中国对外直接投资管理体制面临的挑战与改革建议

改革开放以来，我国国门逐渐打开。外国直接投资从无到有、从小到大，为国家经济发展和现代化建设作出了不可或缺的重要贡献。与此同时，我国的对外直接投资管理体制也经历了一个不断调整和丰富成熟的过程。对外直接投资管理体制内容广泛，所涉部门多，随着改革开放的不断推进，与对外直接投资紧密相关的外汇管理体制、行政审批体制、融资体制和政策支持体系等相关政策体制经历了较大的调整。本文主要阐析了我国对外直接投资管理的基本框架和中国对外投资管理体制面临的挑战，并就进一步推进中国对外投资管理体制改革提出了自己的政策建议。

1978年以来，在外汇储备从无到有、再迅速积累的过程中，中国对外直接投资也经历了从无到有的过程。中国对外直接投资管理体制也由最初严格控制到渐进式放开，逐步建立起对外投资的管理框架。中国对外直接投资管理体制，主要是外汇管理体制，当然也包括行政审批等一系列的内容。在本文中，我们将介绍中国对外投资管理的现行框架，分析当前管理体制面临的主要挑战，并探讨未来的改革方向。

一、中国对外直接投资管理的基本框架

中国对外投资管理体制是一个内容非常广泛、涉及的部门非常多的综合框架，涉及外汇管理部门，宏观调控部门、对外经济管理部门等一系列的机构。在下面的分析中，我们将重点介绍外汇管理体制、行政审批体制、融资体制和政策支持体系等。

（一）外汇管理体制

2009年出台的《境内机构境外直接投资外汇管理规定》对境外投资就持比较开放的态度。根据这一规定，外汇管理局主要对外汇来源和外汇投资风险进行审查，具体内容包括：

1．资金来源审查

在资金来源审查上，目前适用的是2003年3月19日发布的《国家外汇管理局关于简化境外投资外汇资金来源审查有关问题的通知[汇发(2003) 43号]》。在汇发(2003) 43号文件中，国家外汇管理局规定：投资主体开展境外投资，需购汇或从境内汇出外汇的，应事前报所辖地外汇分局（外汇管理部）进行外汇资金来源审查。全部以实物投资的项目、援外项目和经国务院批准的战略性投资项目免除该项审查。审批程序分为使用自有外汇资金、商业贷款、援外基金贷款三种情况。 ‘2．资金来源审核权限

在资金来源审查上，目前适用的是国家外汇管理局在2005年5月19日出台的《关于扩大境外投资外汇管理改革试点有关问题的通知》（汇发 [2005] 35号），根据通知规定，1000万美元以下的投资项目，由地方外汇管理分局审批，而1000万美元以上的项目和央企对外投资则由国家外汇管理局审批。

3．前期报告与年检制度

2005年3月31日，商务部、国家外汇管理局发布了“关于印发《企业境外并购事项前期报告制度》的通知（商合发[2005] 131号）”，通知规定“企业在确定境外并购意向后，须及时向商务部及地方省级商务主管部门和国家外汇管理局及地方省级外汇管理部门报告。国务院国有资产管理委员会管理的企业直接向商务部和国家外汇管理局报告；其他企业向地方省级商务主管部门和外汇管理部门报告，地方省级商务主管部门和外汇管理部门分别向商务部和国家外汇管理局转报”。通知并规定，各有关政府部门及其相关工作人员须严格保守此项工作中接触到的企业商业秘密。

对外投资企业年检制度是根据对外贸易经济合作部（现商务部）、国家外汇管理局在2002年11月27日联合发布的《境外投资联合年检暂行办法》设立的，根据该办法要求，商务部和国家外汇管理局每年对有境外投资活动的境内投资者进行年检，并对年检结果按壹、贰、叁等次进行分级。而分级结果则会影响到企业对外投资是否享受优惠政策，甚至决定企业是否有资格继续进行对外投资。

（二）行政审批与管理体制

上面介绍了我国境外投资的外汇管理体制，外汇管理本身就是对外投资行政审批与管理体制的一部分，由于其内容比较多，所以我们单独进行阐述。在下面的内容中，我们将介绍除外汇管理部门之外，境外投资所需要完成的审批。

1．商务部门审批

2009年3月16日，商务部发布的《境外投资管理办法》，是到目前为止，对境外投资行政管理方面较为全面的法规。《境外投资管理办法》规定，境外投资的经济技术可行性由企业自行负责。而商务部只在以下四种情况下，不予核准企业境外投资行为：①危害我国国家主权、安全和社会公共利益，或违反我国法律法规；②损害我国与有关国家（地区）关系；③可能违反我国对外缔结的国际条约；④涉及我国禁止出口的技术和货物。在上述原则之下，《境外投资管理办法》规定了以下三种核准规则：

属于以下五种情况的，由商务部核准：①在与我国未建交国家的境外投资；②特定国家或地区的境外投资（具体名单由商务部会同外交部等有关部门确定）；③中方投资额1亿美元及以上的境外投资；④涉及多国（地区）利益的境外投资；⑤设立境外特殊目的公司。

属于以下三种情况的，由省级商务部门核准：①中方投资额1000万美元及以上、l亿美元以下的境外投资；②能源、矿产类境外投资；③需在国内招商的境外投资。

除了上述两种情况之外的，中央企业总部通过“境外投资管理系统”按要求填写打印申请表，报商务部核准。地方企业通过“境外投资管理系统”按要求填写打印申请表，报省级商务主管部门核准。

非常可贵的是，商务部在《境外投资管理办法》中，明确了行政审批的期限要求，根据这一办法的要求，企业对外投资，最快3天可以获得核准，最慢在40天左右会得到最终核准的结果。

2．发展改革部门审批

国家发展和改革委员会于2004年10月9日出台的《境外投资项目核准暂行管理办法》，是发改委对境外投资进行管理的主要依据。发改委主要对两类境外投资项目进行核准：资源开发类和大额用汇项目。大额用汇类项目指在前款所列领域之外中方投资用汇额1000万美元及以上的境外投资项目。根据这一管理办法，国家发展改革委核准项目的条件为：①符合国家法律法规和产业政策，不危害国家主权、安全和公共利益，不违反国际法准则；②符合经济和社会可持续发展要求，有利于开发国民经济发展所需战略性资源；符合国家关于产业结构调整的要求，促进国内具有比较优势的技术、产品、设备出口和劳务输出，吸收国外先进技术；③符合国家资本项目管理和外债管理规定；④投资主体具备相应的投资实力。与此同时，《境外投资项目核准暂行管理办法》对于资源开发类项目和大额用汇项目的核准权限，也进行了较为详细的规定。

同时，该管理办法也规定了核准程序的对应期限，但是不如《境外投资管理办法》严格，仍然有许多不明确的地方，因此，根据上述期限的规定，没有办法估计出详细期限。

与《境外投资项目核准暂行管理办法》相配套的，是国家发展改革委员会于2006年7月5日发布的《境外投资产业指导政策》和《境外投资产业指导目录》，在这一文件中，明确规定了鼓励类和禁止类境外投资项目。根据《境外投资产业指导政策》，对鼓励类境外投资项目，国家在宏观调控、多双边经贸政策、外交、财政、税收外汇、海关、资源信息、信贷、保险，以及双多边合作和外事工作等方面，给予相应政策支持。而对禁止类境外投资项目，国家不予核准并将采取措施予以制止。

3．财政部门和国有资产管理部门

财政部和国有资产管理部门对境外投资的管理，主要涉及境外国有资产产权的管理。财政部在1996年6月6日出台的《境外投资财务管理暂行办法》中规定“投资单位在向国有资产管理部门办理境外国有资产产权登记手续时，须将经国有资产管理部门审定合格的《境外国有资产产权登记表》报送同级主管财政机关。主管财政机关收到投资单位报送的《境外国有资产产权登记表》后，统一编入境外投资财务管理档案，据此建立境外投资财务管理关系”。在2001年4月28日发布的“财政部关于印发《企业国有资本与财务管理暂行办法》的通知（财企[2001] 325号）”也强调：企业向境外投资，应当符合国家有关规定，办理境外资产权属关系，承担有限责任。

在进行境外国有资产产权登记后，境外投资企业还要将境外投资收益按一定比例上缴。根据《境外投资财务管理暂行办法》，投资单位的境外投资收益包括：①境外独资企业的税后利润；②境外合资、合作企业中方分得的利润（包括股息、红利等）；③直接购买外国公司股票分得的股息、红利等；④其他境外投资收益。对于这些收益，投资单位要按以下规定进行分配和上缴。

相对于财政部的行政管理功能而言，国资委目前所起到的功能是监管。中央企业境外产权管理制度，由企业自己完成，国资委只是起到指导和监督的作用。目前，对于国有企业境外投资的管理，仍然是在《中央企业全面风险管理指引》(2006年6月27日)和《企业内部控制基本规范》（2008年6月28日）两部法规的框架内进行的，没有专门针对境外投资的管理办法，2007年，国资委曾经规划制定央企境外投资监管制度，但至今没有出台。

4．行业管理部门

这里的行业管理部门包括保监会、银监会和证监会。在这三个机构中，保监会对境外投资的管理最为严格，区分三种情况（保险公司设立境外机构、保险资金投资境外、非保险机构投资境外保险类企业）分别又出台了《保险公司设立境外保险类机构管理办法》(2006年7月31日)、《保险资金境外投资管理暂行办法》（2007年7月31日）、《非保险机构投资境外保险类企业管理办法》 （2006年7月31日）。

银监会对于商业银行对外投资的管理相对宽松，银监会也表示对外投资是商业银行自主决定，银监会鼓励、不干预。目前，关于商业银行境外机构的管理法规中，主要是2001年8月9日中国人民银行出台的《商业银行境外机构监管指引》，这一指引后来由银监会执行。《商业银行境外机构监管指引》对境外投资的商业银行没有做出任何需要审批的内容，但是要求相关机构每年按季、半年、年的频度分别将境外机构经营的状况报送中国人民银行。

虽然银监会没有任何明文的审批，并不表示银监会对商业银行对外投资不进行管理。2008年9月，中国银行曾经同意以23亿元人民币购入洛希尔银行私人银行和资产管理业务20 010的股份。这一交易传言因为银监会担忧其中的潜在风险被延期批准，2009年4月2日，中国银行证实这一交易由于超过约定的期限而被取消。

证监会关于境外投资的管理法规是《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》，因为前面已经阐述过了，这里就不再重复。

（三）境外投资融资体制

对于国家鼓励的境外投资，可以使用自有资金，也有多种融资方式，其中就包括贷款。在国家外汇管理局“关于《境外投资管理办法》的补充通知[(95) 汇资函字第163号]”中，就有如下规定：项目属于国家鼓励行业或属于国家鼓励的国家（地区），可向国家计委申请使用国家专项贷款。但是关于普遍性的并购贷款操作，是近两年才开始规范和发展起来的。2008年12月8日，国务院办公厅发布了“关于当前金融促进经济发展的若干意见（国办发[ 2008]126号）”，其中就有关于并购贷款的内容，意见指出，要创新融资方式，拓宽企业融资渠道，允许商业银行对境内外企业发放并购贷款。研究完善企业并购税收政策，积极推动企业兼并重组。同时，加大对产业转移的信贷支持力度。支持金融机构创新发展针对产业转移的信贷产品和审贷模式，探索多种抵押担保方式。鼓励金融机构优先发放人民币贷款，支持国内过剩产能向境外转移。

在国务院办公厅发布“关于当前金融促进经济发展的若干意见”的前后，中国银监会印发了《商业银行并购贷款风险管理指引》（银监发[2008] 84号），允许符合以下条件的商业银行法人机构开展并购贷款业务：①有健全的风险管理和有效的内控机制；②贷款损失专项准备充足率不低于100%；③资本充足率不低于10 010；④一般准备余额不低于同期贷款余额的1%；⑤有并购贷款尽职调查和风险评估的专业团队。

（四）政策支持体系

中国政府对于境外投资的政策支持，大多是依据“走出去”战略制定的。在“走出去”战略下，国家对境内企业境外投资的鼓励政策包括专项资金支持、基金支持、信贷支持和税收优惠等。

1．政府专项资金支持

我国先后推出了四项涉及促进境外投资的专项资金扶持政策：

一是中小企业“市场开拓专项资金”。2000年，外经贸部和财政部联合制定的《中小企业国际市场开拓资金管理（试行）办法（财企[2000] 467号）》和《中小企业国际市场开拓资金管理办法实施细则（暂行）》（外经贸计财发[ 2001]270号），根据这一办法，中央财政成立了专门的“市场开拓资金”用于支持中小企业开拓国际市场各项活动。市场开拓资金具有部分支持的特点，即提供开拓市场所需的部分支持，其余由企业承担。这一专项资金的使用有两种形式：无偿支持和风险支持。根据财政部发布的消息，2008年中央财政共安排12 亿元用于支持中小企业“走出去”，开展国际经济合作。

二是对外经济技术合作专项资金。商务部、财政部2005年12月9日出台的《对外经济技术合作专项资金管理办法》，对外经济技术合作专项资金并非只用于支持企业境外投资，它的支持范围包括：境外投资，境外农、林和渔业合作，对外承包工程，对外劳务合作，境外高新技术研发平台，对外设计咨询等。

三是矿产资源风险勘查专项资金。2004年9月19日，财政部、商务部发布了《关于做好2004年资源类境外投资和对外经济合作项目前期费用扶持有关问题的通知》，2005年7月14日，两部再次发布《关于2004年资源类境外投资和对外经济合作项目前期费用扶持有关问题的补充通知》（财企[ 2005]85号）。通知决定对2004年度资源类境外投资和对外经济合作项目前期费用予以扶持。2005年10月31日，财政部印发了《国外矿产资源风险勘查专项资金管理暂行办法》（财建[ 2005] 637号），将这一支持政策固定下来。

四是纺织业“走出去”专项资金。2006年7月26日，财政部、发展和改革委员会、商务部联合发布了《关于促进我国纺织业转变外贸增长方式，支持纺企“走出去”相关政策的通知》，成立专项资金支持纺织业“走出去”。需要说明的是，由于缺乏相应的说明，尚不清楚纺织业“走出去”专项资金是否属于对外经济技术合作专项资金的一部分。

2．产业投资和发展基金支持

为支持中国企业“走出去”，作为中国政策性银行的国家开发银行自从1998年以来，与其他国内外机构合资设立了三只产业投资基金，即中瑞合作基金、中国一东盟中小企业投资基金和中国比利时直接股权投资基金，外加上2006年11月4日中非论坛北京峰会后成立的中非发展基金。

3．信贷与融资支持

在国务院1999年《关于鼓励企业利用援外优惠贷款和援外合资合作项目基金开展境外带料加工装配业务意见》的基础上，2004年10月，国家发改委、中国进出口银行等颁布了《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持的通知》，每年安排“境外投资专项贷款”，享受出口信贷优惠利率。2005年 8月，为推动非公有制企业“走出去”开拓国际市场，商务部和中国出口信用保险公司做出了《关于实行出口信用保险专项优惠措施支持个体私营等非公有制企业开拓国际市场的通知》。国家外汇管理局2005年8月发布的《关于调整境内银行为境外投资企业提供融资性对外担保管理方式的通知》将融资性对外担保由原来逐笔报外管局审批，改为余额控制，促进了对外投资便利化。

一、中国对外投资管理体制面临的挑战

在过去的20年，尤其是近5年以来，中国对外投资管理体制取得了长足的进展，这一点从各项法规的变化就可以看出来，从1989年《境外投资外汇管理办法》到2009年《境内机构境外直接投资外汇管理规定》、从2004年《关于境外投资开办企业核准事项的规定》到2009年《境外投资管理办法》，通过放权、减少管制、缩减审批期限等，有关部门对境外投资的管理已经有了巨大的变化。尽管如此，由于我国的对外投资仍然处于起步阶段，加上我国资本项目开放仍然处理试验阶段，所以在对外投资管理体制上，仍然存在一些明显的局限，对外投资管理体制面临的挑战包括：

1．行政审批体制过于复杂，缺乏效率和透明度

企业在对外投资过程中，要经过包括外汇管理局、商务部、发展改革委等多个部门的审批，而且除了商务部明确规定了行政审批的期限之外，其他部门的审批时间并不确定。

在2006年，世界银行旗下的国际金融公司(IFC)、外国投资咨询服务机构( FIAS)和多边投资担保机构( MICA)曾经发布了《中国对外投资公司调查报告》。报告显示，绝大多数被调查企业认为以下因素妨碍了企业对外直接投资：对获得外汇的限制(58%)、行政程序数量(48%)、办理程序所需的时间(44%)、有限的资金来源(35%)、合规成本( 24%)。由此可见，在2006年，外汇管制与行政审批是阻碍对外投资的最主要原因。

为了对比2006年以来的变化，我们可以比较世界银行的调查以及2009年贸促会进行的一项调查。在两项调查中，都涉及“对外投资企业期待的政策支持”这一问题。在2006年的调查中，各项政策支持的排序依次为：缩减办理程序所需时间( 51%)，举办投资洽谈会(49%)、为投资申请提供指导并增加相关程序的透明度( 44%)、明确投资类型和所需的相关程序(42%)。在2009年贸促会进行的调查中，这一排序为：提供专项资金使用和信贷上的支持(56%)、简化对外投资管理程序(55%)、保护投资者和境外资产的合法权益(50 %)、完善鼓励境外投资的外汇管理制度( 35%)、完成鼓励境外投资的税收制度(35%)、签订投资保护协定，避免双重征税(33%)。

对比这两项调查的结果，以及上面提到的“阻碍企业对外直接投资的因素”可以看出：对外投资的资金来源已经成为了制约企业对外投资的最重要因素，而在 2006年，这一因素并不是最为重要的因素；对外投资管理程序过于复杂，是制约企业对外投资的第二大因素；外汇管理体制仍然是制约企业对外投资的重要原因，但其重要性已经下降。

当前，我国对外投资审批体制存在的主要缺陷包括：

(1)对外投资审批过于复杂。中国企业对外投资，最少要经过三个部门的审批，如果是国有企业、保险公司，还要多一些。有些部门审批的目标并不明确，外汇管理部门对外汇风险进行评估，这是在资本项目尚未完全开放之前所必需的。商务部门作为对外经济管理部门，作为对外投资的职能部门进行管理，也是合情合理的。但是，个别部门的审批并没有很清楚的目标。

(2)审批期限过长、不透明。在目前各部门出台的对外投资管理法规中，商务部的《境外投资管理办法》、发展和改革委员会的《境外投资项目核准暂行管理办法》和国家外汇管理局的《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，只有前两者有明确的期限，但是，《境外投资项目核准暂行管理办法》由于中间部分环节的时间没有指定，所以只有商务部的《境外投资管理办法》明确了审批期限，是在3。40个工作日之间。从已经发生的案例来看，个别审批的期限非常长。

(3)审批标准不明确、不透明。在各个部委出台的对外投资管理法规中，都明确了不予审批的情况，但是，在多个法规中，都出现了“其他不予审批的情况”。此外，由于通过审批与未通过审批的原因和结果都不予公开，尤其是未通过审批的原因没有公开发布平台，所以许多计划进行对外投资的企业并不清楚。

2．融资体系不发达，市场化程度低

在分析2006年和2009年的两个调查时，我们已经指出了，外汇管制对企业对外投资的瓶颈作用已经下降，但是，资金制约已经成为了企业对外投资的首要制约。因此可以判断的是，对于进行对外投资的境内企业而言，虽然获得外汇的行政管理已经弱化，但是，要通过市场化途径获得对外投资所需的外汇，却成为了最大的困难。这一方面可以说明我国对外投资的外汇管理制度得到了一定的完善，外汇管制放松对企业对外投资的积极作用明显。而当前制约企业对外投资的资金来源问题，已经不是外汇管理，而是融资体系的不发达，以及市场化程度低。

目前，中国企业对外投资过程中，出现“两极分化”的情况：央企大多自有资金雄厚，而且政策性银行、商业银行也愿意提供贷款，而地方企业、民营企业自有资金较少，金融机构提供信贷的意愿也不高。这主要是由于融资体系不发展、市场化程度不高的情况下，缺乏直接融资渠道，企业对外投资要么完全依靠自有资金，要么依靠银行信贷，而商业银行在提供信贷时，也要考虑企业自有资金状况。因此，归根结底，企业在对外投资的过程中，仍然严重依赖于企业自有资金状况。这对企业对外投资造成了很大的阻碍。

3．对外投资服务功能不完善

尽管我国对外投资管理体系不是以服务为目标搭建的，但是的确有些部门在逐步建立起了可以服务于中国对外投资企业的体系，商务部驻各地的经济商务室就是典型的例子。这一体系在提供信息服务上起到了非常重要的作用。从企业的需求来看，信息服务也是很重要的一项。

但是，目前的体系仍然不足以满足对外投资企业的需求，主要是有以下三个方面的原因造成的：一是政府部门的驻外机构服务功能不强，各地经济商务室仍然有很强的行政职能，在对外投资企业年检中起到了评分的作用。二是目前商务部驻外经济商务室服务能力受限，进行信息服务是经济商务室力所能及的，但是“解决争端，维护企业利益”或类似的功能，仅凭经济商务室现在的人员和级别，难以实现。三是企业的需求多样化、专业化，超出了政府机构的职能，像“开展经贸活动，搭建合作平台”，“项目对接服务”，这些都应当由准政府或者是完全商业机构来运作。

4．国际协调不畅通，企业在外受到的阻力大

中国企业对外投资面临着两个方面的阻力：投资过程中的阻力和海外经营的阻力，在对外投资过程中，由于要经过国外政府的审批，因此，受到来自政府部门、行业协会的阻力较为明显。而在海外经营过程中受到的阻力，则主要来自民众认知和公司经营层面。

目前，中国政府在应对贸易争端上的应对机制逐渐成形，形成了由政府部门、行业协会和企业三个层次构成的应对体系。但是，在对外投资争端应对上，仍然缺乏有效的机制，应对体系仍然不完善，导致中国企业在对外投资和海外经营过程中，都面临较大的阻力，而且一旦发生争端，往往就直接导致投资项目无法继续，或者是企业海外经营的失败。

当然，受人民币升值预期的影响，我国当前的汇率制度其实也对企业对外投资造成一定的负面影响，但是考虑到中国企业对外投资大都以扩大市场、获得技术为目标，汇率的影响不是特别大，因此，这里就不再详述。

三、中国对外投资管理

在上面两个部分中，我们分别介绍了中国对外投资管理体制的基本框架，以及在目前情况下面临的挑战。在这一部分，我们将要根据中国对外投资管理体制面临的主要挑战，探讨中国对外投资管理体制的改革方向和改革措施。

在讨论中国对外投资管理体制改革之前，有必要对中国对外投资管理体制的战略目标进行分析。在未来一定时期内，中国对外投资管理将要面临的基本情况包括：

(1)外汇资产将继续增加。受到美国金融危机的影响，中国外汇资产和外汇储备的增长速度不如前几年，但是基于以下两个原因，我们有充分的理由相信，中国的外汇储备将会继续增长。首先是中国国内的结构问题将会长期存在，储蓄大于消费的状况将持续存在，因此，贸易顺差会继续存在。其次，由于中国仍然保持高于全球平均的增长速度，加上劳动力工资水平仍然很低，人力资本状况不断改善，所以，在未来相当长的时间内，仍然可能保持资本项目顺差。也就是说，中国国际收支双顺差的格局在短期内很难改变，因此，外汇资产与外汇储备不断积累的机制仍然存在。

(2)对外投资将会迅速发展。随着中国参与全球经济程度不断提高，以及中国企业国际化经营能力的提高，都会导致中国对外投资规模和水平不断提高。

(3)资本项目开放进度加快。随着QFⅡ、QDⅡ的开放，中国资本项目开放已经进入试验阶段，从长期看，人民币国际化也要求资本项目进一步开放，因此，资本项目开放将不可避免。

由于上述几个因素的存在，中国对外投资管理的总体目标，应当是继续鼓励企业进行对外投资，尤其是要鼓励中国企业投资于一些有利于提高中国企业国际竞争力、有利于促进中国经济发展、有利于提高中国综合国力的项目，把有限的外汇资产用于促进中国经济持续、健康发展上。因此，从这一战略目标出发，中国对外投资管理体制需要进行的改革包括：

1．简化审批程序，促进企业对外投资

目前，过于复杂的审批程序以及过长的审批时间，导致对外投资体制成本上升，不利于中国企业增强在国际上的竞争力。因此，必须要简化现有的审批程序，缩短审批时间。由于资本项目尚未开放，因此，对外汇使用及流出进行一定的审查、核准是有必要的，同时，外汇资产是中国利用国际资源的保障，需要对这部分资源进行合理的利用，从这一点考虑，产业政策对外汇使用的指导作用不可或缺。因此，对外投资的审批应当集中在外汇使用风险评估，以及是否符合国家产业政策上。而对于目前存在的其他审批环节，可以改审批为备案，企业在对外投资获得批准后，向有关职能部门、行业管理部门备案。

在审批程序上，也要简化相应的审批程序。根据外汇风险评估和产业政策指导这两大审批目标，可以由国家发展改革委员会和国家外汇管理局联合成立境外投资审查委员会，用于审查境外投资项目是否存在外汇风险，以及是否符合国家的产业政策。审批程序可以参照目前使用的前期报告、申报、核准、事后年检四个环节。在核准上，应当有非常明确的标准，并设定严格的行政审批期限。对于目前存在的除发展改革委员会、国家外汇管理局之外的审批，应当调整为备案制度，并把是否备案作为年检的内容之一。

2．变管理为服务，发挥政府性质的服务功能

经过审批之后的对外投资，是符合国家外汇资产风险管理，也符合国家产业政策的，因此，对于这些境外投资的中国企业，政府应当大力发挥服务功能，变目前的管理功能为服务功能，为中国企业的海外经营和国际化发展做好服务。尤其是商务部驻外机构，应当把目前的服务功能进一步加强。

除此之外，要调整政府部门及驻外机构服务企业的方式，要区分政府机构、准政府机构和商业机构能够提供的服务。只要是商业机构能够提供的服务，就不需要政府去提供，政府机构要专注于提供那些商业机构、准政府机构无法提供的服务。比如通过国际投资协议的谈判，要求投资东道国简化对中国企业的审批程序；通过建立双边争端解决机制、参与多边争端解决机制，减少中国企业对外投资和海外经营的阻力，保护中国企业的利益；通过海外投资保险等制度，减少中国企业海外投资的风险，并在必要的时候进行信贷支持和帮助。

相反，一些商业机构、准政府机构能够提供的服务，如投资洽谈会、信息服务、项目对接服务，应当交给商业机构、准政府机构来提供。

3．搭建政府参与支持的平台，建立中国企业全球网络

由于缺乏商会等准政府、民间平台，目前中国企业在海外投资过程中，仍然严重依赖于建立在乡土地缘关系的机构，如同乡会、省市级商会等，或者是依赖于非中国本土的机构，如世界华商联合会。在将来，这些机构仍然可以发挥较大的作用，但是，从中国企业与中国政府管理出发，要致力于搭建自己的平台，为中国企业服务。这一平台包括类似中国美国商会、中国欧盟商会的商会，中国可以在美国、欧洲、拉美、东南亚、非洲等地建立自己的商会，比如中国拉美商会、中国非洲商会等，这些商会可以采用民间力量为主、政府参与支持的模式。这些机构可以搭建中国企业全球网络，组织投融资洽谈会、商品交易会等活动，也可以提供信息服务、项目对接服务等有偿服务。