）公共产品短缺成为社会矛盾的聚焦点。新阶段日益增多的社会矛盾和社会风险，在一定程度上同公共产品短缺、基本公共服务尚不到位高度关联。以甘肃正宁县的“11?16”校车交通事故为例，这一事故之所以引起全社会的广泛关注，就在于它暴露了中国基础教育公共产品短缺的现实问题。

　　（3）公共产品短缺成为影响城乡差距、贫富差距的重要因素。正是在这个背景下，中央政府最近把贫困线从1274元提高到2300元，并明确把基本公共产品纳入反贫困战略。在保障贫困人口“不愁吃、不愁穿”的同时，还要保障其义务教育、基本医疗和基本住房等基本公共产品供给。

　　2.加大公共产品供给对短期保增长与中长期可持续发展都有着重要的作用。经济增长不确定性的挑战，使保增长成为短期宏观经济政策的重点目标之一。这就需要保持一定的投资规模。问题在于，保什么样的增长？用什么方式保增长？在我看来，与2008年投资于基础设施的反危机保增长有所不同，面对公共产品短缺的突出矛盾，未来几年更重要的是以社会投资为重点保增长，以此为中长期的消费释放奠定基础、创造条件。

　　（1）调整投资结构。以政府投资为例。2008年政府投资的相当比重集中在基础设施建设和产能扩张上。在教育、卫生、文化、社会保障等社会领域的公共性投资虽有加大，但尚不到位。未来几年的投资，应当按照需求结构变化的趋势，加大以保障性住房、教育、医疗等为重点的公共性投资。

　　（2）调整投资来源。一方面，政府投资要以调结构为目标，重点是调整国有资本配置，以公益性为重要目标加大国有资本对社会领域的投入；另一方面，要扩大民间资本投入，尤其是引导民间资本进入到教育、医疗、保障性住房建设等领域。

　　3.加快推进城乡基本公共服务均等化进程。从实际情况看，这些年尽管加大了基本公共服务的投入，但是基本公共服务供给与全社会的公共需求尚有很大距离，并且供给的差距仍然是城乡、地区、不同群体实际收入差距的重要因素。加快推进城乡基本公共服务均等化进程，不仅有利于调节收入分配差距，还可以为消费主导的经济转型奠定重要基础。

　　（1）以公益性为目标配置国有资本。一方面需要加大国有资本的收租分红力度。2010年国有企业累计净利润接近2万亿元[6]，如果收租分红比例提高到50%左右，那么每年就有1万亿资金用于社会福利体系建设；另一方面，要把一部分国有资本从经济领域配置到社会领域，使国有资本、尤其是资源性国有资本及其收益成为社会福利建设的重要支撑。

　　（2）充分发挥民间组织在公益性服务中的作用。相当多的公共服务，比如慈善事业、艾滋病防治、公益性文化等许多事情可以通过民间组织、在基层和社区就能够得到解决。适应公共需求全面快速增长的客观形势，把农村基层自治组织和城市社区打造为基层公共服务平台，大力发展专业化、公益性服务的民间组织，能够解决基层多样化的公共服务需求，并有助于化解社会矛盾和社会风险。

　　三、收入分配领域的某些矛盾和问题积重难返，能否打破利益掣肘，成为收入分配制度改革的重大挑战

　　这些年，由于收入分配改革严重滞后，使收入分配秩序混乱、贫富差距不断扩大的矛盾和问题不断积累，并成为经济社会矛盾的焦点。1993年，邓小平同志在一次谈话中说：“少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题”。邓小平当年的告诫，今天应当引起我们的高度警觉和重视。

　　1.不打破利益关系的掣肘，收入分配领域矛盾和问题积重难返的局面难以改变。客观地看，尽管这些年在调节收入分配关系方面有某些进展，但矛盾和问题的确到了积重难返的地步。例如：垄断行业不合理的高收入问题日益突出；权力寻租有增无减，各种名堂的灰色收入、黑色收入增多；部门利益、行业利益、地区利益增大，并且具有普遍性的趋势。这些突出问题，有制度、法律不完善、“潜规则”盛行的原因；更有利益关系尚未理顺，尤其是特殊利益集团影响的重要因素。无论是垄断行业改革，还是政府“三公”经费治理，成效甚微，步履维艰。能否打破利益关系的制约，成为新阶段收入分配改革的一大难题。

　　2.没有改革的重大突破，难以理顺收入分配关系。打破利益关系制约，解决收入分配领域的矛盾和问题，到了以更大的决心和魄力推进改革的时候了。

　　（1）推进以官员财产公开为重点的基础制度建设。经验证明，理顺收入分配关系，解决分配不公，迫切要求尽快建立财产向全社会公开的制度，并先从官员做起。这件事情，主要不是技术条件具不具备的问题，而是取决于改革的判断和改革的魄力。

　　（2）推进以农民土地权利为重点的财产权制度建设。城乡收入差距的一个重要方面是财产性收入差距。2005年～2010年的5年，城乡居民财产性收入差距从2.2:1扩大到2.6:1[7]，并且还有进一步扩大的趋势。农民最重要的财产就是土地。为此，需要尽快承认与保障农民土地使用权的物权性质，使农民更多地分享土地非农化增值收益等财产性收入。

　　（3）以财税体制为重点的结构性改革。收入分配领域的许多乱象，都程度不同地与现行财税体制直接相关。例如，地方税制体系缺失，使地方政府经济建设积极性有余而公共服务和社会管理积极性不足。当前，启动新一轮财税体制改革并且推进相关的结构性改革，社会各方面有高度的共识，问题还在于改革的决心和行动。

　　3.政府自身建设和改革不突破，难以“切好蛋糕”。正如有专家指出的，政府主导“做蛋糕”，又主导“切蛋糕”。如果政府的自身利益问题不解决，又难以置于社会监督之下，政府自身在“切蛋糕”中的份额会越来越大。这样，会不可避免地带来体制机制性腐败。解决这个问题的关键在于，加快建立完善的公共治理结构。例如：健全信息公开、听证、检举等公共参与制度；建立各类群体与政府、公共领域的沟通渠道，使之成为各利益主体进行利益协调的主渠道；吸收不同群体代表加入各类公共组织，在公共政策的制订和执行中，保证其话语权和参与权。就是说，只有在社会参与监督下建设“阳光政府”，才能有效地约束政府的自身行为，更好地发挥公共服务的作用。

　　邓小平同志晚年曾指出，富裕起来以后的财富分配比解决发展起来的问题还困难。对此，他强调“要利用各种手段、各种方法、各种方案来解决这些问题”。今天，靠修修补补的政策调整和局部改革，是难以解决积重难返的矛盾和问题的。“各种手段、各种方法、各种方案”，迫切需要改革的顶层设计、改革的顶层协调，以实现改革的重大突破。

　　[1] 国家统计局：“消费品市场在平稳运行中加快发展——“十一五”经济社会发展成就系列报告之五”，中国统计信息网，2011-03-03

　　[2] 迟福林：《民富优先》，中国经济出版社，2011年2月

　　[3] 根据《中国统计年鉴2010》测算

　　[4] 国家统计局：《中国统计摘要2011》，中国统计出版社，2011年5月

　　[5] 中国发展基金会：《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》，人民出版社，2010年10月

　　[6] 2010年国有企业累计实现利润19870.6亿元，同比增长37.9%。财政部：“2010年全国国有及国有控股企业主要效益指标创历史新高”，财政部网站，2011-01-17

　　[7]叶兴庆：“城乡居民收入差距缩小的拐点是否已经到来”（内部研究文稿）