工程肢解发包相关规定:1994年税制改革以及对中国农村财政结构的影响

　　（新加坡国立大学政治系）

　　原载《中国乡村研究》第7辑，黄宗智主编，福建教育出版社2010

　　内容摘要：本文分析了乡镇一级的财政危机及主要由1994年的税制改革造成的农民负担增加。这项改革改变了税收分成制度，有利于中央政府。在更大的财政资源限制下，地方官员的政绩压力促使他们复制中央政府的"为我服务"政策，极力试图搜刮其下属行政管辖区来平衡本级财政预算。乡镇处于国家行政级别的最底层，没有下属部门来弥补其财政损失，填充政府腰包。收入来源减少，使乡镇官员榨取农民更甚，尤其是在农业省份。在税费改革和农业税废除、取消了农民负担的同时，农村财政最根本的结构性问题不仅依然存在，而且正在恶化。

　　关键词：中国的农村改革；农村财政；征税；农民负担；中央与地方关系

　　在最近几年实施税费改革以及农业税逐步取消之前，中国农民负担成为一个广泛讨论的问题。不少学者从不同视角对此作了探讨。有些学者认为，农民之所以负担过重，主要是当地政府的官僚行为，是与中央政府政策相悖的。更具体地说，"农民负担"问题是农村基层干部对中央政策进行"淡化、歪曲和偏差执行"造成的。对于这些干部，中央因其自身"执政能力减弱"（L ü，1997：130）而无法控制。托马斯。伯恩斯坦和吕晓波（Bernstein and L ü，2003：11）明确把中央在减轻农民负担问题上的失败归因于权力过度分散，使得地方官僚机构对中央的服从难以保证。中央政府致力于维护农民利益、惩罚不法农村干部的论点在另外一些学者的实地考察中得到支持。他们发现，愤慨的农民上诉时找到的领导级别越高，他们得到的答复越让他们满意。这些调查援引了不少在不满的农民中流传的说法，如"中央是恩人，省领导是亲人，县政府是好人，乡政府是恶人，村干部是敌人"；"经是好经，只是给和尚念歪了"；以及"政策上正下歪".

　　这种分析方法把中国政府分成中央和它在农村的代理人两部分，并且在税费的收缴问题上将二者对立起来。以这样的思路来分析农民负担的起源所得出的结论是，农民的不满情绪中并没有反政权的倾向。欧博文和李连江把农民抗议或拒绝缴纳税费的行为界定为"政策允许的抵抗行为"；即他们并不是反对（共产党）政权，而是反对那些违背了国家政策的地方干部（O'Brien and Li，1995）。另外一些学者则把农民在抗议中引用中央有关政策的做法，看做他们并不是真正反对政权、而是农民和中央政府结成联盟以对付违法乱纪的地方官员的证据（Bernstein，2000：95-111）。

　　中央政府试图把农民们从那些巧取豪夺的农村干部手中解救出来的看法并非毫无根据。尽管中央颁发了二十多个法令警告和禁止，由于农村干部置之不理，导致九十年代中期以后农民负担继续增加。不过这种看法不足以解释农村干部的掠夺行为。对农民滥收费并非仅是农村干部个人或孤立的所作所为，而且代表农村普遍的政府官僚行为，特别是在农业省份。为什么农村干部冒着被处罚的风险不停地增加农民负担？一些研究将个人和制度的腐败作为解释（Bernstein andL ü，2003109-14；Cai ，2000；Wedeman ，1997；于建嵘，2003）。这的确没错，但最多只说明了事情的一部分。李昌平（2002）以前是乡党委书记，现在则是一位坚定的农民利益维护者。他说，一个领导班子廉洁与否，在农民负担问题上并没有多大影响。政绩压力是另一个常常被提起的重要动机。但是，为什么农村干部想要表现好，得到嘉奖，要以增加农民负担为代价呢？既然违背中央政策会被惩罚，这样做会不会适得其反呢？托马斯。伯恩斯坦和吕晓波（Bernsteinand L ü，2003：107-9）曾简略地讨论过这个问题（1994年以后的情况），但是他们的分析没有展开，也没有足够的数据支持。

　　总的来看，以上所提到的研究主要强调了中央在监管乡镇机构方面能力不足，并由此导致中央政策在地方上的变形。一些学者则有不同的解释。Maria Edin（2003）认为，中央监督约束农村干部（乡镇级）的能力并没有被削减，新的干部管理体系反而加强了这种能力。农民负担加重不该归因于中央对乡镇官僚管理松懈。虽然中央强调减负，但并没把相关措施提到议事日程的重要位置，而将议事优先权让位于别的政策了。

　　对于两种观点我都不能表示支持。认为中央政府非常软弱（不管出于什么原因），已失去了控制那些让农民负担过重的农村官员的能力，这种看法大大低估了中央对地方的权威以及对下级政府的组织控制力。另一方面，中央推出改革措施以加强干部管理，可能会或多或少为其已被市场经济削弱了的传统控制机制补充一点力度，但这些措施几乎没有可能使中央的控制能力比改革前更强。正如杨大利（Dali Yang ，2004：65-109）所言，采用"垂直管理"对中央的分级控制有所帮助，因此也加强了中央政府的统治能力；但这种控制很大程度上只是功能性的，它无法解决监督地方政府的问题。

　　通过研究中央对农村干部的控制是加强还是减弱，来了解农民负担是如何增加的，这实在是一个被错置的问题。上级政府对农村干部控制的强弱当然与农民负担相关。然而，这种控制与其说是由遥远的中央政府实施，还不如说是由县、市、省的政府来实施的。这种控制加上其它所有对农村基层干部的监督、监测机制，非但没有减轻农民负担，反而在许多农村地区产生了适得其反的效果。

　　基本上农民的负担就是税费。主要的纳税义务是"农业税"，它是四个与农业相关税种的总称：农业税、农业特产税、土地增殖税和契税。屠宰税也是负担的一部分。费用则包括"三提五统"，以及农村干部为当地社会经济发展和农民生产、福利等项目收取的其它费用。

　　如果从农村财政结构，而不是从组织或行政控制的角度来看农民负担问题，就会很清楚，尽管由于税费改革和农业税的废除，农民负担基本上已成过去，但其最根本的农村财政结构性问题不仅依然存在，而且正在恶化。正是这个结构性问题使农民负担在相当长的一段时期成为一个头等严重、极具爆炸性的问题。二十世纪九十年代后半期农民负担的激增，其根源在于乡镇级的财政危机，而这一危机又主要是由1994年的税制改革造成的[1].这次改革旨在增加中央政府的收入，通过协商以新的税分制度取代旧有的制度，从而使财政资源的分配演变成不同行政阶层之间暗潮汹涌的争夺。为了实现平衡预算或财政盈余，每一层的地方政府都纷纷仿效中央的"以我为主"政策，导致了税款收入向上层集中以及自上而下强加的财政支出负担。作为中国垂直政府结构最底层的乡镇，能分到的税收收入最少，但承担的财政支出负担却最重。

　　乡镇财政状况恶化，给农民造成了极大的负担，但这显然不是中央税制改革者想要的结果。与此相反，中央希望通过转移支付，将增加的中央税收收入用于扶助贫困地区，因为那里的农民负担是最重的。然而，中央的转移支付政策产生了一系列具有讽刺意味和意想不到的后果。中央确实把大笔税收款项转给了地方。问题在于，1994年的中国行政体制在中央财政分配上对欠发达地区和较低的行政级别十分不利。大多数转移款项都被拨到富裕地区，其余的大多纳入了省政府的囊中。只有一小部分到达了指定的农业省份乡镇，这里最需要中央转移支付来减轻农民负担。收入来源的减少，促使这些乡镇加倍地压榨农民来平衡预算。虽然1994年的改革后，所有的地方政府都用强行征收各种费用来增加收入。但对乡镇一级财政，这些征费就显得尤其重要。

　　本文分为四个部分。继"研究方法说明"部分之后，第二部分探讨了1994年税收制度中不利于县级财政运作的体制性安排。第三部分分析了日益增长的县级财政赤字是如何加深了乡镇财政危机，从而加重了农民负担，以及税费改革和农业税的废除是怎样影响乡镇财政的。结论部分总结了作者的实证研究，并重新评估了中央政府、地方政府、农村官员及农民四者之间的关系。中国农村的财政结构，尤其是1994年税制改革所产生的相关变化，是一个非常复杂的课题。我希望读者将此项研究当成是一种从新的视角来探讨农村财政的尝试。

　　研究方法说明

　　我于2002年11月至2003年1月、2004年12月至2005年1月、2005年7月对1994年税制改革及其对中国农村财政结构的影响进行了实地调查研究。为了实现对比分析，我选择了中国四个极具农业差异性的地区：湖北、苏南、苏北、浙江。湖北和苏北主要是农业地区，而浙江和苏南地区农村工业化程度较高。就农村财政和农民负担而言，相关文件和出版物提供的资讯和统计数据一般都是县级的，而对乡镇和村较少提及。因此，我的实地考察主要集中在乡镇和村两级。我在湖北走访了三个镇（沙洋县的沈集镇、十里铺镇、和东宝区的漳河镇，都属荆门市管辖）和四个村（郑岗村、柴岗村、石牛村、迎接村）。在苏北走访了两个镇（如皋市的下原镇、如东县的掘港镇）和四个村（桃园村、野树村、曙光村、陈高村）。在苏南走访了四个镇（无锡市滨湖区胡埭镇、太仓市沙溪镇、常熟市任阳镇和昆山市张浦镇），四个村（沙滩村、印北村、蒋巷村、白米村）。在浙江走访了杭州市康桥镇的吴家墩村。为了尽量减少区域偏见，我还于2004年4、5月电话采访了山东省鱼台县王庙镇和张黄镇的一些财政官员。同时，我与一些著名的农村问题专家讨论了我的课题，并得以分享了有些专家尚未发表的第一手统计资料。考察中访谈人数超过100人。除非另有说明，本文中引用的访谈（标示为"作者访谈"）均进行于上述时期和上述地区。

　　对于农村财政的研究必须用数字说话。但是我实地调查所取得的数据还不足以完成这篇论文。乡镇和村的簿记常常缺乏严格的标准。而且，统计数据和界定收入种类的方法各个地区各有不同。虽然这篇论文大部分基于我的实地调查，但它并不仅仅只是对该几个地区的研究。我力图了解所研究的案例在中国农村所具有的代表性。因此，除了官方的财政年鉴和文件，我还收集了许多中央和地方公开发表的财政资料。为了评估出版物提供的数据的准确性，作者的身份和简历尤为重要。在引用时我优先考虑了那些在农村政府税务和财政部门工作的作者提供的材料。这些人可能并不是职业学者，但他们提供的数据应该相对可靠。

　　为避免作选择性的陈述，我做了一些比较分析。尽管我尽力扩大调查、研究的范围，这篇文章不可能展现中国农村的全貌。1994年的税制改革对全国的农村财政造成的制度性影响相差不多。但是正如农民抗争所表明的，它所造成的农民负担问题在内陆农业地区特别严重。虽然此项研究主要集中在这些地区，但也给出了全国和非农业省份的相关数字，以说明区域差异程度。

　　…………

　　结论

　　农村财政危机及相关农民负担问题，很大程度上是1994年税制改革的结果。中央政府通过税制改革修改了税收分配规则，以增加其自身的收入。一方面，地方政府试图挫败中央目标的努力，导致非税收入的爆炸性增长。另一方面，抢夺财政资源的白热化，促使各级地方政府利用自己的行政权威，将财政损失和支出责任转嫁到下属政府身上。乡镇乃垂直行政体系之末端，没有下级政府帮助它解决其财政赤字，或对其财政收入作贡献。为了取得自身财政收支平衡，乡镇政府除了对农民横征暴敛别无选择。

　　乡镇级的财政危机及其对农民负担产生的严重后果，看起来并非中央决策者有意设计或预期，更不是它希望看到的，而是1994年税制改革多少有些意想不到的结果，这种结果乃是制度性缺陷造成的。人们不应该简单地将农村财政危机归咎于中央政府，而也应该考虑到各级地方政府是如何利用1994年税制改革为自身利益服务的。在改革年代，中国的中央决策体系在权力分散和权力集中之间来回摇摆。八十年代，致力于权力非集中化的改革政策，导致中国的税收体制对地方财政有利。进入九十年代时，中央领导人发现，现存税收体制已造成中央巨额财政赤字，其财政能力已被削弱到了危险的程度。结果在九十年代上半期，权力开始重新向中央集中，改革税制是朝着这一方向迈进的重要一步。然而，中央对地方的权威以及其决策自主权，早已经被权力分散化削弱了。尽管中央对地方领导人的任命权仍然强大、有效，中央对省一级领导人，必须或多或少地照顾其利益，因为他们是中央的权力基础。中央和省关系的改变，可以从朱镕基副总理代表政治局对大多数省进行访问、以争取他们对税制改革的支持中看出来。这一现象在毛泽东时代是不可想象的。

　　1994年税制改革实际上是中央和省政府之间的交易。中央的让步以及在税收分配谈判中的"软弱"表现，给省官员发出一个信号，即省政府应该在与下级政府打交道时，优先保证自身财政的盈余。根据这一理解，省官员改变了地方税收的分配规则，以最大限度地满足自我利益。但是对中央不会惩罚省一级这么做的预期，不足以解释为什么省（以及市、县）官员要把潜在的财政危机转移到它们的下级。难道地方领导不需对其辖下的整个地区的社会经济发展负责吗？如果一个乡镇遭受严重财政危机而导致农民负担恶化，难道所在的省、市、县一把手不会被惩罚吗？

　　正如Douglas North （1990）所提出，理性行为者并没有固定的政策偏爱次序。制度的制约经常决定他们的政策偏爱次序，或者迫使他们在对立的政策选项之间做选择。在今天的中国，没有哪个地方官员可以完全忽略当地民众的声音。但是中国的政治体制要求他们更要对控制其政治生涯的上级负责。在中国的干部评估体制下，衡量政绩以及干部提拔高于一切的标准，是当地社会经济的发展速度。而社会经济发展需要充裕的资金。1994年的新税制切断了流向地方政府的税收收入，然而政绩标准却依然没变。在日益紧张的财政约束下，政绩压力使各级地方官员不顾一切地、试图以牺牲下属政府财政为代价，以平衡它们自己的财政预算。它们不仅占用下属政府的财政资源和中央的转移支付，并且将更多支出责任强加于下属政府。尽管所在地区的农村财政危机或许会拖地方官员整体政绩评价的后腿，两难之下，他们不得不在对立的政策选项中，将确保自身财源作优先考虑，因为地方经济发展速度对地方干部升迁的重要性，远超过农村财政危机和农民负担问题。同样的原理适用于乡镇官员，尤其是农业省份的乡镇官员，它导致了"选择性的政策实施".这些官员知道怎样区分"软"和"硬"的任务指标。他们将受村民欢迎的政府政策归于软的、不一定非执行不可的类别中；而将计划生育和税款征收视为必须完成的硬任务（O'Brien and Li 1999：174-75）。从农民身上榨取钱财相对风险较低，而使乡镇官员获益最大。财政负担于是最终落到了农民身上，他们的利益在政治决策过程中最不受重视。

　　探索农村财政危机和农民负担背后的财政体制性问题，可能有助于我们理解中国正在变化中的中央、地方关系，尤其是中央、地方政府、农村官员和农民之间的关系。尽管中央不直接跟县、乡政府打交道，它们之间的确存在紧张关系。与一些观察家所认为的相反，这种紧张关系大半不是源于中央对地方政府藐视中央减轻农民负担的命令的不快，亦非因为中央控制不了滥用职权的农村官员。这种紧张关系实际上是由于农村官员对中央的不满造成的。新税制造成他们财政收入减少。中央还发布许多法令，要他们不可将财政负担转嫁给农民。由于没能为农村官员提供一个切实可行的整体方案，这些中央法令不过只是空话或宣传策略，意在安抚不满的农民。然而，中央政府这些象征性姿态却产生重大后果，因为它使农民的委屈和抗议合法化，而且产生了广泛的"符合政策的反抗"，大大增加了农村干部资金筹集的困难。那些压榨农民达到极限，并且因此导致暴力反抗或"严重事件"（死亡或自杀）的农村干部受到惩治。

　　这种对农村干部的惩治与相关中央法令，意在警告农村官员不可逾越压榨农民的限度。更重要的是，它向中国的农民发出了一个清晰的信号：中央始终和他们站在一起，并且对"一小部分"农村干部不执行中央保护农民利益的政策"很生气".当中央大张旗鼓地惩治那些不执行中央政策的农村干部时，这确实使农民的愤怒得以发泄，也在一定程度上安抚了他们。欧博文和李连江（O'Brien andLi，2006：42-47）最近的一项研究援引了他们几年前的调查。它不仅提供了上述论点的新证据，同时认为信任中央乃是"儒家传统"的一部分。不过，我在1996年到2003年间对农民的采访，表明农民的想法并非一成不变。在九十年代后半期，将中央看做"恩人"确实很常见。当时大批农民到北京或省会请愿，要求减轻他们的负担并惩治负有责任的农村干部。当大多数耗费金钱的上诉以失败而告终时，他们对国家在农民负担的责任问题上的理解改变了。如Ethan Michelson （2008）所述，农民上访的社会成本太高，经历与结果令人失望，从而促使不满的农民转而在本村、本地寻求非正式的解决方法，到头来主要还是依靠村领导解决问题。然而不论如何，税费改革和废除农业税确实改善了中央政府在中国农民中的形象。

　　*陈安教授系前中国社会科学院国际政治学者，美国耶鲁大学政治学博士，现执教于新加坡国立大学政治系。

　　*作者注：本文原发表于英文"近代中国"季刊（Modern China，vol.34，no.3[July 2008]，pp.303-343）。我特别感谢华中科技大学王会女士为翻译本文所付的努力，以及新加坡国立大学对本研究项目的经费支持（R -108-000-010-1l2）。在本文写作、发表过程中，我得到Kathryn Bernhardt 、蔡永顺、陈绍锋、董磊明、Richard Gunde 、郭继光、韩荣斌、贺雪峰、MariaHeimer、江洋、郎友兴、Kevin O'Brien 、彭玉生、王习明、张德元、赵树凯等的大力帮助。他们或者安排我在中国农村的实地考察，或者帮助我收集有关研究材料，或者对本文的修改提供了宝贵的意见和建议。英文"近代中国"季刊的五位审稿人亦为本文的修改、完善写下了详尽的评语。对于以上专家、学者为此项研究所作的贡献，我在此一并表示感激。


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本文收入文库时间为2010年8月。