企业营业税:中印战争中的美国阴影：美国对印军怂恿

有关60年代美印关系的史学著作已有很多，历史学家大都认为，肯尼迪非常重视印度在冷战中的作用。托马斯·帕特森认为肯尼迪对中立主义的态度是摇摆的，他想要打败中立主义，使中立国家加入美国一边。南亚地区的史学家普遍认为，尽管肯尼迪对印度给予高度关注，但美印关系不如艾森豪威尔时代。霍夫曼的研究是关于中印冲突的重要著作，但他关于印度担心美国“不可靠”的说法过于简单。丹尼斯·库克斯认为，阻碍肯尼迪成功的主要原因是印度与巴基斯坦的对立。这一看法过高估计了巴基斯坦的独立性。M.查里注意到了美苏关系的背景，但他没有深入分析美国全球冷战政策与亚洲政策的矛盾。罗伯特·麦克马洪的书是研究美国南亚政策的最重要著作之一。他认为美国的错误在于要印度放弃中立，并过高估计了自己的能力。

事实上，肯尼迪政府在中印边界冲突中的角色并不局限于提供军事援助。美国积极支持印度对中国采取“前进政策”，但它对中印冲突的后果严重估计不足。南亚国际关系的互动方式非常复杂，印巴对立并不是肯尼迪政府在南亚地区失败的主要原因。迄今为止，英国和苏联因素还没有受到研究者的充分关注，正是这些因素使肯尼迪的南亚政策前后不一、逻辑混乱。

一、中印边界冲突前美国对印政策的变化

1950年代中期，美国将巴基斯坦、菲律宾和泰国拉人“东南亚条约组织”，向它们提供大量军事援助。此时，印度的对外政策以中立主义为基本原则，试图在东西方之间保持基本平衡，防止冷战对其利益产生消极影响。印度对巴基斯坦加入西方同盟体系极为不满，批评美国的外交政策威胁了亚洲和平。而美国共和党政府对印度的中立主义立场也非常反感，国务卿杜勒斯认为中立主义是“不道德”的政策，国会中的保守势力不愿意向印度提供任何援助。

（一）共和党政府对印度重要性的新认识

1954年，中印两国共同倡导和平共处五项原则，双边关系有所改善。1955年，苏联开始向印度提供经济援助，印苏关系也有明显发展。美国对印度外交的新动向深为不安。1955年11月，中央情报局指出，苏联在东南亚、南亚和中东的活动是要扩大共产主义在这些地区的影响。发展中国家对苏联工业化成果印象深刻，他们认为这是社会主义制度的成就，而且这一制度也能有效推动他们自己国家的工业化。杜勒斯在美国国家安全委员会会议上说，“自由世界与共产主义世界的竞争舞台正在变化，美国与自由世界必须准备应付更为严峻的苏联经济竞争。”总统艾森豪威尔指出，如果印度与苏联结盟，这对美国来说将是一场政治、战略和心理上的灾难。

美国开始关注如何才能赢得这场竞争。1956年，美国驻印大使约翰·库珀说，苏联正在挑战西方，争取印度的友谊。印度认为美国的态度是冷淡、摇摆和不一致的。除非美国政府很快改变不向印度提供经济援助的政策，否则苏联就会填补这一真空。艾森豪威尔说，经济援助对西方来说“是一种最廉价的保险”，美国过去对印度关注不够，政府应改变只向军事盟国提供经济援助的方针，加强对印度的援助。在他看来，让印度这样的大国保持一种倾向美国的中立，对西方是很有利的。1956年8月，艾森豪威尔政府决定在今后三年中，向印度提供价值3.6亿美元的粮食援助。11月，印度总理尼赫鲁第二次访问美国，艾森豪威尔同他建立了密切的个人关系。匈牙利事件发生之后，尼赫鲁不仅批评苏联在匈牙利的镇压行动，而且还批评中国的西藏政策，印度对外政策开始右转。由于农业减产、过高的国防支出以及工业原料和设备价格的上涨，印度在1957年陷入经济危机。西方的经济援助对印度来说已非常重要。

1957年，美国政府通过了NSC-5703号文件。该文件认为，苏联正在南亚地区开展外交和经济攻势，印度是苏联的主要目标。美国的对印政策正面临着困境，印度的不结盟政策与美国的立场经常发生冲突。如果由于美国的经济援助而使印度的力量得到加强，印度可能成为中立主义更有力的代言人，而中立主义是与美国的利益冲突的。但是，一个软弱和脆弱的印度最终可能比一个稳定与有影响的印度有更大的风险，“一个强大的印度在亚洲背景下可能是替代共产主义的成功典范。”这个文件表明，美国准备调整对印政策，重点是要利用印度来削弱中国的影响。为此，政府还提议建立7.5亿美元的发展基金。

但政府面临着两方面的阻力。一方面，政府不可能改变反对中立主义的立场，国会更不愿意为中立主义国家提供援助，参院共和党领袖威廉·诺兰（William Knowland）说:“如果世界得到一种印象，我们正在奖励中立主义，那将是非常糟糕的。”艾森豪威尔自己也很犹豫，他说如果美国真要利用印度来平衡中国，美国“可能会在这一过程中破产”。另一方面，巴基斯坦强烈反对美国援助印度。巴基斯坦认为，美国援助印度肯定会损害作为盟国的巴基斯坦的利益。如果美国一定要这样做，那就必须以印度同意解决克什米尔问题作为条件。

11月，杜勒斯报告说，金融危机可能使印度的五年计划根本无法完成。在最近的选举中印共在经济衰退的喀拉拉邦获得了政权，印共的权力还可能扩展到更重要的孟加拉邦。杜勒斯说，这可能导致进一步的连锁反应，极端主义和分裂主义可能泛滥，动乱使共产党人在整个南亚次大陆夺取权力的机会大为增加。1958年3月，美国宣布为印度的五年计划提供7500万美元的发展援助。8月，在美国的压力下，美、英、德、日等国组成了多国银行团，准备在紧急情况下向印度提供3.5亿美元的金融援助。

自1947年以后，印巴两国在克什米尔一直紧张对立。美国认为这不仅浪费了西方的援助，而且不利于西方的冷战。1959年春，由于印度向从事武装叛乱的达赖集团提供帮助，中印关系开始紧张起来。4月底，在讨论西藏局势时艾森豪威尔说，“现在的形势会促进印巴两国更好的相互理解”，美国应积极促进双方和解。8月，中印两国在边界地区发生了第一次流血冲突。表面上，美国宣布不对争议地区的归属表示意见。私下里，它试图利用这一形势。12月，艾森豪威尔在新德里问尼赫鲁是否愿意同巴基斯坦一起从事反华的“共同事业”。尼赫鲁婉拒了这个建议，表示只希望在印度对付中国时，巴基斯坦不会在印度背后捅刀子。

1950年代后期，艾森豪威尔政府虽然改变了对印度的敌视，但是美国影响印度的能力却很有限。在政治上，敌视中立主义的政策使它很难吸引亚洲不结盟国家靠扰西方。在经济上，吝于提供援助导致美国的影响持续下降。

（二）肯尼迪政府的南亚新政策

在1960年大选中，民主党人肯尼迪以微弱的多数当选。早在担任参议员期间，肯尼迪就强调要改变发展中国家的贫困与落后，他批评共和党对发展中国家的政策保守、软弱和没有主动性。在就职之前，肯尼迪已组织专家研究增加对印援助问题。在他看来，中印之间的竞争会对美国的安全和地位产生实质性影响。如果印度经济不能从停滞转向增长，不能表现出至少与中国同样的能力，“共产党人就会兵不血刃地赢得一场最大的胜利。”民主党资深政治家、外交家哈里曼高度重视发展中国家今后是否会追随西方，他说“世界上人口最多的民主国家正在同人口最多的专制国家进行殊死竞争”，他们中获胜的一方将成为“觉醒的亚洲人民的榜样”。与其前任相比，肯尼迪政府也从冷战视角看待中印两国的竞争，但新政府更强调通过行动改变现状，更希望在南亚地区打赢冷战。

1961年3月，哈里曼以无所任大使身份访印，了解尼赫鲁对于亚洲事务的看法。哈里曼报告说，尼赫鲁对中国的“侵略态度”非常不安，相信“对世界的危险来自北京而不是莫斯科”。认为苏联用武力传播共产主义的热情已经消退，莫斯科对中国的好斗政策感到担心，“中俄间的历史性冲突迟早会削弱两国现有的同盟关系。”尼赫鲁说，中国正处于“侵略意向的高峰，形势是危险的”。哈里曼表示完全同意尼的看法，美国期待两国在东南亚事务上进行合作。

5月，副总统林登·约翰逊访问印度。约翰逊在报告中说，印度对美国新政府已有“良好的印象”。美国不应利用这种印象“使印度加入我们的范围，这是不必要的也是不可能的”，但美国可用它来加强当前的美印关系。约翰逊建议美国帮助印度实现军事现代化，敦促印巴解决克什米尔问题，使印度可以把军队抽调出来威慑中国，而不是同巴基斯坦相互对峙。

副国务卿鲍尔斯认为，美国“在亚洲面临的核心问题就是共产主义中国的存在。”美国必须促使印度认识到，在对付这一危险时美国力量是有限的，因此印度必须采取主动行动以保证亚洲的安全。8月，鲍尔斯访问印度。他在同尼赫鲁的会谈中就印度支那问题、柏林危机、刚果危机及中国问题广泛交换了意见，鲍尔斯说，中国会在东南亚和南亚进行军事扩张，并暗示美国可能以军事力量解决东南亚问题。鲍尔斯还试探印度对于组织一个针对中国的“亚洲力量平衡关系”的态度。

经过一番摸底，肯尼迪政府为南亚政策的调整定下了方向:美国将在一定程度上容忍印度的不结盟立场，以此换取印度加强亲美的方向，促使印度成为美国遏制中国的战略伙伴。美国还决心大规模地增加对印援助，防止印度在经济上进一步依靠苏联。此外，美国还希望印度能在其他国际问题上与西方配合，支持美国的立场。总之，在肯尼迪政府的全球战略中，印度已经具有一种“特殊的突出地位。”

肯尼迪政府还准备调整对巴基斯坦的政策。它认为“阿尤布汗总统的对外政策很可能是在亲西方的框架中寻求更大的独立性。”因此，美国将不再增加对巴的经济和军事援助，以防印巴两国进一步陷于军备竞赛，“毁掉美国的援助计划。”新政府打算拉开与巴基斯坦的距离，使今后的对印政策少受巴基斯坦的牵制。

1961年4月，国务院提议支持，为支持印度的第三个五年计划，今后两年美国通过多国银行团向印度提供10亿美元援助。6月，多国银行团宣布，两年内将向印度提供总计为20亿美元的援助。美国还承诺5年内向印度提供13亿美元的剩余食品援助。1962年初，美国又决定向印度提供500万美元的发展援助。

尽管美国的巨额援助得到印方的高度评价，但美印的蜜月期并不长。1961年11月，尼赫鲁再次访问美国。肯尼迪原本对这次访问寄予很大希望，他认为自己能与尼赫鲁建立密切的私人信任关系。但他在会谈中却发现，美印双方在解决发展中国家贫穷的迫切性、共产主义影响扩大的意义、克什米尔等问题上有很深的分歧。此外，印度在越南和东南亚问题上也不愿追随美国的方针。肯尼迪后来失望地说，与尼赫鲁的会谈是“他遇到过的最糟糕的国事访问”。

一个月后，印度不顾美国的一再阻拦，使用武力夺取了葡萄牙控制下的果阿地区。美国指责印度以武力解决国际问题，美国驻联合国大使史蒂文森发表讲话谴责印度说:联合国不能饶恕在这一事例上使用武力，因为这会为在其他冲突中使用武力铺平道路。肯尼迪也嘲讽说，印度“15年一直进行道德说教……现在说教者在走出妓院时却被逮个正着”。这一时期肯尼迪政府还希望调解印巴冲突，但是尼赫鲁拒绝了美国的建议。美印两国的种种分歧表明，除了反华，他们在国际事务中的共同点非常有限。

二、边界冲突时期美国对印度的支持和援助

1961年春季，印度政府决定进一步推行“前进政策”。印度的目的是，在边界地区将印方的军事哨所不断向中国实际控制线推进，甚至推进到中方哨所的后面，以武力迫使中国接受印度划定的边界。尼赫鲁认为，印度的行动不会遭到中国的反击。一位印度历史学家指出:“根据不同的情报和外交报告，他使自己相信，中国同美苏两个超级大国的关系已越来越紧张，国内也出现了严重的经济局面。这些因素使中国不能对印度采取任何军事行动。”

（一）美国对印度军事冒险政策的怂恿

60年代初，中国发生了严重的经济困难。美国决策层自作聪明地以为中共可能接近于垮台。1月，国务卿腊斯克在一次会议上说，“我们必须小心地不过分强调中共的军事和经济力量。关键问题是力量在哪里。例如，比较中国在其他地区的力量，它在印度北部边境地区的力量就相当少。”他要求研究20世纪中国政权交替时的各种情况:什么情况下政府会失去“天命”？中国是否可能重新发生军阀混战和割据？等等。5月底，美国最高级别的《国家情报估计》说:“印度试图迫使中国从克什米尔的拉达克（中印边界西段）前沿阵地后退，这可能会导致边界冲突，但形势不利于发生任何军事上的升级。”显然，美国政府对中国的形势做出了错误的判断，问题是这种估计还间接地鼓动了印度政府。中印边界战争发生以后，美驻印大使加尔布雷思在一封给肯尼迪的信中承认，“印度人总是低估中国的意图。我们的估计可能也以这样或那样的方式影响了他们。”

肯尼迪政府知道，印度在中印边界地区采取的是军事冒险政策。但美国从不反对印度对中国使用武力。1961年，美国军方认为应尽快向印度出售军事装备，“对于印度加强自己以对付中共日益增强的军事力量和侵略倾向的努力，美国是表示同情的。美国准备考虑印度得到某些具有双重用途的军事装备的要求，如运输机、高纬度地区使用的直升机、雷达、舟桥和工程装备等。如果印方愿意，美国准备在情况允许的条件下尽可能优惠地提供这些装备。”印度此时最想得到美国的F-104超音速喷气战斗机和“响尾蛇”导弹，但由于巴基斯坦的强烈反对，美国只能拒绝印度的要求。印度于是转向苏联求购同一档次的米格-21战斗机。美国对印度这一动向非常不满，它与英国一起竭力阻止印度购买苏制飞机。美国建议印度以优惠条件购买美国的C-130运输机，并以美国补贴的方式购买英国战斗机。但印度对英制飞机却没有兴趣。

1962年3月，副国务卿鲍尔斯再次去印度评估形势。在同印军参谋局长、积极鼓吹“前进政策”的考尔将军会谈时，考尔问鲍尔斯，在中国公开入侵的情况下，美国是否会向印度提供军事援助。鲍尔斯回答说他个人认为美国会这样做。考尔要求美国派高级军官到印度秘密访问，通过协商双方为上述情况准备一个应急计划。显然，为了达到以武力强占中国领土的目的，印度军方要为最坏的情况做准备。鲍尔斯的回答是误导性的。他可能使考尔得到这样的印象，即美国的保证将使印度的军事计划万无一失。鲍尔斯报告说，印度领导人对中国的“威胁”有深刻的理解，印度已解决了一些严重的社会和经济问题，它对抗中国决心已大为增强。他要求华盛顿认真考虑考尔的要求。

1962年夏，中印边界的紧张局势进一步加剧。8月10日，尼赫鲁对美国大使加尔布雷思说，印度希望同中国谈判，谈判可能在9月后进行，但又暗示边境地区可能随时会发生交战。加尔布雷思向华盛顿报告说，尼赫鲁并不预期谈判会有结果。9月上旬，在东段边界的朵拉地区双方军队发生流血冲突后，印度决定采取代号为“来克亨”的军事行动，用武力把中国军队从东段争议地区驱赶出去。10月10日，印军又在僧崇地区挑起了冲突。就连美国的情报也认为，“可能印度自己要对这一事件负责，因为印度要把中国人从印方要求的领土上赶走。”

在决定采取军事行动后，印度多次要求美国尽快出售美制装备的零配件及运输通讯装备。10月2日，印度要求紧急购买美制C-119军用运输机的零配件。4日印度又提出紧急转购加拿大订货的“驯鹿”运输机。同时，印方还提出购买250台防空雷达用于中印边界地区。美国军方不仅要求政府立即批准印度所有的要求，而且还为印度提出进一步要求做了准备。

由于印军在僧崇地区遭到沉重打击，10月12日，考尔从前线赶回新德里汇报。他对到其家中摸底的加尔布雷思说，印度打算将中国军队赶出印度的领土，但是尼赫鲁和梅农对这一任务的困难性尚未有充分的理解。他强调“只有在美国的帮助下这一任务才可能完成”。考尔说，他“已劝告政府放弃对不结盟政策的承诺，并要求美国提供援助”。他确信“由于对共产主义的厌恶”，美国肯定会欢迎印度的要求。虽然加尔布雷思说美国希望避免卷入中印冲突，但他没有反驳考尔的估计。

10日以后，中印危机进一步加深。18日尼赫鲁从锡兰回国，加尔布雷思立即赶到官邸同他会谈。尼赫鲁说，印度已决定要把中国人赶走，不管需要一年、五年或者是十年的时间。印度不会使用所有力量，主要是“用地面部队保持对中国的长期压力”，而且这一措施也将扩大到西段边界地区。加尔布雷思对尼赫鲁这一方针继续表示支持。

与在果阿问题上的立场相比，美国对印度的“前进政策”显然是全力支持的。肯尼迪政府不仅从政治上鼓动印度进行军事冒险，而且为印度的军事行动提供了实质性的援助。但是，美国对这一军事冒险政策的结果却估计不足。中央情报局原来认为“印度军队的战斗效率在自由亚洲是最高的”，但战争的结果却完全出乎美国的预料。加尔布雷思后来辩解说:“我们知道那儿（指中印边界地区）的情况如何，我们以为印度人知道他们在干什么，但很明显的是，实际上他们不知道他们在干什么。”其实，正是美国的怂恿使印度有恃无恐，忘乎所以。

（二）肯尼迪政府的应急措施

10月20日，中国军队开始自卫反击作战。22日，美国国务院指责中国“侵略”，并宣布会以同情态度考虑印度的援助要求。10月26日，加尔布雷思得到授权，宣布美国承认麦克马洪线是“一条传统的、基本上被接受的国际边界，美国完全支持印度在这一问题上的立场。”这表明，美国可能公开干预中印边界冲突。为了减少印度的压力，国务卿腊斯克告诉阿尤布汗总统说，中国的行动威胁了整个次大陆的安全，巴基斯坦应保持边界平静，“必须避免采取增加印度困难的行动”。肯尼迪还亲自写信给阿尤布汗，要求巴方向印度做出不采取军事行动的保证。美国还迅速向印度政府提供了有关中国的军事情报，与印度建立密切的情报交换关系。

10月24日，印外交部长德赛（M.J.Desai）表示，印度很快会向美国提出援助要求。26日，华盛顿表示，只要印度提出要求，美国愿意用军事援助方式（无偿援助）提供武器装备。27日，印驻美大使向肯尼迪递交了尼赫鲁的信，尼在信中正式要求美国紧急提供军事装备。但是印度大使要求肯尼迪在回信中不要提军援问题，因为新德里还在考虑以现金购买美国武器。此时，尼赫鲁力图避免国际舆论认为他已放弃了不结盟政策。从11月3日起，美国开始向印度紧急空运武器弹药及通讯装备，美军C-130大型飞机为这批价值数百万美元的物资起飞60架次。

中国开始自卫反击作战时，古巴导弹危机已经发生。为了使华盛顿能集中精力处理导弹危机，美英两国决定在伦敦建立联合工作组，研究中印边界局势的发展。工作组的另一任务是为双方的对印长期政策进行评估。11月中旬，伦敦工作组建议，在今后数月内美国及英联邦国家为印度装备5个师的军队，这笔开支大约需要1亿美元。伦敦工作组的基本设想是，在得到这一援助后，印度在目前位置上能顶住中国的进攻。印度如果要“收复”所有被“占领”的地区，它必须调动部署在印巴边境地区的2/3的军队。伦敦工作组认为，西方的最佳方案是，在提供相当数量援助的同时，向印度施加压力，促使它改善与巴基斯坦的关系，解决克什米尔问题。在此之后，西方再考虑向印度提供长期军事援助。这一方案基本反映了英国政府的意见。

11月17日，总统国家安全事务副助理卡尔·凯森在给肯尼迪的报告中指出，伦敦工作组提出的是初步方案。提供1亿美元援助的目的并不在于让印度获得全面的军事优势，而是要为印巴解决基本分歧创造机会。下一步援助计划要等中国的军事动机及次大陆局势变得更清楚时才能提出。凯森说现在还不能确定，把印度推得更远、向它提供更多援助、使它不能按中国的条件进行谈判、不能退回中立主义立场上去是否更符合美国利益。他强调，中印“战争拖延下去有助于美国重大政策目标的实现”。原因是如出现这种局面，中立主义在发展中国家的影响将会下降，印巴关系可以得到改善，中国的威望与实力会受到打击。但凯森也指出，让战争拖下去的方针也有一些不确定因素。美国是否愿意承受增加支出的负担？巴基斯坦是否会成为美国的“限制性因素”？等等。凯森的报告表明，美国认为中印战争是一次天赐良机，但还不能断定它要为其目标付出多大的代价。

11月14日，印度在东段边界地区发起新的军事进攻，中国不得不进行第二阶段的自卫反击作战。中国军队在战斗中迅速和全面清除了争议地区的印军据点，而且还进入传统习惯线以南作战，印军全线溃败。震惊中的尼赫鲁几乎丧失了判断大局的能力。19日，他在未同内阁磋商的情况下两次致信肯尼迪，说“局势真正令人绝望”，呼吁美国紧急向印度派遣12个中队的超音速战斗机，并提供先进的雷达和通讯设备。他请求在印度空军未完成训练之前，先由美国飞行员驾驶这些飞机作战，以保卫印度的城市。这实际上是要求美国派空军到印度与中国直接交战。尼赫鲁还要求美国提供两个中队的C-47中程轰炸机，由印军驾驶轰炸中国境内基地和机场。加尔布雷思也沉不住气了，他要求肯尼迪立即让航空母舰进入印度，对中国进行军事威胁。

尽管美国已将“企业”号航母调至孟加拉湾，但肯尼迪政府对印军的迅速失败还是深感震惊。腊斯克认为，尼赫鲁在要求“美印无限制合作，以对付中国对印度的入侵”，这实际上已是要求同美国结盟。但问题是印度“并没有真正做好准备，根据这种条件面对局势”。腊斯克说，在印度没有公开澄清它的不结盟政策之前，美国不可能考虑直接参战。为了弄清尼赫鲁的想法，肯尼迪决定先让助理国务卿哈里曼赶赴新德里。同时，紧急调遣12架C-130大型运输机，为印军抢运增援和物资。

11月22日哈里曼到达印度时，中国已宣布单方面停火，并宣布将把军队撤回至1959年实际控制线。中国的行动打破了美国使战争长期拖延下去的幻想，印度不得不在事实上接受了停火。

三、中印冲突与美国的南亚战略计划

（一）美国在南亚地区的“大计划”

虽然中印两国已经停火，但是美国认为它仍有机会实施伦敦工作组的建议，使印度放弃不结盟政策。哈里曼与尼赫鲁先后会谈4次，尼赫鲁表示，中国已成为印度长期的和主要的敌人，印度将尽其所能建立强大的军事力量对付中国，他要求美国为此提供援助。随同哈里曼访问的国务院情报研究司司长希尔斯曼指出，哈里曼访印的使命是“表示美国对印度的支持，并且向中共发出威慑信号”。但美国更想知道它能为印度提供什么样的支持，“印度和巴基斯坦怎样估计中国威胁的性质……他们是否愿意调整他们的敌对关系。”美国认为，“惟一有效的防御是印巴在次大陆的联合防御。”美国想知道，在与西方结盟问题上印度能走多远。

此时，英国也向印度提供了一些轻武器和弹药。为了劝说印巴妥协，保守党政府派英联邦事务部长邓肯·桑兹抵印施压。桑兹对印度政府表示，争议中的边界地区是一些没有价值的荒漠，印度应同意把西段地区的大部分交给中国。印度应参加西方同盟，接受西方的核保护伞。他还说，作为得到美英军事援助的最低姿态，印度必须同意与巴基斯坦重开谈判。在桑兹和哈里曼的双重压力下，尼赫鲁不情愿地同意了与巴基斯坦谈判。

为确保印巴实现妥协，美国也向巴基斯坦施加压力。11月25日，肯尼迪指示哈里曼说，访巴时要让阿尤布汗清楚知道美国的立场，“次大陆已经成为自由世界与共产主义进行对抗的新领域”，印度已不得不承认这一事实，巴基斯坦也必须这样做，承担起它与西方的联盟义务。肯尼迪威胁说:“如果巴基斯坦在我们帮助印度对抗共产党中国时进一步靠近中国，它就会损害对整个自由世界的严肃承诺。”

在国家安全委员会中，负责南亚事务的科默尔领导的一个特别小组委员会于12月提出报告说，中印冲突带来了重要的机会，它可能导致印巴两国和解，“使一个觉醒和实力加强的印度加入对红色中国的遏制。”报告强调，美国的战略利益应该是“保持高强度的中印磨擦”，同时又“防止它蔓延为一场大规模的战争”。科默尔的报告指出，美国对印度的“过分承诺”会带来一些问题，如国会可能不予支持、可能卷入中印战争以及巴基斯坦的反对。因此，关键问题是美国怎样才能实现这个战略“大计划”。美国影响事态发展和实现其计划的能力是有限的，“只有持续和活跃的中国威胁才能迫使”印巴两国在克什米尔进行妥协。但报告承认，中国已实现了自己的目标，并正在很有策略地脱离危机。报告提出了3项建议:第一，让英国和英联邦国家出面担任主要角色；第二，给印度的防空提供某种援助；第三，在克什米尔问题上要有非常巧妙的策略。

美国希望英国走在前头，但英国的态度很消极。12月13日，英国首相哈罗德·麦克米伦写信给肯尼迪说:“一种有意义的防御，不管是多大规模，只有在被当做印巴联合防御整个次大陆的计划才会有效。”麦克米伦指出，英美的目标是要印巴双方同意联合防御南亚次大陆，但即使他们达成了妥协，这两个国家可能也没有军事和经济能力建立真正的防御。他说，必须使印巴两国缔结地区性军事同盟条约。“那样中国人就会像俄国人一样，在进行大规模进攻前三思而行，因为他们不能确定那样做是否会引起核报复。”英国政府为提供长期军事援助定下了3个条件:解决克什米尔问题、印巴建立联合防御、印度成为西方的联盟体系的成员。

12月20日，美英两国在巴哈马群岛首府拿骚举行首脑会谈。美国助理国防部长帮办邦迪在会谈中说，伦敦工作组的建议是:提供6个山地师的装备，改进印军空运能力，在现有机型的范围内帮助印度提高空战能力。工作组还建议派专家去印度了解雷达和通讯设备情况，英美还可以派战斗机轮驻印度，数量是4个中队。但英方在会谈中指出，提供武器是一回事，但是“让印度将其军事计划建立在指望英美提供飞机、并向中国开火的基础上则完全是另一回事。”邓肯·桑兹说，即使在西方的帮助下，印度也没有能力承担它的国防建设的代价。所以经济上惟一可行的办法就是让印度进入西方防御组织的保护伞之下。美国驻印大使加尔布雷思承认，印度建立独立的防空体系代价是昂贵的，美英提供战斗机只是一种威慑力量而不是保护力量。这个计划比较便宜，而且较易为巴基斯坦接受。但美国驻巴基斯坦大使认为，在西方给印度大规模军事援助、克什米尔问题不能解决、中国又撤军的情况下，向印提供防空援助对巴会有灾难性后果。

麦克米伦似乎比美国人更敌视印度的不结盟政策。他说印度在过去10多年中一直攻击西方，大肆宣扬不结盟的好处。他强调要考虑巴基斯坦的反应，“我们可能在支持找麻烦的人，而放弃支持我们的人。”麦克米伦说，中国的目的是有限的，中国没有占领印度的计划。现在中国人已经撤走，美英不要让印度退回到傲慢和对西方敬而远之的态度上去。“我们必须让他们面对克什米尔的现实。从长期看，他们依赖西方。在短期内他们可以得到西方的援助，但条件是他们解决克什米尔问题。”尽管肯尼迪希望援助印度，但还是听从了麦克米伦的观点。英国的方针对拿骚会谈起了决定性的作用。

拿骚会谈决定，为了帮助印度装备6个山地师，美国和英联邦国家各自承担6000万美元紧急军事援助，防空援助问题暂时搁置。西方将放慢援助速度，以便敦促印度解决克什米尔问题。如果印巴达成妥协，西方将为南亚联合防御提供长期军事援助。也就是说，除了1.2亿美元的援助外，印度只有在满足了有关条件之后，西方才会为它付出“巨大的经济代价”。

在印巴两国就克什米尔问题开始谈判之前，12月26日，中巴两国宣布双方在边界问题上已基本达成一致意见。中巴关系的进展明显地打乱了美国的“大计划”，华盛顿指责巴基斯坦与中国“调情”，印度政府恼羞成怒，更不愿意向巴基斯坦做出让步。在获知美英将对印度提供大规模援助后，巴基斯坦明确表示不同意美国认为中国有侵略动机的观点。它还不顾美国反对，宣布外长布托将出访中国。1963年3月，中巴两国签订了关于边界问题的协议。

1963年上半年，印巴两国在美国的斡旋下进行了6轮谈判，双方未能在克什米尔问题上取得进展。随着中印边界形势逐渐平静下来，美国不仅失去了向印度提供军事援助的兴趣，而且降低了对印度战略地位的估计。危机时期印度曾提出10亿美元的军事援助要求，美国应付了一阵后也就没有下文。印度希望美国提供空中保护，但美国只提供了一些雷达设备。印度还期望美国提供先进的军工设备，最后它只得到几条二手的弹药生产线。美英提供的1.2亿美元军事援助到1965年只完成了0.9亿，剩余部分后来干脆取消了。

（二）美国分裂中苏与其南亚政策的矛盾

美国在南亚地区无法实现其“大计划”，在很大程度上也与其处理中苏分歧的政策有关。

自1959年中印边界发生冲突以后，莫斯科一直拒绝支持中国的立场。尼赫鲁对中苏分歧非常关注，试图以良好的印苏关系来促使苏联束缚中国的行动。1962年8月，印度不顾美国的反对，同苏联签订了有关购买米格飞机的协议。此举的目的之一就是要牵制中国。

1962年10月20日，中印边界自卫反击战打响。两天后，肯尼迪政府因古巴导弹问题向苏联发出最后通牒。面对全面战争的风险，赫鲁晓夫认为最好还是同中国站在一起。25日，苏共《真理报》在头版刊登文章说，“中印边界问题是英国殖民主义统治的遗产，中国从来没有承认过臭名昭著的'麦克马洪线'，它是被强加给中印人民的。”文章不仅没提原来的中立立场，而且还指责印度受帝国主义的唆使，挑起武装冲突。文章表示，“在反对帝国主义阴谋的斗争中，苏联完全站在兄弟般的伟大中国的一边。”苏联的变化使印度非常不安，但是新德里很快就知道，苏联发表这一“坏文章”的原因是“古巴导弹危机造成的形势和战争威胁”。

在要求美英提供军事援助的同时，印度也将这一决定通知了苏联。29日，古巴导弹危机结束，尼赫鲁如释重负。他告诉加尔布雷思说，苏联对印度寻求西方军事援助的行动表示理解，但苏方要求印度不要同美国形成军事同盟关系。而且，苏联稍后还会向印度提供武器。所以印度要尽可能避免刺激苏联。加尔布雷思表示理解印度的立场，他说美国并不要求印度成为西方盟国。10月31日，加尔布雷思会见印度新任驻苏大使T.N.考尔，考尔说在摊牌的情况下，苏联一定会支持中国，现在印度能做得最好的事就是确保苏联维持一定程度的中立，或许这还能维持苏联对印的经济援助。考尔问道:美国现在是否继续支持印度的不结盟政策。加尔布雷思立即向他做了保证。

尼赫鲁需要西方的军事援助，但也要保住不结盟政策这块招牌，而苏联的支持是他达到目的的先决条件。11月2日，印度外交部秘书长R.K.尼赫鲁对苏联驻印大使说，尼赫鲁指令他转交一封致赫鲁晓夫的信，并同大使进行谈话。R.K.尼赫鲁说，中印边界战争的发生是中共“左派教条主义基本战略的一部分”，中共左派的目的是要证明，“作为一个资本主义国家印度必定要加入西方集团中去”，“他们正以行动竭力迫使印度放弃不结盟政策，使它被纳入西方集团。”这位秘书长还说，他确信中国的行动是中苏意识形态争论的延续，中共“正在把主要打击目标指向苏联及其外交政策原则”。而印度是高度评价这些原则的。这番话表明，印度竭力要扩大中苏分裂，以确保它继续得到苏联支持。

印度的期望没有落空。古巴导弹危机刚一收场，赫鲁晓夫就觉得可以抛弃中国了。11月5日，《真理报》重新表示，苏联在中印冲突问题上持中立立场。11月17日，美国国务院情报研究司的希尔斯曼在分析中说，苏联“可能被迫要在对中国履行作为军事同盟及共产主义伙伴国家的义务，以及它殷勤培育的同印度的联系中进行选择”。苏联希望尽可能保持中立并让双方谈判。但是只要这场冲突持续下去，莫斯科可能就无法逃避这种困境，“这一冲突持续越长，它对中苏关系的分裂性影响就越持久、越强烈。”

在肯尼迪政府中，国务卿腊斯克对于援助印度较为消极。11月19日，他在同总统讨论中印危机时说，他怀疑印度以后会与中国进行谈判，双方可能达成某种“交易”。他认为，美国应该让英国在援印问题上起主要作用，“我们越是站到前面去，我们就越是把莫斯科推向北京。”腊斯克相信，中国在印度的目标是有限的，但中印冲突是美国使中苏分裂深化的天赐良机。

23日，哈里曼在新德里对尼赫鲁说，美国并不打算要印度加入西方军事联盟。如果可能，对印度来说，最好是保持与苏联的良好关系。哈里曼回国后向肯尼迪汇报说，印度的不结盟政策会发生相当程度的、实质性的、在方式上有利于美国的变化。但美不应谋求印度与美国或西方建立形式上的总体联系。西方形式上的保证可能破坏印度实质性的努力，并且可能迫使它断绝与苏联的关系，“致使苏联与红色中国更为接近”。显然，美国对印政策出现了矛盾。

11月30日，国务院政策计划委员会提出了题为“美国对共产党中国的政策”文件，这份文件说，美国要努力避免采取“或是会减少目前及将来对中国的压力，或是会迫使中国与苏联回到密切联系中去”的行动。这一观点很快就成为肯尼迪政府对华政策的重要目标。12月美国决定，不再阻挠印度采购苏联米格飞机。在反驳英国的不同意见时，加尔布雷思说，莫斯科希望避免长期夹在中印之间，而米格机是让苏联继续挂在印度的鱼钩。印度购买米格机似乎已成为符合西方利益的行动，考虑到几个月前美国还拼命反对此事，这一变化极具讽刺意义。

1963年5月，腊斯克在访印后报告说，尼赫鲁将坚持不结盟政策，“这是为了在反对中国时得到苏联的帮助。如果这样做失败的话，他就会同中国讲和。”就美苏竞争而言，肯尼迪政府自然不愿看到苏联在新德里的影响扩大，但为了达到分裂中苏这一更具战略意义的目标，美国不得不接受这种扩大作为代价。然而，在苏印关系发展的前提下，美国指望印度会接受它的冷战战略是不现实的，甚至在逻辑上也是混乱的。有了苏联的支持，印度不仅可以长期与中国对抗，还可以在克什米尔问题上不做让步，同时避免对西方武器的依赖，并为自己的利益而不加入西方同盟体系。

肯尼迪政府与1962年的中印边界冲突美国的对外政策是为其自身利益服务的。1963年5月，中央情报局局长麦考恩在谈到美国在南亚的目标时说:如果印度同中国联合，美国就不会有“自由的南亚”。“我们的利益是建立一个强大的次大陆，我们将利用能帮助我们推进这个目标的国家。”麦考恩说，美国虽然不能解决印巴矛盾，但也不能让那些“自称中立的人完全落入共产党的阵营”。麦考恩的话表明，美国在中印边界冲突中是要利用印度进行冷战，而不是被印度利用为它拓展疆界。

肯尼迪的南亚政策在中印边界冲突中得到了充分的展现。但此后美国在南亚的影响却走了下坡路。英国的政策是阻碍美国实现其目标的主要原因之一。英国原来对印度的中立主义政策相当宽容，而麦克米伦在拿骚的态度却很苛刻。英国很清楚，印巴解决克什米尔问题的可能性几乎是不存在的，但是它却坚持以此为长期军援的条件。这表明，财力拮据的英国根本不愿为武装印度掏钱。科默尔的小组委员会曾经认为:英国不愿承担过多义务的原因是，“它不想做任何要付大代价的事”。其实，美国也不愿意花钱帮助印度实现军事现代化。

南亚地区的国际关系是复杂的，不仅印巴关系对这一地区的战略形势有着重大影响，中巴关系、印苏关系、中苏关系也对局势产生着互动影响。中国很快打赢战争，很克制地结束冲突，在关键时刻与巴基斯坦解决边界问题，这些行动都大大压缩了美国的政策空间。这一时期肯尼迪政府开始关注中苏分裂，防止中苏关系的修复被认为是最优先的目标。为此，美国不得不改变策略，容忍苏印关系的发展。然而这种变化同肯尼迪政府的南亚战略目标存在着矛盾。印度虽然没有同中国联合，但它同苏联的关系越来越密切。在中印边界冲突中，美国虽然卷入很深，但它对事态发展的结果、对南亚地区的战略形势却没有产生多少实质性的影响。