合格投资者认定:现代中国农民税负：历史演变、制度基础与体制改革效应*

　　摘要：基于大样本调查数据，本文分析了农村非正式税费负担产生之制度根源，农业市场化过程带来的征税工具演化，以及农民负担的区域差异。在此基础上，本文进一步讨论税费改革对农民负担和乡村基层治理可能产生的影响。研究表明，税费改革所面临的根本难题是，税改仅仅缓解了体制性问题所产生的症状，却没有完全消除原来导致这些症状产生的体制根源。如何探索有效的基层治理体制，并提高基层政府在农村的政治威信，成为未来改革最为迫切需要解决的问题。

　　关键词：政策性任务；征税工具；农村非正式税费负担

　　作者刘明兴，1972年生，经济学博士，北京大学政府管理学院和中央财经大学中国经济与管理研究院副教授（北京100871）；陶然，1972年生，经济学博士，中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心副研究员（北京100101）；英国牛津大学中国学术研究中心研究员。徐志刚，1973年生，管理学博士，中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心副研究员（北京100101）。

　　Abstract.Based on large sample survey data ，this article analyzesthe institutional foundation，evolution of tax instruments and regionalheterogeneity of rural informal taxation in China.The impacts of ruraltax reform on farmers ‘tax burden and local governance in rural Chinaare also analyzed.Our research shows that rural tax reform so far hasonly addressed the symptoms of a ill-functioning local governance regime，but has not established a system that are held accountable and to localpopulation.

　　Key Words ：Policy Mandates，Tax Instrument ，Rural Informal Tax

　　一、引言

　　农业税收一直是公共经济学研究的一个重要问题，尤其在那些农业占重要地位的发展中国家和转型国家。针对农业税收的目标、税收工具转变与制度基础，以及税收效应，国内外已经积累了大量的研究文献。[①]从税收工具角度看，农业征税可使用的工具非常有限，而且还随社会经济变迁而不断演变。不少国家以农地为税基抽取土地税，但这往往会带来强势利益集团，如地主集团的强烈反对。很多发展中国家和社会主义国家政府因能控制农业重要投入和产出的价格形成和交易过程，还往往通过“价格剪刀差”来从农业中汲取资源。但这种方式往往随着农业自由化而不断弱化，政府不得不改变征税方式。

　　农民的税负问题是贯穿整个中国历史变迁过程的一个重要问题。即便在现代中国，农民的税负问题也历来是政府部门、学术界乃至社会关注的焦点问题。从时间上看，现代中国农业征税主要经历了四个阶段：1）建国后直到改革开放期间，在计划经济体制下，政府除了征收农业税外，还通过直接向农户下达强制性收购任务并规定收购价格来抽取隐性税；同时，集体经济体制下公社和大队控制着集体收入分配并通过预扣集体积累来融资。2）从80年代到90年代初，农业征税工具逐渐转变。一方面，家庭联产承包责任制的推行使农村的基本纳税单位由集体转变为以个体农户为主。另一方面，由于政府无法再控制集体内部收入分配，政府引入了乡统筹和村提留这两种非正式税收方式抽取资源。此外，很多地方政府还通过控制农业投入和供销渠道，借助价格差来汲取财政资源。3）从90年代中期到本世纪初期农民负担矛盾开始突出。特别是“乱摊派问题”演变成了农村一个突出的社会问题，尤其在一些以农业为主的地区，农民负担导致了基层政府与农民的突出矛盾。而且，收购粮食的逐步取消促使乡村干部开始以上门催讨的方式收取各类摊派，直接激化了干群矛盾。4）自1999年国务院在部分地区开展农村税费改革试点，至2006年在全国范围内全面取消农业税。

　　作为一个处于经济转型过程中的发展中大国，中国为研究经济自由化过程中农业征税工具演化及其区域差异提供了一个良好的分析案例。中国的农民税负演变历程给研究者提出了几个深层次的问题：（1）为什么税费问题，特别是非正式税收会在中国农村出现，这种现象产生的制度基础是什么？（2）农民负担问题一直存在，为什么只是从90年代中期以来、而非更早时期带来尖锐矛盾？（3）为什么对农民乱收费主要在欠发达地区而不是工商业比较发达的地区？（4）本世纪初全面展开的农村税费减免到底对农民负担和地方治理带来什么影响？

　　到目前为止，文献中对我国农村税费问题起源、演变、区域差异以及税费改革效应运用严格实证分析方法的系统性研究还相对缺乏。本文将利用两套来源不同的大样本数据，在系统分析农村税费产生之制度根源、农业市场化过程带来的征税工具演化、以及农民负担区域差异的基础上，讨论税费改革对农民负担和乡村基层治理可能产生的影响。对这些问题的回答，不仅有助于在中国的特定背景下理解农民负担问题，也有助于分析一般经济转型过程中政府征税工具的变化。进一步来看，通过分析税费负担和治理体制之间的联系，也可以揭示当前我国农村基层治理体制中存在的根本性矛盾以及进一步改革必须面临的挑战。

　　本文以下部分安排如下，第二部分详细介绍中国农业征税体制的历史演化，第三部分提出一个统一的分析框架来解释改革开放后农民非正式负担产生的制度基础、动态变化和区域差距，并利用实证数据检验相关理论假说；第四部分应用实地调查数据评估税费改革的效果并剖析其实施机制；第五部分给出农村税费问题在我国当前体制下的政治经济学逻辑和基层治理体制改革面临的挑战。

　　二、中国农业征税体制的历史演化

　　（一）计划经济体制下以“剪刀差”和预扣集体积累为主的征税方式

　　建国后从农业中抽取正式的农业税始于20世纪50年代。按照1958年《中华人民共和国农业税条例》，全国的平均税率为15.5％。由于当时确定的计税产量低于实际产量，农民所缴纳的农业税占实际产量（和产值）的实际负担率明显低于名义税率，按产量约为10％，按产值计约为5.9％。随着农业实际产量的不断增长，农民对农业税的实际负担逐年下降。“二五”、“三五”期间为11％，“四五”时为6％，“五五”时为5％[②].但另一方面，为了向城市工业和居民廉价提供农产品，政府在计划经济体制下直接向农户下达强制性收购任务。政府在制定了强制性上缴数额的同时，也规定了价格，从而得以通过“剪刀差”抽取隐性税收。据一些学者的测算，从1953到1978年，这样的隐性税收总计达到了2800亿元，约占农业总产出的17%，大大超过了同时期898亿元的农业税。[③]尽管长期以来农业税的税负比较轻，但将上述两项相加，农民负担率就达到了22.4%.除此之外，在当时的集体经济体制下，公社和大队控制集体收入分配，集体积累被预先扣除，然后队员才能获得工分。这种预扣集体积累的分配方式事实上也形成了对农民的征税。

　　（二）80年代到90年代初农业征税工具的逐渐变化

　　从1978年开始，随着家庭联产承包责任制的推行，农村的基本纳税单位由集体转移到以个体农户为主，农户开始以家庭为单位承担各种税费。就税负而言，期间农业税没有太大变化，而且由于政府提高了粮食收购价格，还降低了“工农业剪刀差”形式的隐性税。但在乡村两级，由于工分体制的瓦解，集体组织无法继续像以前那样控制乡村内部收入。为了抽取资源，政府就引入了乡统筹和村提留这两种非正式税收方式。

　　另一方面，这一时期，无论是征收农业税，抽取隐性税，还是收取乡统筹和村提留，税费征收成本都由于粮食收购政策的继续存在而非常低。在农民得到粮食收购款之前，乡村组织往往将农业税，乡统筹和村提留提前扣掉。不仅如此，在实际操作中，地方政府还往往通过在国家粮食定购任务之外加码的方式，利用收购价和市场价之间的价差获取更多的资源。此外，在这一时期，很多地方政府还通过控制农药，化肥等农业投入，以及烟草、蚕茧和茶叶等各种经济作物的供销渠道，利用价差汲取财政资源。[④]

　　考虑到联产承包责任制下每个家庭有自己的土地，农业税和统筹提留款一般是按照土地征收，这个时期农业税负在很大程度上可以被认为是一种“土地税”。因此，农业改革（提高粮食收购价格以及联产承包责任制）使政府对农业抽取资源的方式，从以“剪刀差”为主的隐性税，逐步转向隐性税和以土地为税基的显性税并存的方式。

　　但是，总体上，至少在80年代和90年代前期，学术界和管理部门一般所指的“农民负担”问题，特别是乱收费问题，仍不太突出（这一时期一个比较突出的问题是，给农民在粮食征购款上打白条）。这并非是因为这段时期农民的世纪税负特别低，而主要是因为当时粮食收购绝对数量仍然比较高，各种税费负担可以提前扣除，征税矛盾没有凸现。加上地方农资经营或产品收购部门还以差价形式抽取部分资源，不仅具有比较高的隐蔽性，而且农民也缺乏抵制的手段。

　　（三）90年代中期到本世纪初期农民负担矛盾开始突出

　　自90年代中后期开始，农民负担，特别是“乱摊派问题”开始突出。但是，农民所承担的显性税费负担率在90年代的平均水平并不高，大致在6％的水平上，且并没有显著上升，不过负担的累退性在增强。[⑤]在东部发达地区，各种对农民的提留，统筹以及乱摊派问题都不是特别严重，而在一些以农业为主的地区，农民负担导致了基层政府与农民的突出矛盾。这个矛盾不仅仅体现在这些地区的农民承担了比发达地区更高的税费率，更为关键的是，随着征税工具的变化，乡村干部开始以上门催讨的方式收取各类摊派，而这直接激化了干群冲突。[⑥]

　　（四）90年代末期开始的农村税费体制改革

　　从90年代到本世纪初，在我国内地很多农村，农民税费负担问题已成为基层治理体制面临的重大挑战，并导致了一系列社会不稳定事件。为解决农民负担问题，本世纪初政府开始推行农村税费改革。作为继家庭联产承包责任制改革以来我国农村进行的又一项重大举措，此项改革希望通过减税和相关配套改革，遏制面向农民的各种乱收费，通过切实减轻农民负担来改善干群关系，并促进农村基层政府转变职能。自1999年国务院在安徽全省和部分省份的一些地区开展农村税费改革试点，到2003年全国进行农村税费改革的省、自治区、直辖市已经达到20多个。[⑦]到2004年，各省都进行了农村税费的改革，其中吉林、黑龙江两省实现了全省免征农业税，上海、北京、天津、浙江、福建、西藏6省份和其他省份的274个县（市）也自主免征或基本免征了农业税；河北等11个粮食主产省（区）的农业税税率降低了3个百分点，其余省份农业税税率降低了1个百分点。农业税附加也随正税同步降低或取消。[⑧]2005年，国务院进一步加快了税费改革的进程，至2006年农业税已在全国范围内被全部取消。

　　三、农民负担的制度基础、动态变化和区域差异：一个统一的分析框架

　　要深入理解现代我国农民税负的演变，必须结合我国政治、经济体制改革的整体背景。本部分将基于对我国政治和经济体制变化的把握，分析改革开放后农民非正式负担产生的制度基础、动态变化和区域差距，并运用大样本数据通过计量经济分析来检验理论假说，提出一个分析农民负担问题的统一框架。

　　（一）理论假说

　　在现有政治集权体系下，中央政府，包括省市县各级政府政治目标和政策意图的实现主要依赖于对下级安排政策性任务的制度安排。长期以来，在我国的行政管理体制下，地方政府领导由上级任命，工作任务也主要由上级来确定，对工作进程的监督和工作业绩的考核也主要由上级政府来执行。实践中，每一级政府都有相应来自上级政府的工作任务和考核指标。从上世纪90年代开始，对省市县级政府的考核主要表现在GDP 和财政收入增长以及社会稳定的考核，而对最基层的乡村两级干部，工作任务和相应的考核内容则比较庞杂，如粮食收购、计划生育、普九达标、农村基础设施建设和公益事业发展、农业产业化、招商引资、社会稳定等等。

　　非正式税收制度作为一种对基层政府的激励手段正是内生于上述这种政治集权体系下政策性任务上级安排考核、下级执行完成的制度安排。对于各级政府，上级政府所安排工作任务的开展和完成必须依赖于下级政府的配合和执行，因此，各级政府必须掌握和运用必要的手段来激励（或者惩罚）下级政府。政治任命和财政转移支付无疑是上级政府最为依仗的激励手段。然而，由于多数政策性任务（诸如粮食收购和计划生育执行）的一个共同特征是，其执行成本存在明显的上下级政府信息不对称，即政策性任务在基层完成的具体执行成本上级政府无法充分观测。因此，上级政府难以只通过转移支付来支付政策目标实施的成本。仅仅依靠转移支付必然最终导致实际政策成本高于合理的执行成本，且这种偏离会因上下级政府间的信息不对称而放大，并使得财政难以承受。此外，由于通过政治任免来奖惩官员是一种“钝工具”，无法频繁使用。另一方面，如果对下级政府无法形成足够的激励，则政策性任务完成的难以保证。在这种两难处境下，要求下级完成上级任务，同时赋予地方政府一定的征收非正式税收自主权就成为一种不得已、但却是必然的选择。可一旦赋予这样的税收自主权，在缺乏制约机制的情况下，后者就会有激励去滥用这样的权利，从而导致农民税负问题。

　　因此，农民税负问题内生于经济自由化过程中，政治集权体系下的上级政策性任务和非正式税收自主权的制度安排。政策性任务的完成需要执行成本并形成农民的税费负担，而更重的政策性任务将带来更高的实施成本，因此也需要更高的税费来支付。在上下级关于实施成本的信息不对称的情况下，地方政府就可能利用非正式税收自主权来加码收费。在这种政策性任务随地区和时间有变化，则其所引致的税费负担也将发生变化。基于上述分析，我们有这样的理论假说1（农民负担与政策性任务假说）：控制其他因素不变的情况下，政策性任务越重，农民负担就越重。

　　农民负担问题，特别是乱收费问题，在90年代以后日益突出与农业自由化过程中政府征税工具的变化有关。80年代乃至于计划经济时期，平均来看农民税费也非常高，但其主要是通过剪刀差隐性方式提取，或者通过粮食收购体制预先扣除，这类抽税方式使得农民无从抵制。但90年代中后期以后，粮食乃至一般农产品市场化带来的变化，使得无论是通过剪刀差还是通过粮食收购体制预先扣除税费都变得日益困难。

　　首先，农业市场化使得粮食收购的数量减少，使得继续采用原来的那种通过粮食定购款扣除各种税费的方式来征税变得日益困难。税费征收的方式逐渐从低成本的预先扣除转变为高成本的直接向农民征收。这种征税方式不仅容易导致农民抵抗，也使得征税难度和成本大大增加，从而导致为了要完成征税任务就需要养更多人，而养更多人就需要进一步融资，从而不得不进一步加强对农民征收税费这样的一个恶性循环。由此形成以下的理论假说2（低成本征税向高成本征税方式转化假说）：控制其他因素不变，地方政府通过粮食征购款直接扣除各种税费的空间越小，征税成本提高，农民负担加重。

　　其次，农业市场化改革的深化使得政府粮食收购价和市场价之间的价差不断下降，导致地方政府通过加成收购并利用两种价格之间价差获利的余地减少，为了不使财政资源减少或保持增长，地方政府不得不从抽取暗税转向抽取明税，从而加重农民明税负担。由此形成以下理论假说3（暗税向明税转化假说）：控制其他因素不变，地方政府从价格剪刀差中抽取暗税的余地越小，就更多地转向抽取明税，从而农民明税负担越重。

　　最后，同样经历着农业市场化所带来的暗税日益难以抽取，且向农民征税的成本日益增加，为什么相对发达地区没有出现突出的农民税负沉重问题？一个可能的解释，是相对发达地区的工业化水平比较高。由于从工商业企业征税的成本相对于从农户手中直接征收明税要低，地方政府的税基转向工商业为主（以及从征地中得到的收益）。但是，在那些工商业发展薄弱的农业主产区，政府则别无选择，只能向农民直接收费。由此形成理论假说4（农业税向工商业税收转化假说）：控制其他因素不变，工业化水平越高，地方政府征税更多转向工商业，农民负担越轻。

　　（二）模型和变量

　　以下我们将基于一个跨区域、长时期的大样本数据，运用计量分析来检验上述4个理论假说。该数据是农业部固定观察点在10省[⑨]1987～1999年（其中不包括1992、1994年）对120个村庄6000多个农户的调查所形成的面板数据，以及这些村庄所在县的工业化水平数据。分析建立的计量经济模型设定如下：



　　其中下标i ，j，t分别代表农户、村庄和时期，上标H 和V 分别代表农户水平和村庄水平。模型中的被解释变量TB代表第j 村第i 户农民t 时期的税负担水平（不含农业税）。分析中，该指标由三个变量来衡量：人均总收费TB，收费包括三提五统和各种摊派；人均三提五统收费TB1；人均各类摊派TB2.其中TB是TB1和TB2之和。需要指出的是，这里被解释变量不包括正式的农业税，只包括地方各种非正式税收，这是因为农业税是按照国家法定税率征收，而不像三提五统和各种摊派主要由地方政府决定并征收。

　　对应于前述4个理论假说，模型中的关键解释变量包括以下4个：

　　1）政策性任务PB（村人均粮食收购量）；

　　2）征税方式TM（人均农业税占国家粮食定购金额比例的村平均水平）；

　　3）隐性税HT（粮食市场价与政府收购价比例的村平均水平）；

　　4）地区工业化水平IND （县工业总产值与工农业总产值比例）。

　　此外，模型中还包括农户和村庄水平的控制变量Z ，主要包括农户人均耕地，农户劳动力比例，村人口规模，村人均收入水平，村集体经济收入占村总经营性收入比重等。

　　研究将上述模型设定为非观测效应综列数据模型。模型中的非观测效应包括μ和υ两部分，其中μ代表各村庄各不相同但随时不变的非观测效应，υ代表各村庄相同因时变化的非观测效应，ε代表随机扰动项。

　　模型中关键解释变量政策性任务PB用村人均粮食收购量测度。固定观察点的数据表明，这个变量无论是跨区还是跨时都具有很大的变异，比如1987年最高的吉林人均粮食收购达到350公斤，而最低的河南只有70公斤，到90年代所有省份都有所降低，但各省差别仍然很大。考虑到粮食收购变量可能具有内生性，我们还采用了工具变量方法进行两阶段回归。所选取的工具变量是省级别的农民人均粮食订购量（用《中国市场统计年鉴》公布的各省各年粮食订购总量除以该省农业人口）。和很多其他政策性任务一样，粮食订购是一个自上而下的政策，每一级别政府需要完成的粮食收购总额是上一级政府分配和决定的。因此，从省农民人均粮食订购量到村人均粮食订购量存在一个比较明确的因果关系，可以被认为是一个比较合理的工具变量。根据假说1，预期这个变量系数为正。这里必须指出，使用人均粮食订购量作为政策性任务的代理变量，是因为在80和90年代在中国乡村两级，粮食收购是一个重要的政策性任务，为执行这个任务地方也需要支付相当的人力和物力成本[⑩].当然，这个选择并不意味着粮食收购是乡村级别唯一的政策性任务。事实上，计划生育，义务教育达标等政策性任务在这一时期都存在，而且即使在本世纪初粮食定购逐渐取消后还继续起作用。对人均粮食订购指标系数的理解，是在控制其他因素后，度量该特定政策性任务对农民收费负担的特定影响，而非估计所有政策性任务的总体效应。

　　模型中第二个关键解释变量征税方式，即在一个村内被调查农户中农业税高于国家粮食定购金额农户（因此其农业税无法从粮食订购款中完全扣除）占所与被调查农户的比例。该指标衡量农业税能直接通过国家粮食定购体制预先扣除的程度（虽然部分收费也在订购粮款中预先扣除，但它具有内生性，所以这里只考虑农业税的预先扣除）。根据固定观察点的数据，10省中该比例由32%上升到48%.由于粮食定购和农业税都是在村以上水平决定的，所以这个变量可以被认为是外生的。根据假说2，预期该变量的系数为正。

　　第三个关键解释变量隐性税HT用村平均的粮食市场价超过政府收购价的幅度来衡量。由于原始数据中没有相应的价格指标，这个指标是各村所有被调查农户向市场出售粮食平均价格和向政府交售定购粮平均价格计算出来的。根据固定观察点的数据，10省中该比例由20-30%下降到3-4%.由于市场价格和定购价格都是外生的，该变量不存在内生性问题。前面曾经指出，地方政府往往在国家粮食征购数额上多征购，然后利用价差抽取部分暗税，所以该指标在一定程度上反映了地方加成征购以抽取暗税的余地。更一般地说，由于90年代前期到中期主要农业投入和产出品的市场化进程基本一致，所以可以被看成整个农业市场化的代理变量。由于农业市场化使得地方政府从农业投入和产出交易渠道中抽取暗税的能力下降而转向抽取明税，所以根据假说3，预期这个变量的系数为负。

　　最后一个关键解释变量IND 代表地区工业发达程度，用县的工业总产值占工农业总产值的比例来衡量。根据固定观察点的数据，各省该比例的差距也非常大，比如1999年由浙江最高的超过90%到最低的吉林的55%.由于县工业化水平只能从1995年开始。我们做了两组回归，第一组回归从1987年到1999年，不包括IND ，第二组回归i 从1995年开始，包括IND.显然，在回归中IND 严格外生。根据假说3，预期其系数为负。

　　（三）实证检验结果

　　表1和表2分别列出了运用1987-1999年和1995-1999年两套数据进行计量经济分析的结果。两表都同时列出了固定效应模型的OLS 估计结果和处理了解释变量内生问题的固定效应模型工具变量（IV）估计结果。

　　政策性任务的增加显著增加农民非正式税负负担。计量经济分析结果都表明，政策性任务变量PB对人均总收费TB，人均三提五统收费TB1和人均各类摊派TB2三个变量基本都有显著的正影响，关于该变量影响系数的T 统计检验显著性水平大都达到了1%.这就验证了我们的假说1，即控制其他因素，政策性任务越重，农民非正式税收水平越高，农民负担越重。



　　注：1.括号中为稳健t 统计量；

　　2.所有模型都控制了村和年虚拟变量；

　　3.*表示10%水平显著；**表示5%水平显著；***表示1%水平显著；

　　4.所有税费和收入数据都用省级消费物价指数CPI 平减到1986年价格。



　　注：1.括号中为稳健t 统计量；

　　2.所有模型都控制了村和年虚拟变量；

　　3.*表示10%水平显著；**表示5%水平显著；***表示1%水平显著；

　　4.所有税费和收入数据都用省级消费物价指数CPI 平减到1986年价格。

　　对变量PB的Hausman 内生性检验表明，该变量确实具有内生性，[11]因此，下文我们用工具变量估计结果来讨论政策性任务的效应。比较固定效应模型的OLS和IV估计结果可以看到，关于政策性任务对农民缴费的影响OLS 和IV估计结果有比较大的差异，政策性变量PB的内生性问题使得OLS 估计有比较大的低估。

　　地方政府通过粮食征购款直接扣除各种税费的余地缩小明显提高农民负担水平。分析结果显示，代表从粮食定购款中直接扣农业税余地的变量TM对农民税负的影响都是正的，且关于该变量影响系数的T 统计检验多数在1%水平上显著。这就支持了我们的假说2，即控制其他因素不变，地方政府通过粮食征购款直接扣除各种税费的空间越小，被迫转向高成本的征税方式，并进而加重农民负担。同样，我们可以看到对固定效应模型应用工具变量法估计出的效应要比OLS 估计结果大得多。

　　地方政府从价格剪刀差中抽取暗税的余地减少显著加重农民的明税负担。模型估计结果表明，代表隐性税征收能力的变量HT的系数都为负，且在不同模型下系数的T 统计检验多为统计上显著，特别是1995-1999年的回归结果，都是1%水平显著。这验证了我们的假说3.由于政府抽取暗税的能力下降，只能转向抽取明税，从而加重农民负担。

　　地方工商业经济的发展明显有助于减轻农民负担。表3.2报告的计量经济分析结果显示，代表地区工业化水平的变量IND 的系数都为负，且对TB和TB2的影响系数都在1%的水平上显著不为零。这意味着工业化确实有助于降低农民负担水平，这支持了我们的假说4，即“发达地区地方征税由农业税向工商业税收转化”。

　　四、税费体制改革效应与实施机制

　　前面分析表明，农民负担问题的产生内生于集权体制下的政策性任务和经济市场化过程中政府征税工具的变化。而上世纪90年代中期以来日益突出的农村税费负担问题，实际上反映了一个日益自由化经济体系和“压力型”基层治理体制之间的矛盾。考虑到90年代中期以来农民负担问题所带来的负面影响，中央政府从本世纪初开始进行税费改革也就不难理解了。本部分将对税费改革的实施效果进行初步评估，并分析其实施机制。

　　（一）税费改革的中期效果评估

　　为了评估税费改革的效应，我们于2005年在全国6省（吉林、河北、陕西、四川、江苏和福建）随机抽样调查了30个样本县，60个样本乡镇，116个村的1949名村民。利用调查数据，我们比较分析了2000年和2004年两年农民税费负担水平、结构及变化特征。

　　为了和税改的政策措施相吻合，我们将农民负担分成政策内和政策外两部分。农民“政策内负担”2000年包括农业税、乡统筹村提留和两工（包括以资代劳部分），2004年则包括农业税、乡统筹村提留（部分县还存在）、农业税附加和两工（包括以资代劳）。为方便比较，我们将义务工和积累工的工日分别乘以单价（元/工日每人）折算成现金统计。农民“政策外负担”主要包括集资和行政事业性收费。在集资方面，数据限制使得本文没有进一步区分一般性的“集资”和“一事一议筹资”；行政事业性收费则包括车辆、牌证等证照费，水、矿产等资源性收费，建房及宅基地收费，治安费，结婚、工商等登记费，环境卫生费，动物防疫费及其他行政事业性收费。



　　如表3所示，六省平均的人均绝对负担由改革前的145.39元下降到了71.63元，降幅达到了51%.其中，政策内负担的降幅达到了71%，而政策外绝对负担几乎没有变化，2000年为42.16元，2004年为42.07元；集资的绝对负担不降反升了0.64元，而行政管理费绝对负担也只下降了0.73元。由此可见，税费改革对于农民的政策内、外负担的影响表现出明显的非对称特点。税费改革只降低了农民的政策内绝对负担，而政策外负担的绝对水平几乎不变。当然，由于样本中农民人均纯收入的水平从2000年的2229.83元增长到了2004年的3016.66元，政策内、外负担率都呈现出下降趋势。

　　从地区差距看，政策内负担减负强度的地区差异与各地税费改革政策直接相关。尽管税改前吉林的税费总负担和政策内负担都很高，但2004年吉林省实行了全面免征农业税，政策内负担基本取消（表4）；而福建由于税改前负担绝对水平就不高，加上04年基本免征了农业税，政策内负担也接近于0；陕西税改前负担绝对水平也不高，又是非粮食主产区（农业税占政策内负担的比例不高），政策内负担的降幅达到了83％；最后，江苏、河北和四川同属粮食主产区，实行的税改政策也只是农业税税率降低3个百分点，政策内负担下降程度依次为40％、62％和68％。各地政策外负担差异更大，且税改后一些地区的政策外负担绝对水平不减反增。比如，江苏和河北的政策外人均负担反升20%强，福建也略有上升。四川、吉林、陕西则有不同程度的下降。



　　（二）税费改革的实施机制

　　我们注意到，税费体制改革及其在各个省的实施，基本上和我们关于政策内负担变化的抽样数据观测保持同步。但是，政策外负担的变化却非常不规则，一些地区不降反升。本文对农民非正式税负产生根源的分析和我国的现行财政体制有助于解释和理解税费改革的这种效应。

　　农业税、乡统筹和村提留是乡村两级财力的重要组成部分，在以农业为主的地区甚至是地方的主要财源。因此，税改客观上大幅度减少了乡村两级的可用财力，特别是以农业为主的地方政府财力，但是税改后乡村两级从上级得到的财力补助却非常有限。税费改革由于大量减少基层财力，所以构成了一种“饥饿疗法”，迫使地方政府裁减冗余人员。[12]但从实际情况看，税费改革对于基层政府人员的裁减效果非常有限。[13]基层政府运转的财力缺口迅速扩大。在这种情况下，伴随着政策内负担的下降，除非地方政府能用自身财力来弥补乡镇财政缺口，乡镇政府有动机提高农民的政策外负担也就不难理解了。而且，按照前文的分析，事实上，只要上级的政策性任务存在，乡镇政府的预算软约束就始终难以消除。税改之后，乡镇政府虽然逐步不再收取农业税和三提五统，但是依然要完成上级安排的各类行政任务。因此，非正式税负的制度根源依然存在并发挥着作用。

　　进一步看，随着政策内负担下降，为什么部分地区的政策外负担也出现了下降呢？而且我们的调查数据也表明，政策外负担的变化与所在地区的经济发达程度以及政策内负担的变化并不存在明显的相关关系，即经济落后地区的政策内负担下降对基层政府造成的财政压力不一定会导致政策外负担的上升；发达地区的财政收入虽然充裕，但政策外负担却未必下降。对农民税费拖欠问题的分析和农民税费交纳行为的考察能够比较好地认识上述问题。



　　许多研究发现，随着中央政策精神的深入人心，基层政府收取税费的合法性日益受到了农民的质疑。[14]税改的启动则进一步强化了农民的此类行动。换言之，农民的实际负担水平逐渐受到了农民税费交纳行为的影响，乡镇政府固然可以以执行政策性任务为借口向农民收费，但是却未必能收到。利用前述6省116村数据，我们将样本村级数据按照农民拖欠农业税的普遍程度分成5组。如表5所示，历史时期累计拖欠面与政策外负担变化明显成反比，而政策内负担的变化则没有呈现该特征。税改执行的效果是上级政府和农户的行为共同作用的结果，这个发现带给我们理解农村公共政策实施的一个新的视角。

　　税费改革在影响农民对税费的认识和税费交纳行为的同时也影响到税费拖欠问题。税费拖欠问题在税改之前就已经比较严重，且并未伴随税改而减缓。根据调查数据，村级平均农户尾欠的税费额在2000年为11.18万元，2004年则为12.19万元，上升幅度为7.6%.人均尾欠税费金额则由81元/人上升到了91元/人，上升幅度为12％。2002年国务院发布了《国务院农村税费改革工作小组关于农村税费改革试点地区暂停清收农民税费尾欠工作有关问题的紧急通知》，要求各地立即暂停清收农民税费尾欠。放弃征收税费的尾欠款，无疑减轻了尾欠户的负担，但却带来已缴税费的农户的不满。税费拖欠问题不仅为基层政府制造了进退两难的困境，也反应出税改虽然缓解了干群冲突，但却无助于提高基层政府在农民中的威信。税费改革虽然得到了农民普遍的欢迎，然而农民将这一功绩归功于中央政府，而不是地方政府[15].

　　而农民拖欠税费的行为则致使政策性任务的影响出现了变化。根据我们6省116村的调查，税费改革后农村的债务、尾欠农业税农户与尾欠金额都有所增长，债务和税费尾欠额增长较多。比如，吉林所调查乡2000年平均还有盈余6.7万元，但到2004年则负债8.1万元，而同期河北乡镇债务从113万元增加到154万元。村级情况也不容乐观。从2000年到2004年，村级平均总债务从29.67万元上升到了36.30万元，上升了22%；村级人均债务则由234元/人上升到295元/人，上升了26％。债务中有相当一部分比例是垫缴农户所欠税费的结果。最终，政策性压力导致的“收费软约束”变成了“借债软约束”。[16]

　　五、结论

　　中国在80年代开始的分权化改革，使得中央政府原来可以通过计划、指令和行政管理方式控制和引导地方政府行为的手段日益缩减。在这种情况下，中央政府需要通过集中财政资源，并运用转移支付的方式来激励地方，从而使地方政府行为合乎中央要求。省以下各级政府上行下效，也纷纷把财政往上收，造成最底层的县乡财政空虚。与此同时，许多政府的公共职能和政策性任务却要基层政府来提供。而恰恰是在90年代，基层政府原本通过控制一些产品流通获得隐性收入的渠道也日益缩减。最后，为了让基层政府完成任务，上级必须默许地方政府保有一定的非正式税收自主权。

　　由于缺乏有效的约束机制，赋予地方非正式税收自主权导致了一系列问题。它直接导致了工商业基础比较薄弱的农业主产区出现了因为乱收费而导致的农民负担。在工商业比较发达的地区，虽然地方政府预算内收入以工商业税为主，但地方政府也有激励钻目前土地征用没有市场化的空子，通过低价征地剥夺农民。上述乱收费和掠夺性征地的情况一旦蔓延，就必然带来大量社会矛盾。最终，中央政府只有通过税费体制和土地管理体制改革，来约束地方政府的行为，而这必须通过进一步的财政和行政集权方式来完成。比如，削弱地方政府非正式税收权力，上收土地征用和批租的权力，控制预算外财权等等。

　　如文中所论，农村税费改革在减轻农民负担等方面取得了明显成效，对于近年来农民收入的提升起到了一些积极作用[17].但问题在于，财政和行政管理的集权化改革所处理的是体制性问题所产生的症状，却没有完全消除导致这些症状产生的体制根源。从我们的实地调查看，税费改革所面临的根本难题，是税改仅仅提升了中央政府在农民心目中的形象，却未能有效改善农民对基层政府的信任。一旦强制性手段受到限制，基层政府的组织动员能力就势必受到极大削弱。与税费改革相配套，中央已经开始对农村基层政府治理模式进行综合改革的探索。因此，如何通过改革提高基层政府在农村的政治威信已成为首先需要迫切解决的问题。进一步的改革必须重视和处理好以下几方面的问题：

　　第一，在财政投入体制方面。为缓解地方财政严重不足，中央近年来加大了对农业和农村的财政投入，特别是对西部落后地区和农业主产区的投入。但是，这一举措却无法解决基层政府提供优质公共服务的激励问题。在中国目前的政府间财政体制下，上级之所以不倾向于使用一般性转移支付，在一定程度上就是为了防止地方政府把上级转移支付挪作他用，比如用于低效的人头费开支。但一旦转移支付都成为被明确规定用途的专项转移支付时，由于上级政府并不如地方政府了解本地公共服务的真正需求，转移支付对当地需要的拟合程度就大大下降。特别是由于这些专项资金在分配过程中的灵活性要远远大于一般性转移支付，地方政府有很强激励通过跑“部”“钱”进、“样子工程”等显示政绩的方式来争取资源，结果往往是财政支出难以给农民带来实际好处。更进一步来看，在一个地方政府缺乏对本地百姓充分问责，上级控制主要财政资源但未必了解各地实际需要的集权体制下，并不存在一个制度性的机制来确保上级财政资源的有效使用。总之，单纯增加农村公共财政投入的方式，由于现行财政投入体制的缺陷，对于增强农民对基层政府的政治信任是非常有限的[18].

　　第二，在农村的征税工具改革方面。农业税的免除并不等于农村的各类公益款项的征收工作就不存在了，大量的农村社会服务依旧要通过农民缴纳资金来实现，中央要求农村的此类集资须通过“一事一议”实现。但是，我们的实地调研表明，“一事一议”在众多的村庄都难以开展起来，乡镇干部的提议往往难以得到多数村民的支持。而税改和农民的税费拖欠行为使征收直接税的模式难以为继，这导致地方政府日益依赖以工商业为税基的间接税。但完全依靠这些间接税不仅会产生扭曲价格的效率损失，也会扭曲基层政府提供公共服务的动机。[19]无论是“一事一议”的筹资机制，还是开征新的地方性税种，都需要以更规范的民主财政体制的建立为前提，否则都难以达到目的。

　　第三，在行政体制改革方面。伴随着中央的集权化改革，地方政府也开始调整县乡的行政管理体制。比较多见的几项改革包括：合乡并镇、站所管理垂直、乡财县管等。[20]这些行政改革的基本特征是弱化乡镇政府的权力，从上而下地加强控制。但是，这些改革带来的后果，是本来就由上级任命的乡镇政府领导的财权和行政管辖权都被上收，其工作的积极性必然会受挫。而各类县垂直管理的站所，人事与工资安排都在上级，同样难以确保其为所在乡镇服务的主动性。加上不同派出机构间相互协调困难，多头为政乃至相互掣肘的问题也日益凸显。类似行政体制调整的局限性是显而易见的，尚不足以切实提高乡镇政府的服务效率。如何使得基层政府得到农民的拥护，还需要深入探索。值得注意的是，乡镇体制改革在不同的地区已有不少创新，例如乡镇党委、政府的直接选举、乡镇事业单位的市场化经营、加强乡镇人大对财政的监督职能等。类似体制的创新已经取得了一定的实际效果，值得进一步考察、研究乃至推广。中央政府显然应当给予地方一定的自主空间，以进行多方面的有益尝试……

　　--------------------------

　　*研究得到了福特基金会、“中国－欧盟村务管理培训项目、国家自然科学基金（70303011）、中国中国科学院（KSCX2-YW-N-039）以及中国科学院地理科学与资源研究所自然科学基金配套项目的资助。作者感谢黄季焜教授、林毅夫教授、张林秀教授，Scott Rozelle 的帮助与指导，以及苏雪燕的研究助理工作。文责自负。通讯作者及地址：陶然，北京安外大屯路甲11号中国科学院地理所农业政策研究中心，100101，联系电话：（010）64889837，电子邮件：tao.ccap@igsnrr.ac.cn.

　　[①]Dixit Avinash ，Models of Dual Economies.In J.A.Mirrleesand N.H.Stem （eds ），Models of Economic Growth.New York：Macmillan，1973；Sah，Raaj.and Stightz Josef，The taxation and pricing of agriculturaland industrial goods in developing countries.In D.M.G.Newbery and N.H.Stem（eds ），The theory of taxation for developing countries.New York：Oxford University Press and World Bank ，1987.

　　[②]何开荫、孙力：《中国农村税费改革初探》，中国致公出版社，2000年，第250页。

　　[③]崔晓黎：《统购统销与工业积累》，《中国经济史研究》1988年第4期；严瑞珍等：《中国工农产品价格剪刀差》，中国人民大学出版社，1988.

　　[④]尽管对各种非国家定购农作物的管制并非源于中央政策的支持，但是一旦管制某些种类的种植作物，就必须采取全面的管制政策。否则，农民就会采取选择性种植的策略来逃避管制，最终国家就只好默许基层政府的此类的行为。我们在调查中发现，这些管制政策基本上都是伴随着90年代中期粮食征购任务的取消而消失（各个地区的粮食征购任务的取消时间有所差异）。

　　[⑤]Tao Ran and Liu Mingxing，Urban and Rural Household TaxationIn China——Measurement ，Comparison and Policy Implications.Journalof the Asia and Pacific Economy ，Vol.10，No.4（2005）：pp.486-505.

　　[⑥]从纵向的历史时期进行对比，农民负担最为沉重的时期显然是大跃进时期，而不是90年代下半期。改革开放以来，农民的负担和过去比，应当是在逐渐变轻。因此，征税工具的变化及其合法性基础（而不是负担率的绝对水平）是刺激干群冲突的直接原因。

　　[⑦]《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，中发[2000]7号；《关于做好2002年扩大农村税费改革工作的通知》，国办发[2002]25号；《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的通知》，国发[2003]12号。

　　[⑧]《国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》，国发[2004]21号；《2004年农村税费改革工作进展情况和2005年工作动态》。

　　[⑨]这10个省是山西、吉林、浙江、江苏、安徽、河南、湖南、广东、四川、甘肃。

　　[⑩]孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析》，王汉生和杨善华主编《农村基层政权运行与村民自治》，中国社会科学出版社，2001年。

　　[11]内生性检验是将变量PB对工具变量和所有外生变量进行回归，得到PB的拟合值，然后将该拟合值代入模型（1）中估计。结果表明拟合值系数均显著不为零，显示模型有内生性问题。

　　[12]我国县乡两级财政供养人员占总财政供养人员的70%，而这两级控制财源大约占40%，县乡支出绝大部分用于支付工资。见World Bank，China NationalDevelopment and Sub-national Finance：A Review of Provincial Expenditures.World Bank，Washington ，DC ，2002.根据张晓山的估计，2005年由于税费改革导致政府少收1500-1600亿，但中央转移支付只有664亿，见张晓山：《简析中国乡村治理结构的改革》，《管理世界》2005年第5期。

　　[13]实地调查表明，各地虽然采取了以撤乡并镇为核心的很多机构改革措施，但由于裁员涉及到打破很多人“铁饭碗”，乃至影响社会稳定的问题，在操作中往往难以推进。当然，精简基层政府所遇到的困难也与目前基层对财政供养人员的社会保障体制不健全，人员难以顺利分流紧密相关。见赵树凯：《乡镇改革：检讨与展望——10省（区）20乡镇调查》，《中国发展研究：国务院发展研究中心研究报告选》，中国发展出版社，2005年。

　　[14]比如，农民采取宣讲中央政策的方式，拒绝缴纳基层政府的各种摊派。见李连江、欧博文：《当代中国农民的依法抗争》，吴国光主编《九七效应》，（香港）太平洋世纪研究所，1997年；于建嵘：《农民有组织抗争及其政治风险》，《战略与管理》2003年第3期。

　　[15]黄季焜、刘明兴、徐志刚、陶然：《农村税费改革的实施机制与基层干群关系》，中国科学院农业政策研究中心工作论文，2007年。

　　[16]和“农民负担问题”几乎同步，乡村两级债务在90年代中期以后开始加剧。税改以来，债务问题进一步加剧。这些债务的形成既与上级的政策性压力有关，也与农民欠缴税费导致基层政府财力不足有关。见苏雪雁、刘明兴：《乡村非正式关系与村级债务的增长》，《中国农村观察》2006年第6期。

　　[17]周黎安、陈烨：《中国农村税费改革的政策效果：基于双重差分模型估计》，《经济研究》2005年第8期。

　　[18]仅仅从财政体制改革上看，一个可能改进这种情况的方案是使地方财权与支出责任更加一致，以激励地方政府有效提供本地急需公共服务。而这意味着中央在剥夺地方非正式收税自主权的同时，赋予地方一定的正式税收权，比如引入财产税作为地方税。

　　[19]Gehlbach 指出，基于个人的直接税在许多经济转型国家（特别是前苏联国家）均不易征收，虽然原有的经济控制体系已经解体，但是财政收入还是依赖于间接税或者公司所得税。政府为了确保这些税源，也被迫提供带有歧视性的公共服务，且最终成为一个恶性循环。见Scott Gehlbach，Representation ThroughTaxation：Taxability and the Political Economy of Post-communism.Workingpaper ，University of Wisconsin，Madison，2006.

　　[20]更为详细的案例研究可见周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权――税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

除特别声明外，本站不拥有文章版权。如引用，请注明原始出处。
please quote the original source if you are going to use this paper

本文收入文库时间为2008年11月。