中财网stcisp串口助手:基层乡村政权体制改革问题研究
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基层乡村政权体制改革问题研究 北京大学政府管理学院 蒋鲲 2011年03月31日09:40 来源：人民网-《人民论坛》 基层乡村政权体制改革问题研究--中国共产党新闻 
税费改革以来的乡镇机构改革
谁来为乡镇干部减压
乡镇干部的四种心态
现行乡政村治的治理模式是在改革开放以后建立起来的。因为传统制度路径依赖效应的影响，以及新旧两种制度的不相容性等因素，造成了体制改革的一系列困境。而政府的政策选择、政策顺序的合理安排，是突破体制改革困境，实现从集权压力型政府向民主合作型政府转变的可供选择的对策。
改革开放以后确立的乡政村治模式，对基层乡村社会的经济发展和秩序稳定发挥了重要作用。但是随着行政体制改革的持续深入、经济环境的巨大变迁，这种乡政村治的基层政权模式也发生了深刻危机。深化基层政权改革，变革乡村社会治理模式，成为基层政权建设的重要内容。
乡村治理模式面临的困境
如何完善基层政权治理模式,学术界提出了许多改革设想，在社会实践过程中也进行了许多尝试。通过对过去几年改革实践的分析，特别是对改革困境的分析，不仅可以矫正改革过程中出现的一些偏差，而且可以为改革提供新的理念和思路，为基层政权建设寻求新的突破点。具体而言,乡村治理模式在改革实践中面临的困境主要有三个方面。
目标选择的困境。国家(公共权力)的存在具有双重目标，一是政治支持最大化;二是降低交易费用，实现社会总产出的最大化。双重目标之间总是冲突的，国家在供给制度的时候首先会进行预期政治收益与政治成本的计算，并努力兼顾社会总产出最大化的目标，力图在政治收益与社会收益之间找到平衡点。①
在乡村政权体制改革的目标选择方面，要实现从传统的压力型体制向民主合作体制转变。②即基层乡村政权体制建设要逐步实现民主化、法治化、效能化等基本目标。或者说在保障政治收益的前提下，实现社会收益的增加。但是，在体制改革具体目标选择上，类似的帕累托最优的选择并不存在。广泛的探索和争论是乡村政权体制改革必然面临的一种困境。如村治实践领域，目前基本是全面放开的策略。因此，在现实中出现了依法自治制、组合竞选制、赔偿协议制、支书(部)包办制、“一肩挑”制五种基本类型。③前面三类基本属于依法自治类型，后面两类属于包办代替或支部、村委领导权与管理权混淆不清的类型。乡镇体制改革方面，也出现多元化的目标选择争论。
概括而言，主要有五个方面：
一是关于乡镇政府去留的争论。部分学者主张取消乡镇政府。如徐勇建议实行“县政、乡派、村治”，撤销乡镇政府，把乡镇政府改革成为县级政府的派出机构;于建嵘、沈延生则建议将村民自治向上延伸，实行“乡镇自治”，撤销乡镇政府，“村自治组织直接对县”。李昌平、卢立、潘维等人则认为应该保留乡镇政府。
二是乡镇职能是强化还是弱化的争论。主张乡镇职能需要强化的认为，在市场经济条件下，基于规范市场、保护弱者、维护社会稳定等因素，乡镇政府的作用应当逐步增强。主张弱化的认为乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，应当实行消极行政。
三是乡镇规模是大还是小的争论。一些人基于交通、信息传输能力的提高，建议进一步推进乡镇撤并，扩大乡镇规模。另一些人从便民服务角度出发，建议乡镇规模不宜过大。
四是乡镇干部是否应当大幅度精减的争论。学者从不同的角度，得出不同的官民比例，由此提出应该产生对乡镇干部精简的争论。
五是乡镇干部选任机制上，是否应当加快推进乡镇长直选步伐的争论。虽然目前已经出现乡镇长直选的一些试点，但是对于在现阶段实行直选条件是否成熟，理论界存在许多争议。④实践方面，也出现了各种创新性的尝试，如“温岭模式”、乡镇长直选、撤销乡镇政协、撤并乡镇政府、“乡财县管”等等，各种试点性改革措施在各地逐渐展开，并取得了许多经验成果。但是改革实践也出现了许多新的矛盾，众所公认的改革模式还远没有形成。探索并确立改革的具体目标，依然是基层政权改革面临的首要困境。路径选择的困境。中国体制改革走的是一种自下而上、从边缘到核心的渐进式路线。具体而言，中国基层乡村政权改革在纵向上是沿着村—乡镇—县—省的路线逐级展开，在横向上沿着经济与社会—行政体制—政治体制的路线展开，这符合中国政治领导人最初的设想，也基本符合乡村政权改革的实践进程。但是陷入严格的逐级扩展程序的渐进式改革同样容易产生困境。民政部基层政权和社区建设司司长詹成付引用了基层干部的比喻，指出实行村民自治就“相当于把螃蟹的腿砍了”，乡政府成了“无腿的螃蟹”，螃蟹没腿了怎么走?⑤但是如果螃蟹还保留着八条腿，那又意味着村民自治的原则、程序必然受到干扰，甚至名存实亡。同样，在“乡镇—县”关系上，在横向体制改革的路径选择上，同样存在这样一种困境。因此，如果我们严格遵循自下而上、自边缘到核心的渐进路线，那么乡村政权体制改革必然会受路径依赖效应的影响，从而受制于传统的体制和规则，无法实现改革的突破。
结果变异的困境。基层乡村政权体制改革的目标选择困境、路径选择困境，又必然会对改革的结果发生影响，导致改革的结果变异。具体而言，就是导致村民自治流于形式，乡镇体制改革难以展开。吴淼对湖南省H镇进行个案调查后指出：在H镇，已经形成了镇政府每月召开一次村主要干部会议和各主管干部会议的制度，如计生干部会议、治保主任会议，在特殊情况下随时都可以召开会议。这些会议的主要内容是镇政府向村里布置任务，并让村干部汇报前段时间布置的工作，由镇政府检查评比总结。村干部忙于完成镇政府布置的任务，以至于从职能和运作上看，很难发现村庄公共权力组织(更别说村委会)的群众自治性。虽然村委会换届选举时规定必须实行“海选”，但镇政府事实上仍在影响甚至控制着村委会干部的任选和去留，尤其在行政村“党政”主要干部(村支部书记和村主任)的任用上，镇政府的影响就更大。“村财乡管”或“村账乡管”也是乡镇控制村庄的一个主要手段。⑥河北、山西等省还进而推行了“双代管”(由乡镇政府经济管理部门统一代管村级财务，既代管资金又代管账目)和会计代理制(村会计由县里统一考试录用，在乡里统一办公，一个会计管3至5个村的账)。⑦在传统乡镇体制的束缚之下，村民自治被形式化了。除了正式制度束缚导致村民自治结果发生变异以外，传统的非正式制度的影响也使村民自治不能真正实现。如传统的乡绅精英，在当代社会主要表现为经济精英、文化精英对村民自治的影响。传统的宗族势力、黑社会势力等干扰村民自治的正常操作。此外，村民的积极性以及宗教文化习惯等因素，也对村民自治的结果发生影响。乡镇体制改革也同样面临这种困境，如乡镇长直选的试点实践中，因为县级党委所掌握的干部管理制度的约束，直选官员也不能发挥实质性的作用。⑧
乡村政权改革的困境分析
乡村政权体制改革的实质，是要在传统的体制之内，依靠民间自发的力量和政府的推动，以制度替代的形式，进行一种制度变迁。这种制度变迁试图在不动摇传统体制的基础上，从最基层开始，创造一种民主政治的发展空间，即村民自治制度。通过这种制度的创建，形成一种制度创新的试点，再通过这种新生制度的正反馈效应，逐步向更高、更深的层次渗透，最终建立一个完整的、和谐的社会主义民主政治体系。但是在制度的路径替代过程中，因为路径依赖效应的存在，原来的制度也在发生一种自我强化并排斥新生制度的作用。正是因为路径依赖的影响，以及新生制度、政府政策选择的综合作用，导致乡村政权改革过程中诸多困境的产生。
旧体制的路径依赖效应是产生政权体制改革困境的根本原因。路径依赖最初是指技术演变过程中的自我增强趋势和技术“锁定”效应。亚瑟(Arthur)通过对新制度的酬递增性质的研究，指出由于某种原因首先发展起来的技术通常可以凭借先占的优势地位，利用规模巨大促成的单位成本降低，普遍流行导致的学习效应提高，许多行为者采取相同技术产生的协调效应，在市场上越是流行就越促使人们产生相信它会进一步流行预期等等，实现自我增强的良性循环，从而在竞争中胜过自己的对手。甚至引起技术“锁定”，阻碍新生技术的产生和发展。
诺斯借鉴了技术演变领域的路径依赖理论，对制度的变迁进行分析，形成制度变迁的路径依赖学说。指出制度变迁过程中同样存在着路径依赖现象。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择” ⑨，由于路径依赖效应的存在，最初的制度选择就显得非常重要。沿着最初选择的路径，制度变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化;也有可能进入恶性循环状态，导致社会的无效率，甚至引发革命性的激烈制度变迁。诺斯的路径依赖效应很好地解释了当前乡村政权体制改革面临的许多困境。贺雪峰在分析村民自治时所提的“制度侵权”说，很大程度上解释了原有体制路径依赖效应的影响。如村民自治开展过程中出现的制度供给短缺，抗衡外界干扰的刚性保障的制度缺乏等现象。因为乡镇行政机关可以使《村组法》形式化，造成《村组法》所规范的村民对村委会的制度决定权落空，因之产生的对抗、冲击和合作的政治秩序往往变得失控。⑩吴淼对湖南省H镇的实践观察，也说明了由于传统体制路径依赖现象的存在，新的制度没有生存和发展的空间，村民自治流于形式化。在乡镇体制改革试点上，同样存在这种现象，因为传统干部管理体制、财政体制的束缚，边缘性的乡镇体制改革很难有所突破。
新制度与旧制度的不相容性，是产生政权体制改革困境的重要原因。以路径替代方式实现制度变迁，是实现制度变革的重要途径。但是新产生的制度与旧制度之间必然会产生冲突。两种制度之间冲突的激烈程度与不相容程度密切相关。这种不相容性主要涉及三个方面：一是两种制度的特性;二是制度涉及的广度和深度;三是制度推行的时间。
两种制度的特性直接决定了两种制度之间不相容的程度。以中国的经济改革为例，计划经济和市场经济之间的制度冲突带有根本性。因此，在从计划经济向市场经济改革的过程中，先后出现了商品经济、有计划的市场经济等几个过渡性的制度演变阶段。正是通过这种制度的间接替代的方式，弱化了计划经济和市场经济之间的直接冲突。在基层乡村政权体制改革过程中，也面临新旧制度之间的这种冲突。村民自治和乡镇体制改革的深入展开，也意味着一种新的制度安排的产生，这种制度的核心是建立一种基层民主制度。新的基层民主型体制与传统的集权压力型体制在权力属性、责权归属上，都存在根本性的差异。新旧两种制度的这种特性差异，决定了两种制度之间冲突的不可避免性。
随着村民自治的广泛推行和乡镇体制改革试点的展开，新的制度在广度和深度上都对原有的体制构成了更普遍更深刻的冲击。而且随着时间的延续，新生制度获得了越来越多的社会认同，合法性基础日益巩固。或者说，在新的制度形成以后，它也在不断发生正反馈效应。在这种背景下，特别是当旧体制也是体系庞大，既得利益集团力量强大的情况下，新旧制度之间的冲突就会变得更为普遍、激烈，体制改革也很容易陷入困境。
政府的政策选择与困境的产生、困境的表现形式密切相关。奥菲(claus offe)、约翰逊(juliet Johnson)等人从路径偶然角度出发分析一个国家的制度变迁。他们认为，新的制度的形成主要取决于四个变量之间的相互作用：政策选择、制度遗产、国家能力、政策顺序。{11}诺斯的路径依赖理论认为制度遗产是决定制度变迁的决定性力量。但是路径偶然理论认为，制度遗产与国家能力、政策顺序三个因素，都属于影响制度变迁的一个干预力量，而政府的政策选择是影响制度变迁的自变量。特别是在传统制度发生中断(如苏联、东欧的和平演变)等情况下，政府的政策选择是新生制度形成的极其重要的因素。
在中国的制度变迁过程中，制度传统和社会环境都是客观的因素，而政府的政策选择属于主观因素。不同的政府决策，可以引起完全不同的社会反馈。在制度变迁过程中，在客观干预力量既定的前提下，政府决策是否适当就成为制度变迁是否成功的唯一可以把握的力量。政府对改革目标、改革路径的选择，对社会秩序是否稳定、改革进程能否顺利推进，会产生非常重要的影响。具体到乡村基层政权改革，政府有多种路径选择，如撤并或保留乡镇政府、强化还是弱化相关的乡镇职能，等等。政府的这些政策选择，对乡村基层政权改革会遭遇什么样的困境，基层政权改革的目标能否实现等等，都将产生深远的影响。
乡村政权体制改革的对策选择
因为路径依赖的影响，以及新生制度与传统制度之间的广泛冲突、政府政策选择对新生制度的作用，现行的乡村政权体制改革虽然取得了一定的成就，但也面临众多的阻碍和困境。乡村政权体制改革要突破现在所面临的困境，实现由压力型体制向民主合作型体制的转变，最根本的是要弱化传统制度路径依赖效应的影响，为新生制度提供更大的生存和发展空间，减少新生制度在实践中发生异化的情况。具体而言，乡村政权体制改革可以尝试以下几种对策选择：突破严格的自下而上的渐进改革路线，提高乡村体制改革试点的层级。如上所述，严格遵循自下而上的渐进改革路线，可能导致渐进改革陷入困境。村民自治在现有体制下发生结果变异的一个重要原因就是传统体制的路径依赖的影响。要弱化传统体制的路径依赖效应，给新生制度提供更大的发展空间，可以尝试提高乡镇体制改革试点的层级。一般而言，在现在的行政层级体制中，制度的创新空间与制度的层级是一种正相关的关系。即制度层级越高，制度的创新空间越大。社会上常常将村行政和乡镇行政工作形容为“上面千条线，底下一根针”，这形象地揭示出在村行政和乡镇行政层级，存在大量的制度约束，制度的创新空间很小。因此，在村、乡镇层级进行体制改革试点，其受到传统制度制约的力量很大，结果发生变异的可能性也大。现行村民自治与乡镇体制改革试点之所以发生大量的不正常现象，是由于传统制度路径依赖效应的影响，还是由于其他因素的干扰，在没有社会比较经验的基础上我们很难得出确切的结论。因此，可以尝试进行提高体制改革试点层级的办法，如在部分地区尝试从县级开始自上而下进行体制改革的试点。不管是中国古代的政治体制，还是现今的制度结构，县级政府都是一个具有相对独立性的政治实体。因此，在县级政府进行试点改革，虽然也可能发生前面几种困境，但制度创新空间相比而言大了许多，结果发生变异的可能性就相对较小。而且可以通过县级改革的推进，分析在弱化传统制度路径依赖效应的影响下，现行的村民自治与乡镇改革是否也会发生同样的结果变异现象，从而对基层政权改革有更为清晰的把握。
突破严格的从边缘到核心的体制改革路线，深化体制改革的内容。现行的基层政权改革，如乡镇体制改革试点，以及更高层次上的改革尝试，基本上都是属于边缘性的改革，即改革主要集中在政府的非核心部门、非核心职能，却很少触及制度安排、权力结构等层面。这种由边缘向核心过渡的体制改革，与严格的自下而上的改革面临同样的困境。即在核心体制没有作出变革之前，边缘性体制改革有可能发生变异，不仅不能取得应有的效果，甚至可能否定这种改革的尝试。如在四川的乡镇长直选试点中，虽然乡镇长由民选产生，但是相应的干部晋升机制、考核机制、提拔机制、流转机制以及直选岗位的开放程度等，都没有进行转变和调整。传统制度规则的广泛约束，导致直选产生的乡镇官员很难真正代表民意行事。直选官员许多时候变为传统体制的一种点缀，而不具有实质性的效果。类似的经济、社会体制改革，如政企关系问题、官员任用问题、监督问题、廉政建设问题等，都与这种改革路径的选择有直接或间接的关系。因此，在乡村政权体制改革过程中，尝试在一些乡镇或县级单位进行比较全面、深刻的体制性变革，也是减少现行体制改革困境的一种可以参考的路径模式。
重视政策选择和政策顺序的影响，鼓励乡村政权进行多元化的体制改革尝试。路径偶然理论是对路径依赖理论的一种修正和补充。在制度传统既定的条件下，政府的政策选择可能在制度变迁中发挥决定性的作用。而采取什么样的政策顺序，对一个国家的制度设计也可能产生重要的影响。从国际经验看，先采取被动性制度设计，在一定时候再采取主动性制度设计的国家，多数都取得了比较好的制度设计效果(如波兰、匈牙利、捷克)。而先采取主动性政策设计，到一定时候再采取被动性制度设计的国家，在制度转型中多遭受了比较大的挫折(如俄罗斯、两德合并后的东德地区)。{12}总体而言，中国的体制改革首先进行的是被动性的制度设计，在一定时候，会在一定领域、一定层级尝试进行主动性的设计。但是，如何把握被动性制度设计与主动性制度设计之间的政策顺序，以及什么时候采取主动性制度设计，采取什么样的制度设计，都需要政策制定者的智慧和实践经验的积累。
在基层乡村政权体制改革领域，中国目前采取的基本上是被动性的制度设计。如对村民自治的确认和推广，对乡镇长直选的试点，都体现出政府在制度设计上的政策顺序。但是，如何突破现行的体制改革困境?政府可以尝试在一些地区进行多元化的体制改革尝试，如目前在各地施行的撤并乡镇政府试点、“乡财县管”试点等。在被动性制度设计陷入困境，或被动性制度设计取得一定成就需要进一步突破瓶颈的地区，尝试进行主动性的制度设计，把主动性制度设计与被动性制度设计相结合，是创新制度设计、完善乡村治理的重要手段。
注释
①[美]道格拉斯·诺斯：《经济史上的结构与变革》，北京：商务印书馆，1992年，第25页。
②荣敬本，崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，1998年。
③中国农村村民自治网：《村党支部领导的村民自治五类模式分析》，http://www.chinarural.org/readbook.asp?BookContentID={47BA1B7D-7244-460F-A05F-4FA373FDAFC4}
④“乡镇政权体制改革的研究报告”，中国农村研究网，2005年12月21日，http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp?ID=1960
⑤谢湘，王亦君：“村民自治历经风雨 草根民主曲折前行”，《中国青年报》，2005年4月8日。
⑥吴淼：“选择性控制：行政视角下的乡村关系-对湖南省H镇政府与村关系的各案阐释”，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。
⑦参见1997年9月1日《报刊文摘》，摘自《农村工作通讯》，1997年第7期;《中国经济时报》，1998年5月26日。
⑧赖海榕：“竞争性选举在四川乡镇一级的发展”，何增科等编：《基层民主和地方治理创新》，2004年10月，第101～104页。
⑨[美]道格拉斯·诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海：三联书店，1991年，第1～2页。
⑩贺雪峰：“村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因”，《社会科学研究》，1998年4月。
{11}Juliet Johnson，“Path Contingency in Post-communist Transformations”，in Comparative Politics，2001(4).
{12}约翰逊在分析后共产主义国家的制度转型时提出了两种不同的政策选择方式：被动性制度设计(Passive institutional design)和主动性制度设计(active institutional design)。被动性制度设计指政策制定者并不试图立即改变旧的制度安排，而是通过广泛制定各种新型政策的方式以改变人们旧有的行为方式，从而使新型制度在原有的制度框架内不断生长出来。主动性制度设计则相反，它指的是政策制定者凭借国家的力量创立一套全新的制度安排，并通过它彻底改变人们的行为方式和价值理念，使旧的制度安排在短时间内完全瓦解。参见Juliet Johnson，“Path Contingency in Post-communist Transformations”，in Comparative Politics，2001(4).
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（责任编辑：秦华）
税费改革以来的乡镇机构改革
谁来为乡镇干部减压
乡镇干部的四种心态
现行乡政村治的治理模式是在改革开放以后建立起来的。因为传统制度路径依赖效应的影响，以及新旧两种制度的不相容性等因素，造成了体制改革的一系列困境。而政府的政策选择、政策顺序的合理安排，是突破体制改革困境，实现从集权压力型政府向民主合作型政府转变的可供选择的对策。
改革开放以后确立的乡政村治模式，对基层乡村社会的经济发展和秩序稳定发挥了重要作用。但是随着行政体制改革的持续深入、经济环境的巨大变迁，这种乡政村治的基层政权模式也发生了深刻危机。深化基层政权改革，变革乡村社会治理模式，成为基层政权建设的重要内容。
乡村治理模式面临的困境
如何完善基层政权治理模式,学术界提出了许多改革设想，在社会实践过程中也进行了许多尝试。通过对过去几年改革实践的分析，特别是对改革困境的分析，不仅可以矫正改革过程中出现的一些偏差，而且可以为改革提供新的理念和思路，为基层政权建设寻求新的突破点。具体而言,乡村治理模式在改革实践中面临的困境主要有三个方面。
目标选择的困境。国家(公共权力)的存在具有双重目标，一是政治支持最大化;二是降低交易费用，实现社会总产出的最大化。双重目标之间总是冲突的，国家在供给制度的时候首先会进行预期政治收益与政治成本的计算，并努力兼顾社会总产出最大化的目标，力图在政治收益与社会收益之间找到平衡点。①
在乡村政权体制改革的目标选择方面，要实现从传统的压力型体制向民主合作体制转变。②即基层乡村政权体制建设要逐步实现民主化、法治化、效能化等基本目标。或者说在保障政治收益的前提下，实现社会收益的增加。但是，在体制改革具体目标选择上，类似的帕累托最优的选择并不存在。广泛的探索和争论是乡村政权体制改革必然面临的一种困境。如村治实践领域，目前基本是全面放开的策略。因此，在现实中出现了依法自治制、组合竞选制、赔偿协议制、支书(部)包办制、“一肩挑”制五种基本类型。③前面三类基本属于依法自治类型，后面两类属于包办代替或支部、村委领导权与管理权混淆不清的类型。乡镇体制改革方面，也出现多元化的目标选择争论。
概括而言，主要有五个方面：
一是关于乡镇政府去留的争论。部分学者主张取消乡镇政府。如徐勇建议实行“县政、乡派、村治”，撤销乡镇政府，把乡镇政府改革成为县级政府的派出机构;于建嵘、沈延生则建议将村民自治向上延伸，实行“乡镇自治”，撤销乡镇政府，“村自治组织直接对县”。李昌平、卢立、潘维等人则认为应该保留乡镇政府。
二是乡镇职能是强化还是弱化的争论。主张乡镇职能需要强化的认为，在市场经济条件下，基于规范市场、保护弱者、维护社会稳定等因素，乡镇政府的作用应当逐步增强。主张弱化的认为乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，应当实行消极行政。
三是乡镇规模是大还是小的争论。一些人基于交通、信息传输能力的提高，建议进一步推进乡镇撤并，扩大乡镇规模。另一些人从便民服务角度出发，建议乡镇规模不宜过大。
四是乡镇干部是否应当大幅度精减的争论。学者从不同的角度，得出不同的官民比例，由此提出应该产生对乡镇干部精简的争论。
五是乡镇干部选任机制上，是否应当加快推进乡镇长直选步伐的争论。虽然目前已经出现乡镇长直选的一些试点，但是对于在现阶段实行直选条件是否成熟，理论界存在许多争议。④实践方面，也出现了各种创新性的尝试，如“温岭模式”、乡镇长直选、撤销乡镇政协、撤并乡镇政府、“乡财县管”等等，各种试点性改革措施在各地逐渐展开，并取得了许多经验成果。但是改革实践也出现了许多新的矛盾，众所公认的改革模式还远没有形成。探索并确立改革的具体目标，依然是基层政权改革面临的首要困境。路径选择的困境。中国体制改革走的是一种自下而上、从边缘到核心的渐进式路线。具体而言，中国基层乡村政权改革在纵向上是沿着村—乡镇—县—省的路线逐级展开，在横向上沿着经济与社会—行政体制—政治体制的路线展开，这符合中国政治领导人最初的设想，也基本符合乡村政权改革的实践进程。但是陷入严格的逐级扩展程序的渐进式改革同样容易产生困境。民政部基层政权和社区建设司司长詹成付引用了基层干部的比喻，指出实行村民自治就“相当于把螃蟹的腿砍了”，乡政府成了“无腿的螃蟹”，螃蟹没腿了怎么走?⑤但是如果螃蟹还保留着八条腿，那又意味着村民自治的原则、程序必然受到干扰，甚至名存实亡。同样，在“乡镇—县”关系上，在横向体制改革的路径选择上，同样存在这样一种困境。因此，如果我们严格遵循自下而上、自边缘到核心的渐进路线，那么乡村政权体制改革必然会受路径依赖效应的影响，从而受制于传统的体制和规则，无法实现改革的突破。
结果变异的困境。基层乡村政权体制改革的目标选择困境、路径选择困境，又必然会对改革的结果发生影响，导致改革的结果变异。具体而言，就是导致村民自治流于形式，乡镇体制改革难以展开。吴淼对湖南省H镇进行个案调查后指出：在H镇，已经形成了镇政府每月召开一次村主要干部会议和各主管干部会议的制度，如计生干部会议、治保主任会议，在特殊情况下随时都可以召开会议。这些会议的主要内容是镇政府向村里布置任务，并让村干部汇报前段时间布置的工作，由镇政府检查评比总结。村干部忙于完成镇政府布置的任务，以至于从职能和运作上看，很难发现村庄公共权力组织(更别说村委会)的群众自治性。虽然村委会换届选举时规定必须实行“海选”，但镇政府事实上仍在影响甚至控制着村委会干部的任选和去留，尤其在行政村“党政”主要干部(村支部书记和村主任)的任用上，镇政府的影响就更大。“村财乡管”或“村账乡管”也是乡镇控制村庄的一个主要手段。⑥河北、山西等省还进而推行了“双代管”(由乡镇政府经济管理部门统一代管村级财务，既代管资金又代管账目)和会计代理制(村会计由县里统一考试录用，在乡里统一办公，一个会计管3至5个村的账)。⑦在传统乡镇体制的束缚之下，村民自治被形式化了。除了正式制度束缚导致村民自治结果发生变异以外，传统的非正式制度的影响也使村民自治不能真正实现。如传统的乡绅精英，在当代社会主要表现为经济精英、文化精英对村民自治的影响。传统的宗族势力、黑社会势力等干扰村民自治的正常操作。此外，村民的积极性以及宗教文化习惯等因素，也对村民自治的结果发生影响。乡镇体制改革也同样面临这种困境，如乡镇长直选的试点实践中，因为县级党委所掌握的干部管理制度的约束，直选官员也不能发挥实质性的作用。⑧
乡村政权改革的困境分析
乡村政权体制改革的实质，是要在传统的体制之内，依靠民间自发的力量和政府的推动，以制度替代的形式，进行一种制度变迁。这种制度变迁试图在不动摇传统体制的基础上，从最基层开始，创造一种民主政治的发展空间，即村民自治制度。通过这种制度的创建，形成一种制度创新的试点，再通过这种新生制度的正反馈效应，逐步向更高、更深的层次渗透，最终建立一个完整的、和谐的社会主义民主政治体系。但是在制度的路径替代过程中，因为路径依赖效应的存在，原来的制度也在发生一种自我强化并排斥新生制度的作用。正是因为路径依赖的影响，以及新生制度、政府政策选择的综合作用，导致乡村政权改革过程中诸多困境的产生。
旧体制的路径依赖效应是产生政权体制改革困境的根本原因。路径依赖最初是指技术演变过程中的自我增强趋势和技术“锁定”效应。亚瑟(Arthur)通过对新制度的酬递增性质的研究，指出由于某种原因首先发展起来的技术通常可以凭借先占的优势地位，利用规模巨大促成的单位成本降低，普遍流行导致的学习效应提高，许多行为者采取相同技术产生的协调效应，在市场上越是流行就越促使人们产生相信它会进一步流行预期等等，实现自我增强的良性循环，从而在竞争中胜过自己的对手。甚至引起技术“锁定”，阻碍新生技术的产生和发展。
诺斯借鉴了技术演变领域的路径依赖理论，对制度的变迁进行分析，形成制度变迁的路径依赖学说。指出制度变迁过程中同样存在着路径依赖现象。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择” ⑨，由于路径依赖效应的存在，最初的制度选择就显得非常重要。沿着最初选择的路径，制度变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化;也有可能进入恶性循环状态，导致社会的无效率，甚至引发革命性的激烈制度变迁。诺斯的路径依赖效应很好地解释了当前乡村政权体制改革面临的许多困境。贺雪峰在分析村民自治时所提的“制度侵权”说，很大程度上解释了原有体制路径依赖效应的影响。如村民自治开展过程中出现的制度供给短缺，抗衡外界干扰的刚性保障的制度缺乏等现象。因为乡镇行政机关可以使《村组法》形式化，造成《村组法》所规范的村民对村委会的制度决定权落空，因之产生的对抗、冲击和合作的政治秩序往往变得失控。⑩吴淼对湖南省H镇的实践观察，也说明了由于传统体制路径依赖现象的存在，新的制度没有生存和发展的空间，村民自治流于形式化。在乡镇体制改革试点上，同样存在这种现象，因为传统干部管理体制、财政体制的束缚，边缘性的乡镇体制改革很难有所突破。
新制度与旧制度的不相容性，是产生政权体制改革困境的重要原因。以路径替代方式实现制度变迁，是实现制度变革的重要途径。但是新产生的制度与旧制度之间必然会产生冲突。两种制度之间冲突的激烈程度与不相容程度密切相关。这种不相容性主要涉及三个方面：一是两种制度的特性;二是制度涉及的广度和深度;三是制度推行的时间。
两种制度的特性直接决定了两种制度之间不相容的程度。以中国的经济改革为例，计划经济和市场经济之间的制度冲突带有根本性。因此，在从计划经济向市场经济改革的过程中，先后出现了商品经济、有计划的市场经济等几个过渡性的制度演变阶段。正是通过这种制度的间接替代的方式，弱化了计划经济和市场经济之间的直接冲突。在基层乡村政权体制改革过程中，也面临新旧制度之间的这种冲突。村民自治和乡镇体制改革的深入展开，也意味着一种新的制度安排的产生，这种制度的核心是建立一种基层民主制度。新的基层民主型体制与传统的集权压力型体制在权力属性、责权归属上，都存在根本性的差异。新旧两种制度的这种特性差异，决定了两种制度之间冲突的不可避免性。
随着村民自治的广泛推行和乡镇体制改革试点的展开，新的制度在广度和深度上都对原有的体制构成了更普遍更深刻的冲击。而且随着时间的延续，新生制度获得了越来越多的社会认同，合法性基础日益巩固。或者说，在新的制度形成以后，它也在不断发生正反馈效应。在这种背景下，特别是当旧体制也是体系庞大，既得利益集团力量强大的情况下，新旧制度之间的冲突就会变得更为普遍、激烈，体制改革也很容易陷入困境。
政府的政策选择与困境的产生、困境的表现形式密切相关。奥菲(claus offe)、约翰逊(juliet Johnson)等人从路径偶然角度出发分析一个国家的制度变迁。他们认为，新的制度的形成主要取决于四个变量之间的相互作用：政策选择、制度遗产、国家能力、政策顺序。{11}诺斯的路径依赖理论认为制度遗产是决定制度变迁的决定性力量。但是路径偶然理论认为，制度遗产与国家能力、政策顺序三个因素，都属于影响制度变迁的一个干预力量，而政府的政策选择是影响制度变迁的自变量。特别是在传统制度发生中断(如苏联、东欧的和平演变)等情况下，政府的政策选择是新生制度形成的极其重要的因素。
在中国的制度变迁过程中，制度传统和社会环境都是客观的因素，而政府的政策选择属于主观因素。不同的政府决策，可以引起完全不同的社会反馈。在制度变迁过程中，在客观干预力量既定的前提下，政府决策是否适当就成为制度变迁是否成功的唯一可以把握的力量。政府对改革目标、改革路径的选择，对社会秩序是否稳定、改革进程能否顺利推进，会产生非常重要的影响。具体到乡村基层政权改革，政府有多种路径选择，如撤并或保留乡镇政府、强化还是弱化相关的乡镇职能，等等。政府的这些政策选择，对乡村基层政权改革会遭遇什么样的困境，基层政权改革的目标能否实现等等，都将产生深远的影响。
乡村政权体制改革的对策选择
因为路径依赖的影响，以及新生制度与传统制度之间的广泛冲突、政府政策选择对新生制度的作用，现行的乡村政权体制改革虽然取得了一定的成就，但也面临众多的阻碍和困境。乡村政权体制改革要突破现在所面临的困境，实现由压力型体制向民主合作型体制的转变，最根本的是要弱化传统制度路径依赖效应的影响，为新生制度提供更大的生存和发展空间，减少新生制度在实践中发生异化的情况。具体而言，乡村政权体制改革可以尝试以下几种对策选择：突破严格的自下而上的渐进改革路线，提高乡村体制改革试点的层级。如上所述，严格遵循自下而上的渐进改革路线，可能导致渐进改革陷入困境。村民自治在现有体制下发生结果变异的一个重要原因就是传统体制的路径依赖的影响。要弱化传统体制的路径依赖效应，给新生制度提供更大的发展空间，可以尝试提高乡镇体制改革试点的层级。一般而言，在现在的行政层级体制中，制度的创新空间与制度的层级是一种正相关的关系。即制度层级越高，制度的创新空间越大。社会上常常将村行政和乡镇行政工作形容为“上面千条线，底下一根针”，这形象地揭示出在村行政和乡镇行政层级，存在大量的制度约束，制度的创新空间很小。因此，在村、乡镇层级进行体制改革试点，其受到传统制度制约的力量很大，结果发生变异的可能性也大。现行村民自治与乡镇体制改革试点之所以发生大量的不正常现象，是由于传统制度路径依赖效应的影响，还是由于其他因素的干扰，在没有社会比较经验的基础上我们很难得出确切的结论。因此，可以尝试进行提高体制改革试点层级的办法，如在部分地区尝试从县级开始自上而下进行体制改革的试点。不管是中国古代的政治体制，还是现今的制度结构，县级政府都是一个具有相对独立性的政治实体。因此，在县级政府进行试点改革，虽然也可能发生前面几种困境，但制度创新空间相比而言大了许多，结果发生变异的可能性就相对较小。而且可以通过县级改革的推进，分析在弱化传统制度路径依赖效应的影响下，现行的村民自治与乡镇改革是否也会发生同样的结果变异现象，从而对基层政权改革有更为清晰的把握。
突破严格的从边缘到核心的体制改革路线，深化体制改革的内容。现行的基层政权改革，如乡镇体制改革试点，以及更高层次上的改革尝试，基本上都是属于边缘性的改革，即改革主要集中在政府的非核心部门、非核心职能，却很少触及制度安排、权力结构等层面。这种由边缘向核心过渡的体制改革，与严格的自下而上的改革面临同样的困境。即在核心体制没有作出变革之前，边缘性体制改革有可能发生变异，不仅不能取得应有的效果，甚至可能否定这种改革的尝试。如在四川的乡镇长直选试点中，虽然乡镇长由民选产生，但是相应的干部晋升机制、考核机制、提拔机制、流转机制以及直选岗位的开放程度等，都没有进行转变和调整。传统制度规则的广泛约束，导致直选产生的乡镇官员很难真正代表民意行事。直选官员许多时候变为传统体制的一种点缀，而不具有实质性的效果。类似的经济、社会体制改革，如政企关系问题、官员任用问题、监督问题、廉政建设问题等，都与这种改革路径的选择有直接或间接的关系。因此，在乡村政权体制改革过程中，尝试在一些乡镇或县级单位进行比较全面、深刻的体制性变革，也是减少现行体制改革困境的一种可以参考的路径模式。
重视政策选择和政策顺序的影响，鼓励乡村政权进行多元化的体制改革尝试。路径偶然理论是对路径依赖理论的一种修正和补充。在制度传统既定的条件下，政府的政策选择可能在制度变迁中发挥决定性的作用。而采取什么样的政策顺序，对一个国家的制度设计也可能产生重要的影响。从国际经验看，先采取被动性制度设计，在一定时候再采取主动性制度设计的国家，多数都取得了比较好的制度设计效果(如波兰、匈牙利、捷克)。而先采取主动性政策设计，到一定时候再采取被动性制度设计的国家，在制度转型中多遭受了比较大的挫折(如俄罗斯、两德合并后的东德地区)。{12}总体而言，中国的体制改革首先进行的是被动性的制度设计，在一定时候，会在一定领域、一定层级尝试进行主动性的设计。但是，如何把握被动性制度设计与主动性制度设计之间的政策顺序，以及什么时候采取主动性制度设计，采取什么样的制度设计，都需要政策制定者的智慧和实践经验的积累。
在基层乡村政权体制改革领域，中国目前采取的基本上是被动性的制度设计。如对村民自治的确认和推广，对乡镇长直选的试点，都体现出政府在制度设计上的政策顺序。但是，如何突破现行的体制改革困境?政府可以尝试在一些地区进行多元化的体制改革尝试，如目前在各地施行的撤并乡镇政府试点、“乡财县管”试点等。在被动性制度设计陷入困境，或被动性制度设计取得一定成就需要进一步突破瓶颈的地区，尝试进行主动性的制度设计，把主动性制度设计与被动性制度设计相结合，是创新制度设计、完善乡村治理的重要手段。
注释
①[美]道格拉斯·诺斯：《经济史上的结构与变革》，北京：商务印书馆，1992年，第25页。
②荣敬本，崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，1998年。
③中国农村村民自治网：《村党支部领导的村民自治五类模式分析》，http://www.chinarural.org/readbook.asp?BookContentID={47BA1B7D-7244-460F-A05F-4FA373FDAFC4}
④“乡镇政权体制改革的研究报告”，中国农村研究网，2005年12月21日，http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp?ID=1960
⑤谢湘，王亦君：“村民自治历经风雨 草根民主曲折前行”，《中国青年报》，2005年4月8日。
⑥吴淼：“选择性控制：行政视角下的乡村关系-对湖南省H镇政府与村关系的各案阐释”，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。
⑦参见1997年9月1日《报刊文摘》，摘自《农村工作通讯》，1997年第7期;《中国经济时报》，1998年5月26日。
⑧赖海榕：“竞争性选举在四川乡镇一级的发展”，何增科等编：《基层民主和地方治理创新》，2004年10月，第101～104页。
⑨[美]道格拉斯·诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海：三联书店，1991年，第1～2页。
⑩贺雪峰：“村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因”，《社会科学研究》，1998年4月。
{11}Juliet Johnson，“Path Contingency in Post-communist Transformations”，in Comparative Politics，2001(4).
{12}约翰逊在分析后共产主义国家的制度转型时提出了两种不同的政策选择方式：被动性制度设计(Passive institutional design)和主动性制度设计(active institutional design)。被动性制度设计指政策制定者并不试图立即改变旧的制度安排，而是通过广泛制定各种新型政策的方式以改变人们旧有的行为方式，从而使新型制度在原有的制度框架内不断生长出来。主动性制度设计则相反，它指的是政策制定者凭借国家的力量创立一套全新的制度安排，并通过它彻底改变人们的行为方式和价值理念，使旧的制度安排在短时间内完全瓦解。参见Juliet Johnson，“Path Contingency in Post-communist Transformations”，in Comparative Politics，2001(4).
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