刑法禁止令的期限:中国农村税费尾欠与村庄筹资能力问题分析

　　Pengfei Zhang ，School of Economics ，Peking University，100871

　　Mingxing Liu.China Institute for Educational Finance Research ，PekingUniversity，100871

　　Zhigang Xu.Center for Chinese Agricultural Policy ，Chinese Academyof Sciences ，100101

　　内容提要：本文基于一个全国6省116个村庄2000年和2004年的调查数据，对中国农村税费尾欠和村级债务问题的现状，及其在税费体制改革前后的变化进行了简要分析。税费改革前尾欠农业税的农户数和尾欠税费的数额已经较大，税费改革以后则有进一步的上升，这对基层财务运转造成很大压力。为了理解村庄筹资困境的成因，本文对税费尾欠和村级债务的影响因素进行了实证分析。研究发现，基层政府和村干部之间的政治关系网络是导致这一问题的深层原因。

　　Abstract：Based on the survey data of 116villages in 6provincesin 2000and 2004，the present paper analyzes the existing conditionsof the taxation resistance and village debt ，and their evolution alongwith the rural taxation reform in Chinese countryside.Our paper findsthat the number of rural households that resisted the agricultural taxand the amount of the balance due of taxation and other extra-budgetarylevies had been very large before the rural taxation reform ，and thesenumbers went up further after the reform，which exerted a lot of pressureon financial balance at the local level.In order to explain the originof village's financial embarrassment，we conduct an empirical analysisto investigate the determinants of the taxation resistance and villages'debt.The main conclusion in our paper is that the informal politicalnetwork between the local officials and the village cadres is the rootcause of the above predicament.

　　关键词：税费改革；税费尾欠；村庄债务；政治关系网络

　　一、导论

　　伴随着"农村税费改革"的展开和农业税的全部取消，农民负担问题已经得到了根本性的改观。但与此同时，一个税费改革之前就存在的问题——"农民税费尾欠"却变得突出而棘手了。何业明（2002）的调查数据显示，税费尾欠总额大、涉及面广，特别是在1999、2000年两年增幅最大。朱守银等（2003）指出，几乎每个村都有困难户、外出户、"钉子户"的税费任务无法完成。同时，由于农户税费尾欠问题的存在，村级组织难以完成乡镇政府下达的税费任务，便采用举债或挤占其他村级资金的方式进行垫支，造成农业税费"上清下不清"的状况，导致了村集体财务的恶化。郭勇（2005）指出，为完成税费上缴任务，乡村两级干部多是东挪西借，借支垫支税费欠缴资金。垫支资金中，乡村两级干部的工资已占40%.如果将乡村干部个人拆借款算在内，则这一比例在60%左右。这不仅给乡村干部带来额外的经济负担，而且造成了乡村干部对上级乃至中央政府的埋怨心理。陈文胜（2006）通过对湖南省129个乡镇的问卷调查指出，农村税费尾欠问题将使得农村的政治生态恶化，造成政府的公信力下降，农民对任何干部和任何组织都不相信，结果组织各类社会公益事业都非常困难。

　　引起税费尾欠的原因是多种多样的。根据贝永和等（2003）的报告，广西省昭平县的农民税费尾欠中，有23.18%是由于农村特困户无力上缴引起的，60％是因为有能力缴税的纳税人故意逃税造成的。作者认为，农户"逃税"主要由于"认为得不到应有的公共服务和利益"，或农业税减免不能落实引起抵制情绪，也有一些属于"法律观念淡薄"的"钉子户".Michelson （2005）在6个省37个村的调查中发现，有将近1/3的被访谈农民认为，拖欠税费的行为并没有什么不正当的。换言之，各种税费征收的合法性受到了农民的置疑，税费改革则强化了这种认识。

　　税费改革是要降低、减轻农民负担，那么过去的税费尾欠是清还是不清？比如，倘若放弃征收尾欠款，则以往缴纳了税费的农民势必不满。倘若不放弃，则有尾欠的农户和基层干部之间的矛盾则难以避免。2002年国务院发布了《国务院农村税费改革工作小组关于农村税费改革试点地区暂停清收农民税费尾欠工作有关问题的紧急通知》，要求各地立即暂停清收农民税费尾欠，并严肃查处违反规定清收农民税费尾欠的行为。这项通知执行以后，虽然切实减轻了尾欠税费农户的负担，但却引起了一部分过去按时按规定上缴税费的农户的不满（贝永和等，2003）。这种进退两难的局面实际上已经为乡村干部的工作造成了困境，以一事一议为基础的新型村庄筹资机制难以建立。目前，各项研究均在一定程度上，支持继续清收农民的税费尾欠，只是要分类对待，并且由"村民民主理财小组"来具体负责（陈文胜，2006；郭勇，2005）。但是，类似主张却难以变成政策现实，因为"分类清理"在实际操作中要做到位实际上很困难。因为在是否清理的问题上，村庄内部都无法达成一致，就更难以建立一个"公正的"村民管理机构来处理尾欠的清缴。近年来，中央财政开始了对普九达标和农业税拖欠所引起的债务进行清理，通过注入财政资金来化解基层的债务压力。但是，由于债务的性质范围被严格限制，其实际的效果有限。同时，财政注资虽然缓解了基层的债务压力，但是依然无助于提高村庄自我筹资的能力。

　　为了更为全面地研究税费尾欠和村庄筹资，本文利用了6个省116个村、1949名村民的调查数据，分析税费改革前后农民税费尾欠的变化、地区性差异，及其影响因素等问题。下文由四部分组成：第二部分介绍样本村农民税费尾欠的基本情况；第三部分讨论农民税费尾欠地区差异的原因；第四部分是计量分析；最后为结论。

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　　五、结论

　　农业税的免除并不等于农村的各类税费征收工作就不存在了，大量的农村社会服务依旧要通过农民缴纳资金来实现。税费尾欠问题所产生的影响是复杂的，全部取消或者继续清欠，都会在农村社会引起一定的负面影响。问题在于，如何建立新的具有合法性的村庄财政融资机制？尽管"一事一议"的改革举措，意在于促进农村公共资金筹措的合法性基础，但是其实际效果还有待于观察。事实上，"一事一议"在许多村庄都难以开展。税费尾欠问题所引起的纠纷为农村新型村庄筹资体系的建设制造了障碍。本文的研究表明，村庄筹资能力的建设受制于村庄的外部政治环境。这说明，单纯的财政集权改革并不能从根本上解决税费拖欠和债务的问题。只有深化基层民主政治改革，才可以切实推动村庄筹资机制的转型与重建。


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本文收入文库时间为2010年3月。