社区道德模范活动记录:中国要确立集中型城市化的方向

张路雄
2010-06-20
tgyh@public3.bta.net.cn
目前中国仍处于城市化快速发展的过程中，虽然从“十五”规划开始，中国已经调整了城市化的方针，由限制大城市发展转变为大、中、小城市共同发展。但是，从世界经验和中国国情看，必须把集中型城市化作为中国城市化的基本方针。中国的人均耕地面积过小、而且人口众多，在基本食品必须主要依靠国内解决的前提下，不走集中型城市化道路将产生一系列严重问题。
一、世界城市化的经验证实了集中化的规律
关于世界各国城市化的经验、规律有许多论著，但世界银行《2009年世界发展报告­­­—重塑世界经济地理[1]》确是这方面研究的集大成者。该报告以经济地理的密度、距离、分割三个概念为基础，依据世界银行集有各国数据的数据库，在继承前人研究成果的基础上提出了许多新的观点。应该说这个报告是时下最有权威的关于世界城市化进程的研究成果。该报告指出了城市化的必然趋势，及处于不同发展阶段的国家应该采取的对策，并且特别强调了经济发展过程中在经济地理上的集中化趋势。这种趋势显示了经济发展的普遍规律。
1、集中发展是世界各国经济发展的基本规律
《重塑世界经济地理》以加纳、波兰、新西兰三个面积基本相同（都是25万平方公里）的国家为例，三国的人均国民收入分别为：600美元、9000美元和27000美元，三国的经济集中度（5%经济最密集区的总产值在国内生产总值中的比重）分别为：27%、31%、39%。这种对比明显地展示了经济越发展，越趋于集中化[2]。法国的经济发展过程也证实了这种规律，“1800-1960年，法国先进地区的经济密度翻了4番，收入也从1000美元增至6000美元[3]”。该报告的结论是：“发展促使经济活动日趋集中。世界上密度最高的地区和居住区分布在发达国家。在从农业经济向工业经济的转变过程中，一个国家的城镇人口比例迅速上升，…之后，城市化进程的速度减缓，但由于服务业的密度更高，在后工业化经济中，经济密度仍将持续发展提高[4]。”
“随着国家发展的进一步深化，人口和经济活动日趋集中”。在地方层次主要表现为城市化进程地加快，就世界大多数国家的情况看，在人均收入到到3500美元时，人口城市化过程的“重头戏也就结束了[5]”。但在国家层面，集中过程依然在稳步进行。法国1801-1999年集中指数由3点多上升到9点多，日本1900-2000年集中指数由3点多上升到接近9，加拿大1980-2006年由3上升到5，荷兰1850年-2006年由1点多上升到4[6]。
全世界1/4的国家，超过一半的国民收入是由不及国家总面积5%的地区生产的，博茨瓦纳、巴西、挪威、俄罗斯和泰国就名列其中。全世界1/2的国家中1/3或超过1/3的国民收入是由不及国家总面积5%的地区生产，这些国家包括阿根廷、沙特阿拉伯、斯洛文尼亚和赞比亚。只有1/10的国家经济分散，5%的土地面积上生产的国民收入不及国民收入总值的1/10，这些国家有孟加拉国、比利时、朝鲜、荷兰和波兰[7]。但并不是这些国家经济发展没有集中的趋势。以上已经介绍了荷兰的集中化趋势，比利时也同样存在集中的情况。其首都布鲁塞尔是欧洲人口密度最高的城市，每平方公里超过6000人（而伦敦和马德里的人口密度大概是5000人/平方公里），是比利时全国平均数的18倍[8]。
交通的发展是集中化、密度化的物质技术基础。“交通成本的降低和利用规模经济潜力的增大，为城镇的规模化和密度化提供了契机。随着更先进的交通模式将各国的先进地区和落后地区连接起来，为发挥聚居经济的优势，生产日益向经济密集地区集中[9]”。 “近期研究表明，美国47000英里的高速公路网使先前封闭的乡村地区融入了国家经济，并促进了大城市的增长[10]”。交通基础设施向四面八方的延伸并没有带来人口向四面八方的流动，而是在国内更多城市造成了聚集经济效应，从而促进了增长[11]”。美国经济密度区的面积进一步缩小，聚集着80%美国人口的密度区面积由1900年的25%，下降到1960年的17%[12]。目前，大约一半的美国人住在5个州中[13](美国有51个州)。
世界部分国家聚集指数[14]
国别
聚集指数
城市人口比例
泰国
35.6
32.3
中国
37.2
40.4
印度
52.4
28.7
巴西
63.6
84.2
俄罗斯
64.8
73
墨西哥
68.4
76
美国
71.9
80.8
法国
72.5
76.7
英国
84.4
89.7
日本
90.9
65.8
根据该报告所提供的数据，笔者挑出一些国家的数据，如果按照世界银行的聚集指数为序排列，其结果大致反映了经济发展的程度，可以说从总的趋势上讲，经济越发达，聚集指数越高。
在经济集中的趋势中还有一个突出的现象，就是少数大城市的经济贡献率极高。2005年，根据国内生产总值排名的世界前30名位城市，其产出约为世界总产出的16%，前100位城市的产出占了近25%。尤其是一些发展中国家的主要城市在全国国内生产总值的比例异乎寻常。2005年，墨西哥市占国土面积的0.1%，但贡献率达30%；安哥拉的首都罗安达面积占0.2%，贡献率也是30%；匈牙利、肯尼亚、摩洛哥、尼日利亚和沙特阿拉伯的最大城市都以其不到1%的面积贡献率约为20%[15]。
世界银行的结论是：“经济集中-愈是富裕，密度愈高[16]”。请看世界银行整理的几个表[17]，从不同角度证明了这一规律：
第一、行政区划表明：经济活动随发展日益集中
国家
人均国内生产总值／美元
行政区划数量
领先地区产值所占比重
坦桑尼亚
324
21
15%
意大利
19480
21
21%
法国
22548
22
29%
瑞典
31197
22
29%
第二、统计地区表明：经济活动随发展而日益集中
国家
人均国内生产总值／美元
统计地区的数量
领先地区的家庭消费比例
塔吉克斯坦
204
5
30.20%
蒙古
406
5
34.60%
萨尔瓦多
1993
5
43.90%
巴西
3597
5
51.60%
阿根廷
7488
5
64.70%
第三、 地理地区测量值表明：经济活动随发展而日益集中
国家
人均国内生产总值／美元
土地面积
空间基尼系数
加纳
211
227540
0.48
老过
231
230800
0.48
波兰
3099
311888
0.52
新西兰
11552
267990
0.55
挪威
27301
304280
0.64
在经济集中的趋势中还有一个值得关注的现象就是大都市区的发展。到2002年，日本的三大都市圈（首都圈、近畿圈和中部圈）人口占全国的67％；面积占国土总面积的34.3％，产出的GDP占全国GDP的71.7％[18]。在欧盟，以伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑和汉堡为核心的“五角形”区域是最具全球影响力的大都市区域，其土地、人口和国内生产总值分别占欧盟的20%、40%和50%[19]。
2、规模经济规律是城市集中化的驱动力
《重塑世界经济地理》认为，是规模经济规律促进了人口和经济密度的日益集中。报告把规模效益分为内部效益和外部效益。报告认为：外部效益（即外部经济）与聚集经济同义，其包括地方化效益和城市化效益[20]。该报告认为：1）、内部经济源自于规模扩大使得平均的固定成本降低。规模扩大引起采购量的增加并使采购价格降低，规模扩大企业因劳动分工而得到的利益。2）、地方化经济源自于大量的同一类产业企业聚集在一个地方，便于产业的上下游企业形成专业化分工；使同业者直接接触，便于得到各种市场信息和生产经营经验；聚集在一起的企业也可以共享更大、更可靠的专业化劳动力市场。可以说，地方化经济源自产业内互动。3）、城市化经济源自于聚集在一起的各类企业的综合性集中。这种集聚产生多元化的相互影响，并且产生因聚集而形成的吸引力及反复循环。可以说，城市化经济源自产业间的互动，并对教育、金融和咨询服务业产生促进。该报告把前人关于规模效益的论述分成12个小类，并且分别将其纳入内部和外部规模经济（外部包括地方化和城市化）[21]。以上是从规模经济的理论分析来论证规模经济对集中化的促进作用。
另外，世行的专家还搜集了大量实例来说明规模经济规律对地理集中的促进。报告列举了美国袜业在北卡莱罗纳州的集中。21世纪早期，该州的袜业工厂占了全国的一半，产量占全国的75%。与上游纺纱厂的靠近可以增加生产率，这是袜业向该州集中的原因之一。报告还指出：对中国120座城市12400家制造业公司的调查显示，城市人口越密集，其公司的生产率也越高[22]。
报告依据大量的调查得出结论：轻工业的内部规模经济较低，重工业的内部规模经济较高[23]。通过总结印度尼西亚的经验，得出的结论：对制造业而言，地方化经济（同一产业公司的聚集效益）的重要性大于城市化经济[24]。在法国、英国、美国，总体讲各产业75%-95%的生产活动实现了地域性集中，分散生产活动不足15%。美国1/3以上的航空航天器械由哈特福得等三个城市生产。英国122个四位数产业中一半以上实现了地方化，分散的比例只占24%。
按三次产业划分角度来看，农业生产趋于分散化，而服务业的集中程度高于制造业。服务业集中程度高的原因在于：第一、服务业人均占地较少，为密集提供了条件；第二、由于外部经济的存在，公司之间互相服务。“服务业的共存共荣和集聚效应是一种内在潜力”[25]。 在美国，服务业是集中程度最高的产业，而且服务业也日益集中到大城市。1972-1992年期间，中小城市的服务业工作机会逐渐流失到大城市。在马赛诸塞州德萨克福县（包括波士顿）35%的劳动力在商业服务业工作，比全国的平均水平（18%）高出近一倍。在英国，60%的风险投资办公室设在伦敦[26]。
3、规模经济所引发的效益
大量事实证实了规模经济带来了聚集效益。大量文献认为，城市规模扩大一倍，将使是生产率增加3-8%。在韩国，位于1000名工人城市的工厂搬到同行业工人为15000人以上的城市中，在不改变生产组合的情况下，可以使其产出增加20-25%。欧洲统计单元区域的经济活动密度增加一倍，一年的全员要素生产率可以增长0.42个百分点[27]。美国1988年各州工人平均产出计算，经济密度增加一倍，生产率增加6%。20世纪80年代后期欧洲统计的就业密度增加一倍，生产率提高4.5-5%[28]。
而且事实还证明，距离增加、密度降低会引起相反的结果。美国和巴西的证据显示，与密度城市中心的距离每增加一倍，生产率将降低15%，距离从280公里增至550公里，利润将降低6%[29]。1980年对巴西356家心制造业公司的调查显示，与城市中心距离每增加1%，生产率就下降0.13%[30]。
4、城市的聚集还会产生知识的外溢，有利于知识的传播。
美国的专利引文地区集中程度很高，5-10倍的原始专利可能来自同一标准城市统计区。人口的集中降低了创新知识的成本，在美国96%的创新产生在城市地区[31]。通讯的现代化并没有使距离死亡，在这种情况下，距离只是对信息传输的重要性降低，但距离对知识传播的重要性增加。电信可以成为当面交流的补充，但绝不是理想的替代形式[32]。随着知识的复杂化和交流难度的增加，频繁的当面交流的价值上升，城市的重要性增加。大城市在促进尖端产业里那些难度较大的信息流动中具有比较优势[33]。
目前，国内一些人认为：现代信息技术条件可以替代人们的当面交流，因此不再需要人口的集中和密集的办公室，城市CBD的作用也大大降低。但上述事实和论述证明了这种观点是片面的，并不符合实际。
二、 中国的经验
1、城市化方针的调整
笔者查到建国后有关城市化方针的最早政策规定是1954年6月，建筑工程部在北京召开第一次城市建设会议提出的“重点建设，稳步前进”的方针。在这个总方针下，对不同的城市确定了不同的建设方针。第一类城市是有重要工业建设的新工业城市，即重点工业建设项目安排较多的城市；第二类城市是扩建城市；第三类城市是可以局部扩建的城市；第四类是一般中小城市[34]。 1955年国家建委在给中央的报告中提出：“今后新建的城市原则上以中、小城镇及工人镇为主，并在可能的条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市。”并规定“50万人口以上为大城市；20万人口以上50万人口以下为中等城市；20万人口以下为小城市；为一两个厂矿服务所建立的居民点为工人镇[35]。” 1989年才把限制大城市发展的指导思想写入法律，其间经过了34年。1989年《城市规划法》规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针[36]”
2001年我国在《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》才改变了城市化的方针，提出“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路[37]”并提出了“城镇密集区”的概念（实际上就是都市圈概念）。从1955年提出的严格限制大城市发展的方针到2001年改变城市化方针，其间经过了46年，将近半个世纪。这对于中国城市化产生了极大地阻碍。长达半个世纪限制大城市发展的方针不但影响了城市化的发展,也影响了城市的集中程度。
2006年在《第十一个五年（2006～2010年）规划纲要》中城市化的方针规定为：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构”。在城镇化空间格局问题上，特别强调“以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群”。这就是目前的城市化方针。一方面，该方针主张大中小城市都发展，另一方面又提出了以大城市为核心的城市群的发展道路。中国到底是走分散化城市化道路，还是走集中化城市化道路，在《第十一个五年（2006～2010年）规划纲要》并没有明确的态度。可以说这是一个摸棱两可，各方面都可以接受，让城市化自由发展，但并没有明确政策导向的方针。
2、新中国城市化进程
1949~1957年是建国后的国民经济恢复和第一个五年计划的实施时期，中国的城市发展基本上和经济发展进程相适应。城市人口从5765万人增加到9949万人，城市人口占全国总人口的比重从10.6%上升到15.4%[38]。虽然1955年就提出了限制大城市发展的指导思想，但由于没有户籍的限制和对城乡人口的严格管制，一直到1960年，城市人口一直在增加。
1952-2000年中国城市化进程表[39]
年份
城市人口比例
城市数量
1952
12.46%
157
1955
13.48%
165
1960
19.76%
199
1965
17.98%
168
1970
17.38%
176
1975
17.34%
185
1980
19.39%
223
1985
23.71%
324
1990
26.41%
467
1995
30.00%
640
2000
36.09%
663
1960年中国进入了连续三年的困难时期，大批城市人口被强制迁回农村，中国的城市人口开始下降。1965年国民经济调整时期结束，但1966年中国又开始了文化大革命，城市中的大中学校毕业生统统分配到农村，一直到文化革命结束。1978年城市知识青年开始返城，城市人口比例才开始恢复增长。从上表看，一直到1980年，中国的城市人口比列才接近、但还没有超过1960年城市人口的比例。改革开放以后中国的城市化进入了高速发展期。但是由于严格限制大城市发展的城市化方针，中国的城市化实际上走了一条分散化发展的道路。
3、80年代以来中国的城市化是分散型城市化
上世纪80年代以来，随着改革开放，中国的城市化进程加快，但是在限制大城市发展的方针下，中国近几十年的城市化是一种分散的城市化。请看如下数据：
证据1：请看中国与世界大城市比重的比较：
世界100万人口以上城市占城市人口的比重[40]
1980年
1995年
2000年
世界平均
14
16
16.5
低收入国家
7
10
10.9
中收入国家
18
22
22.6
高收入国家
30
32
32
中国
8
11
11.3
资料来源：中国城市发展报告2001－2002 西苑出版社2003年
从此表可以看出，全世界百万人口以上城市占城市人口的比重在不断提高，而且经济越发达的国家比重越高，只是发达国家比重增长的速度较慢。
按上表计算，1980年时，中国百万人以上城市的人口占城市人口的比重，比世界平均水平、中等收入国家、高收入国家分别低6、10、22个百分点，只比低收入国家高1个百分点。2000年时，中国分别比世界平均水平、中等收入国家、高收入国家分别低5.2、9.3、20.7个百分点，但与低收入国家的水平缩小，只差0.4个百分点。由于中国工业化的水平远远超过低收入国家，所以中国的比重比低收入国家高是正常，但中国的比重远远低于世界平均水平确实证明：中国在城市化过程中集中度较低，中国走的是较为分散的城市化道路。
证据2：
2005年世界部分国家城市人口集中度[41]
国别
城市人口比例
100万以上人口城市占总人口比例
最大城市占城市人口比例
泰国
32.3
10.5
32.4
印度
28.7
11.6
5.8
中国
40.4
17.7
2.8
俄罗斯
73
19.2
10.2
法国
76.7
22.4
21
英国
89.7
26.1
15.7
墨西哥
76
35
24.8
巴西
84.2
36.9
11.7
美国
80.8
43.3
7.8
日本
65.8
47.8
41.9
按上表计算，2005年中国、印度、泰国三个国家百万人口以上城市人口占城市总人口的比例分别为：43.8%，40.4%，32.5%，但是最大城市占城市人口的比例分别为2.8%，5.8%，32.4%。按照麦肯锡公司的研究报告，单一的百万人口城市指标还不能真实反映城市化的集中度，而最大城市占城市人口的比重是反映集中化的最重要的指标[42]。所以，中国最大城市人口占全部城市人口比重大大低于印度和泰国，也证实了中国走的是分散的城市化的道路。
证据3：按照麦肯锡公司2008年所作的关于中国城市化预测的报告《为十亿城市大军做好准备》[43]，在1990年至2005年的城市人口增长中，城市人口自然增长率（报告中称为“有机增长”）只占14.8%，而新增城市所带的人口占15.7%，进城的农民工占32.4%，因城市扩充而由农民转为城市居民的占37.1%，与农民工夹在一起合计占69.5%。农民及农民工是这15年中城市人口增长中的主体。
按照国务院农民工办组织的研究课题《中国农民工战略问题综合研究报告》的数字，农民工在2001年至2006年进入直辖市和省会城市的只占了28%，其余都是进入地级以下城市和建制镇。由于农民和农民工是城市人口增加的主体，所以，农民工主要前往中小城市也从一个侧面证明了中国近年的城市化是分散的城市化。
农民工在不同城市就业比重变化[44]
2001年
2002年
2003年
2004年
2005年
2006年
直 辖 市
8.2
8.4
9.5
9.6
9.9
9.4
省会城市
21.8
21.2
19.6
18.5
19.1
18.6
地 级 市
27.2
27.2
31.8
34.3
36.1
36.8
县 级 市
21
21.1
20.4
20.5
19.7
20.2
建 制 镇
13
12.9
11.6
11.4
10
9.9
其 他
8.8
9.2
7.1
5.7
5.2
5.1
证据4：麦肯锡报告按照目前的城市化模式和条件，对未来中国城市化进行预测时，“其结果更接近于分散式增长情境”。这也是一个关于中国近年来的城市化是分散城市化的一个有力论据。
三、中国走集中型城市化道路的利弊分析
1、集中型城市化优势何在？
国内已有的研究成果主要指出了两点：第一是节约土地。对此论述最多最详细的是王建。王建主要是从宏观和全局的角度来论证我国必须走节约土地型城市化道路。他认为：“2005年，中国城市人口（为非农人口）为3.58亿人，当年城市建成区面积为3.25万平方公里，城市人口人均占地水平为91平方米。按城市建成区人均占地与城市间交通网络人均占地大体为6：4的比例计算，交通人均占地为61平方米，则2005年城市人口人均占地为152平方米”。“1990年代初期，日本的人均城市和道路占地约为160平方米，中国到2030年按12亿城市人口和5万平方公里城市化可占用空间计算，人均只有42平方米，所以中国更必须走人口和经济都向大都市圈集中的道路[45]。”
王健还对大小城市人均占地水平进行了比较：目前中国百万人口以上的大城市的人均占地是中小城市的1/6，单位土地产出率却是中小城市的40倍，不走大城市化的道路，到人口总数上升到15.5亿人，其中12亿人居住在城市的时候，耕地面积就会缩减到16亿亩以下，就不能满足中国人对农产品的基本需求[46]。
另有专家也有类似的观点：小城镇建设需要占用的土地资源要比发展大中城市多得多，小城镇人均用地需要450—550平方米，而大中城市人均用地60-100平方米，特大城市低于60平方米。超过100万人的城市综合发展成本，是人口少于10万人以下城市的1/6到1/8[47]。
第二、基于规模经济带来的效益。在本文的开始笔者引用了世界银行的研究成果，世行报告引用了大量规模经济的调查数据。国内一些专家也有类似的论述。世行的研究指出：据估测，一个典型的中国城市，应规模太小将导致每个工人的净产出损失17%，至少有1/4的城市净产出损失在25%-70%之间波动[48]。
2、麦肯锡公司对中国城市化前景所作的预测
报告以对现状的详细调查为基础，结合一些已有的经验数据作为预测方程中的系数[49]。虽然预测只能给出一种对趋势的描绘，但其中关于集中与分散城市化后果的对比是比较有说服力的。
该报告将中国可能的城市化道路分为四种：超大城市、中心辐射、分布式增长、小城镇主导。前两种是集中式城市化，后两种是分散式城市化。在“超大城市”模式下，会出现少数巨型城市：人口2000万或更多；在“中心辐射”情境下，中等规模及小城市群将会出现在大城市的周围。另外两种截然不同的城市化方式会带来分散化的发展形态：在“分布式增长”模式下，会有大量人口为150万至500万的城市遍布中国；在“小城镇主导”模式下，则会出现许多人口为50万至150万的更小规模的城市。
该报告认为，中国近20年来的城市化方式是分散化的方式。以这种城市化方式作预测，2025年中国城市将由2005年的858座达到939座，2005年，前40座城市的GDP占城市GDP的45%，其他的GDP由较小城市创造。“到2025年大约900座小城市仍将创造54%的城市GDP，并贡献55%的GDP增长”。按照现行城市化模式，在规模经济方面将不会有大的变化。
报告指出：1990年以来，迅速推进的城市化进程不但带来惊人的经济增长率和人民生活水平的不断提高，也导致了巨大的压力，这些压力的相当一部分来自于中国当前政策导致的分散式城市化模式。如果按照原来的城市化模式，在未来，那些小城市将是城市化压力的最直接的承受者。这些压力主要有四个：土地和空间发展；资源和污染；技能和工作；资金。
立足于过去二十年间中国城市的表现，中国大型的集中式城市要比相对较小的城市运行得更为高效，所以报告认为集中式增长是最优方案。2005年中国的849个城市（包括正式和非正式城市）之中，只有14个城市的人口超过500万人，但是它们占到中国2007年GDP总量的33%。为什么城市越大越有利于取得经济成功？在作者对城市进行走访的过程中，观察到了三个关键因素：吸引人才的能力、吸引投资的能力，以及网络效应。
报告认为：集中城市化可以得到的好处是：一是人均GDP高，二是单位产值能耗低。这都是由于规模经济所造成的。报告对四种城市化模式的城市人口增加和人均GDP及人均能耗作了对比，看下表：
2025年不同城市化方式的人口数量和人均GDP、能耗[50]
2005数值
超大城市式
中心辐射式
分布式增长式
小城镇主导式
城市人口
5.73亿人
9.17亿人
9.3亿人
9.44亿人
9.35亿人
城市GDP
12万亿
68万亿
68万亿
60万亿
54万亿
城市人均GDP
21000元
76000元
75000元
65000
62000元
城市能源强度
每人民币BTU
5233
1920
2082
2258
2140
城市能源需求 QBTU
59
131
142
139
123
从上表可以看出，在四种城市化方式中，人均GDP最高和人均能耗最低的都是超大城市式城市化方式，其人均GDP比小城镇化的城市化方式高22.6%，每单位产值能源消耗低10.3%。三是占用耕地少。四种城市化方式将使耕地分别减少：7%，8%，20%，22%。超大城市式城市化比小城镇主导式节约耕地达2.8亿亩[51]。四是大众交通更高效。在“超大城市”的城市化中，中国只需要把现有的地铁系统扩大8倍；但在“分布式增长”情境下，轻轨系统将需要增长将近300倍。“分布式增长”模式在大众交通、市内道路以及城市公交方面的投资需求是最大的。五是污染控制更有力。六是人才的可得性—人才将倾向于在大城市聚集。
按照麦肯锡公司的分析，超大城市式发展模式最经济。但是从我国各地纷纷发展都市圈的实践看，可能性最大的发展模式是中心辐射式集中城市化模式。
3、对一些不同意见的分析
学术界也有学者在经过认真研究后，反对集中式城市化。如杨波认为：“城市集中度对经济增长的影响受经济发展水平制约”，“经济发展初期，城市集中度越高越有利于经济的增长；伴随着经济的发展，城市集中度越高反而越不利于经济的增长[52]”。杨波的这个结论是分别用4种不同的模型进行计算后得出的。他发觉，有的模型计算结果显示：“经济发达地区的城市集中度越高反而越不利于经济增长”，“城市集中度对经济增长的影响受到区域人口规模的影响和制约。人口规模越大的区域，城市集中度对经济发展的影响反而越小[53]”。
笔者认为，杨波的计算结论是有道理的，确实反映了我国城市化过程的实际状况。但对这个计算结果的解释却有些武断和脱离实际。我国东部地区在近几十年的发展中伴随着乡镇企业的异军突起，出现了一大批半城半乡的“半城市化”地区。如一些学者专门研究过的广东东莞、浙江绍兴等[54]。这类地区的“产业结构和就业构成的非农化水平已相当高，但产业、人口在空间上的集聚程度仍比较低，并呈现出“村村像城镇，镇镇像农村”的独特区域景观[55]”。
绍兴市所在地为越城区，面积不如绍兴县大，经济总量和发展速度也不如绍兴县。2003 年绍兴县面积为1152 km2 , 人口70116 万；越城区面积为388 km2 ，人口63186 万。1999～2003GDP绍兴县和越城区的增长速度分别为13.2%和11.5%[56]。类似的现象在浙江和江苏十分普遍。如苏州和吴县的关系、无锡市和无锡县（现在称为锡山市）的关系、常州市和武进县的关系，都与绍兴市与绍兴县的关系一样。本来，绍兴、苏州、无锡、常州都是在各县域内成长起来的。广东的佛山和南海县的关系也是这样。
由于我国的制度不允许县内设市，结果这些城市在发展起来后，先由县内的一个镇发展为县级市、再由县级市发展为地级市。市区也从原来的县中间割一块。原来的县为了保持独立，不得以，把县城由原来的市区搬到另外的镇区。这种城市发展模式对这些市原来所属的县冲击很大，城市的不断发展壮大就是一个不断剥夺原来县利益的发展模式。这种模式本身造成在一个县的区域内要建两个城，使得中心城市难于形成。再加上乡镇企业在各乡村纷纷聚集，所以就造成了整个东南沿海地区分散的城市化局面。这就是杨波所作模型计算结果显示：“经济发达地区的城市集中度越高反而越不利于经济增长”的原因所在。并不是集中城市化不可持续，而是我国的体制造成了分散的城市化。
在现行体制下，中国城市的发展要不断改变行政区划。城市的扩大都要通过改变行政区划而扩大城市面积。相比之下，美国城市的发展基本上不改变行政区划。美国允许县内设市，“有的县下辖很多袖珍市，但也有的市属于几个县[57]”，甚至有一些城市属于不同的州，如堪萨斯市、圣路易市都在两个州的结合部，属于不同的州。更重要的是，美国县和市都是地方政府，地方政府都实行自治制度，县政府对市的管理权限很小[58]。中国分散城市化的形成原因，除了乡镇企业的发展和小城镇的发展外，这种设市的管理制度也是分散城市化的原因之一。
在理论和实践上，集中型城市化还有一些需要深入研究的问题。以下我们将展开对这些问题的讨论。
四、中国在建设都市圈中应注意的问题
1、都市圈的概念。
都市圈的概念最早要追溯到法国地理学家戈德曼(Jean Gottmann)。1957年戈德曼根据美国东北海岸这一巨大的城市化区域内，支配空间经济形式的已不再是单一的大城市，而是聚集了若干个大城市，并在人口和经济活动等方面有密切联系的巨大整体：他将其称为Megalopolis[59]。中国现在流行的都市圈称呼是来自日文“都市圈”，日文“都市圈”即英文Metropolitan Coordinating Region之含义[60]。在英文中并没有“圈”的含义。但日本的都市圈有一个特点，就是在物流方面开放度较小。有一种说法是：都市圈之间的物流量只占日本国内全部物流量的1.5％[61]。但另外的一种说法是：1995年三大都市圈内物流量和圈外物流量之比为：86.6：14.4，2001年圈内和圈外比为82.5：17.5[62]。
“圈”本身是一个范围，既有联系密切的含义，也带有一定的封闭性。所以笔者认为叫“都市区”或者叫“组团式城市群”比较恰当。由于中国与日本的国情不同，现在，在粮食、蔬菜、煤炭、电力、石油等物资的运输方面实际上已经形成了全国性的南北向、东西向的大跨度流通。同时，由于中国的铁矿石、石油、大豆等大宗物资必须依靠进口，所以加工和消费也是分离的。这些因素造成中国即使是形成所谓的都市圈，也难于在物流上形成较为封闭的状况。虽然都市圈的叫法目前已经十分流行，但实际上其中并没有封闭性的含义。
从日本的经验看，都市圈的概念是随着发展而不断调整的。1950年日本行政管理厅关于"都市圈"的定义为：以一日为周期，可以接受城市某一方面功能服务的地域范围，中心城市的人口需在10万人以上。强调功能联系和核心城市的规模。1960年提出“大都市圈”概念，规定"中心城市为中央指定市，或人口规模在100万人以上，并且邻近有50万人以上的城市，外围地区到中心城市的通勤率不小于本身人口的15%，大都市圈之间的物资运输量不得超过总运输量的25%”。据此日本政府将全国划分为八大都市圈。1975年日本总务省统计局对于都市圈的界定标准为人口100万以上的政令指定城市，外围区域向中心城市通勤率不低于15%。  目前日本行政管理部门界定都市圈的标准包括：常住地区15岁以上的就业人口和15岁以上的上学人口在10%以上构成的"通勤圈"和"上学圈"共同组成都市圈[63]。中国目前还没有关于都市圈的政府定义，应该首先要在统计方面进行定义，以便进行相关的统计。日本的定义对中国是有参考意义的。
2、都市圈建设中关键要处理好政府干预与市场选择的关系。
目前我国已经出现了都市圈热，除了长江三角洲、珠江三角洲环、渤海三个全国最大的都市圈，目前全国各省几乎都提出了要建设都市圈的设想。如辽中南、山东半岛、哈大齐、成渝、长株潭、关中(西咸)、中原(郑洛汴)、闽东南(福厦)、鄂东(大武汉)、台湾西海岸、合肥(合肥—芜湖)、昌九（南昌一九江) 等。尤其是江苏一个省就规划了三个都市圈：南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈[64]。对比日本的做法，我看都市圈热并不是坏事。
日本政府根据人口指标把都市圈分为大都市圈(东京、中京和京阪神)、地方都市圈，其地方都市圈又分为地方枢纽都市圈(除东京、大阪、神户、名古屋以外的其他5个政令指定城市)、地方核心都市圈(一般为都道府县行政中心)和地方中心都市圈(小范围的经济中心)[65]。日本对都市圈的划分主要是统计标准的划分，并没有严格行政管制。
从我国各地的都市圈热中我们可以看到，集中的城市化已经正在逐步形成各地方的实践。在城市规划部门、地方政府领导人中，把地方的中心城市发展作为地方发展的重心，确实符合当前中国的发展主流：城市化以及集中型城市化的发展道路。但是在都市圈的发展中确实有一些值得注意的问题。其中最值得关注的是，处理好行政干预与市场选择的关系。世界其他国家的已有经验值得我们借鉴。美国大都市群的形成和发展，联邦政府似乎没有起大的作用，在美国联邦政府没有颁布过大都市群发展的法规，但是在大城市群，有政府间的联合组织，如美国旧金山湾区的9个县政府组成旧金山湾区政府协会，负责湾区的经济发展、环境、生态保护与建设[66]。与美国不同，日本政府颁布了不少关于都市圈的法规。1956年，日本制定了《首都圈整备法》，这一法律首次明确了以东京为中心半径100公里的首都圈地域范围，确立了由首都圈基本规划、整备规划和事业规划组成的首都圈规划体系；划定了城市建成区、近郊地带和周边地带三个政策区域；提出了发展卫星城市，防止人口产业过度集中，加强交通、住宅及其它城市基础设施建设，促进东京都和周边地区一体化的发展方针。按照《首都圈整备法》从1958年到1999年共编制了五次《首都圈基本规划》。在1958-1986年期间，配合这些规划，日本政府还制定了四次《全国综合开发规划》，这些规划针对日本的整体经济发展状况和都市圈在发展中出现的各种各样的新问题，做出了各种调整和改革[67]。
日本政府的干预确实起到了一定作用，但政府并不是万能的，许多情况并没有按照政府的政策意图去发展。比如，在都市圈发展过程中，政府主张多个都市圈共同发展，但是这个愿望一直没有实现。在工业化进程中，日本形成了分别以东京、大阪、名古屋、福冈为中心的四大工业地区。1960年代，在日本重工业鼎盛时期，仅占国土面积12％的四大工业区独占全国工业总产值的70％。所以当时日本提出要发展四个都市圈。但随着产业结构变迁和城市发展，福冈经济圈衰退了，只剩下三大都市圈，它们是以东京为核心的首都圈，以大阪为核心的近畿圈，以名古屋为核心的中部圈。其后，在连接三大都市圈内主要城市的新干线开通后，都市圈之间的人口和资本流动更加便捷，名古屋等城市的吸引力和竞争力弱于东京、大阪，呈现衰落态势，而东京、大阪等城市实力更为突出。因此，1980年代的国土规划提出“双镜头”结构，以东京为政治中心，大阪为商业中心。然而，1980~1990年代期间，许多公司总部从大阪迁到东京，东京的经济中心地位不断加强，形成目前的一极化发展态势，并在进一步强化。对此，1999年的第五次《首都圈基本规划》也有抑制性政策，但结果如何还要观察[68]。
还有，第一次首都圈整备规划的核心内容是以东京站为中心30公里半径的范围内，建设5～10公里宽的绿化环带，城市中心地域建设不能拓展到绿环上，以控制城市建设无序蔓延。但由于日本的土地私有制，绿环的构想没有实施成功。再有，第四次首都圈整备规划的重点内容是提出发展新的产业核心，以形成副中心。发展副中心的意图是把部分产业和政务功能分解出去，缓解中心区的压力。但从80年代到90年代初，虽然副中心有所发展，但一些新产业又集中到东京都，各类产业、公共服务功能仍高度集中在中心区。在都市圈建设中，日本政府干预与市场选择的过程的确值得我们深思。事实证明政府绝不是万能的。如何处理政府干预与市场选择的关系将是未来中国都市圈发展中所面临的最重要的问题。
从其他国家的经验看，政府可以干，而且比较有效的是两件事：第一是规划；第二是交通。规划最重要的作用是发布一种信息，对社会进行引导。有些规划可以起到强制作用，但有些规划并不一定能起到强制作用。比如北京市规划的城市绿化带，如果没有强大的财政资金为后盾，无法保证绿化带地区农民的利益，就难于实现。
交通包括铁路、地铁、公路、高速路、车站、空港、码头等。由于这些都属于公益性项目，应该由政府承担。交通通畅对都市圈建设是第一位重要的事情，将对城市及城市圈的各种布局发生非常深刻的影响。如北京市现在虽然地铁系统仍在建设中，但公共交通系统全面实行低票价制度，对城市的居住状况将有很大的调整作用，为一些低收入者到远一点的地方居住提供了条件，确实可以缓解中心城区的居住压力。但交通的便捷，可能会使中心城区在上班时间聚集更多的人口。
疏散城市功能是一个涉及政府行政干预与市场选择关系的重要内容。如何疏散城市功能，这是各个大城市以及都市圈规划中都涉及的问题，也是各大城市政府非常想实现的城市发展目标之一。但疏散那个功能，如何疏散？按照前面所述世行专家总结各国的经验，第二产业适合向中小城市集中，而第三产业适合在大城市中心集中。北京市在上世纪80年代开始的“退二进三”就是从城市中心区向外疏散各种加工业，现在这种疏散已经完成，由于遵循了市场规律，这种疏散应该讲是很成功的。再比如，高等学校的疏散。早在上个世纪初，清华、北大就选择了当时远离市区的海淀附近。近些年来，不少高等院校都纷纷在远郊区县选点，建立新校舍，但遗憾的老校舍的功能还在，新校舍只是扩大的功能区。至于市中心的中央机关、市政府机关要不要搬，一直是人们关注的内容，但效果如何还不好评价。日本已经确定了要把首都搬到据东京市中心几十公里的地方，但多年过去了，也还没有动作[69]。
3、如何解决“都市综合症”。
对“都市综合症”有不同的说法，确实在世界各大城市发展的一定阶段都会产生一些列问题：交通拥堵、空气污染、居住紧张等。有的人以此为理由反对发展大城市。其实这中间存在很大的误解。就是：这些问题并不是不可解决的问题。经过采取恰当的措施，这些问题都可以得到缓解或根本性解决。从各国的实践看，空气污染可以从根本上得到解决。空气污染并不是大城市单独造成的，随着全国性的治理，现在发达国家的大城市空气质量都很好。这证实了空气污染可以得到根本性解决。
从各国情况看，比较难解决的是交通拥堵问题。在建成大城市的轨道交通后，还会出现新的拥堵问题（比如伦敦），这要采取新的解决办法。但总是可以想到解决办法的。在中国的大城市，治理拥堵的办法还有极大的政策空间。除了城市轨道交通这些硬件建设外，交通疏导规划、广大市民交通法规意识的培养和提高等方面还有极大潜力可以挖掘。另外，实行弹性工作制对于缓解高峰时段的交通拥堵效果十分显著，美国许多单位不但实行弹性工作制，而且开始实行一周一天在家工作制度。所以，总体上讲，中国大城市交通拥堵问题有多种办法可以解决，从总体看，这个问题肯定是可以逐步缓解和解决的。
在“都市综合症”中有一种目前还未引起人们的广泛注意，这就是城市的热岛效应。大城市的热岛效应是由于城市建设中连片面积过大而造成的。北京市由于在城市发展中不断修建环路，从二环到三环到四环现在已经发展到六环。城市就像摊大饼一样，一圈一圈往外摊。二、三、四环距离都太近，绿化隔离带政策又没能实现，所以，现在四环以内已经全部盖满了建筑，并且正在向五环发展。在我所到过的世界大城市中（包括纽约、东京、巴黎、伦敦、洛杉矶、悉尼等），北京连片发展的规模可以说是之最。目前北京市建成区面积为1289平方公里，比上海建成区大45.5%。由于没有深入地研究，不好给北京的热岛效应下结论，但可以肯定，它有可能是世界大城市之最。
热岛效应与空气污染是互相促进的，空气污染是热岛效应的形成原因之一，热岛效应也可以加剧空气污染。热岛效应还对城市的气候是有影响，影响到城市的温度、风力、降水等。
世界上已经有国家研究了城市建筑对气候的影响。比如芝加哥的高楼改变了风向和风速，芝加哥市内的大风现在已经被证实是高楼所致。还有东京火车站在改造时进行了专题研究[70]，反复论证的结果是：位于东京站面向东京湾方向的八重洲口一侧的”铁道会馆”，是阻挡海风长驱直入的”屏风”。“铁道会馆”是一座12层，高50米、宽138米的大型综合性建筑。根据研究的结果，“铁道会馆”被拆，并在其两侧建起了高200米、地上分别为42层和43层的超高层双塔建筑。建筑不再面向东京湾，而成为东京湾来风的通道。结果是既解决了挡风的问题，而且提高了该地区的容积率[71]。
笔者建议，北京市的领导应该提高对城市热岛效应的关心程度，并组织专家进行专题研究，提出解决办法。
五、城市郊区化的发展趋势及需要解决的问题
1、郊区化是城市化的一个发展阶段
郊区化实际上是城市中心区人口向郊区扩散。对郊区化，有许多不同的称呼，有的称其为“逆城市化”。按照世行报告《重朔世界经济地理》的观点，交通的改善使经济距离缩短，造成城市人口扩散，城市的范围扩大。但按他们的观点看，就同一个城市而言，其产值增加、人口增加，聚居度增大，密度增大[72]。郊区化是城市化的一个发展阶段。所以叫“逆城市化”是不合适的，有回到农业社会之嫌。所以，笔者认为还是叫郊区化比较好。
城市的聚集形式是受生产力发展水平制约的。在几千年的奴隶社会、封建社会，交通工具只有马车和轿子，所以城市的范围也受到限制。在工业化早期，以蒸汽为能源的工业必须在地域上集中分布，以便有效地利用能源。而且当时的交通工具的也依然只有马车，这就使得居住地点必须同工作地点靠近。因此，早期的城市空间结构非常紧凑[73]。19世纪末，美国城市内部有了有轨电车，有轨电车线路由市中心向郊区延伸。有轨电车使得居民的出行距离增加，同时使得城市边界向外扩展。1920年以后，小汽车开始广泛使用[74]。汽车的发明和普及促使人口从市中心移居城市郊区[75]。最初，居住功能郊区化以后，工商业仍然在市中心，居民仍要到市中心上班。卡车的发明对工业功能郊区化有重大的意义。在卡车发明以前，货物主要依靠铁路运输，再用马车进行集散。卡车运输使得工厂可以直接建在郊区。居住功能和工业功能的郊区化也带动了商业功能的郊区化以便就近服务顾客，这就使得居民的上下班出行由原来的郊区到市中心的出行，逐步变成郊区到郊区的出行[76]。
郊区人口是都市区人口的一部分，郊区化的出现导致了多中心城市空间结构的形成和巨型城市带的兴起[77]。从这个意义上讲，郊区化也是都市圈问题的一部分。
中国目前大城市郊区化的趋势已经十分明显。郊区化显示的问题主要是：如何防止过多地占用土地；如何使一些郊区的中心城形成新的集居住与工作合一的功能区。所以郊区化中第一个重要政策是土地政策。第二个政策是疏散何种功能，如何疏散。这些问题已经在各地的城市发展规划中有所体现，但结果如何还有待实践的检验。
2、“半城市化地区”及解决办法
郊区化还有其他问题。在中国的相当一批较发达的县，形成了一大批“半城市化地区”。这是由于自上世纪70年代开始，中国政府提倡发展社队企业-集体企业-乡镇企业，同时提倡发展小城镇，让农民“离土不离乡”，“就地转移”所造成的结果。或者说，工业化发展与城市化发展不同步，造就了大量的半城市化地区。也可以说，半城市化地区是中国发展乡镇企业和小城镇的遗产。这些地区的面貌是“村村像城镇，镇镇像农村”。中国的百强县及东部地区的许多县都存在这种半城市化地区。在长三角、珠三角及京津冀都市圈中都存在大量这样的地带。在大都市的郊区有这大片的半城市化地区，这是中国的郊区化问题中必须要正视和逐步解决的问题。所以一并在此讨论。
自上个世纪90年代后期开始，中国的大中城市开始出现了郊区化的倾向，在2002年以后，中国轿车大降价，促使中国城市中轿车开始普及，也使得城市的郊区化加速发展。同发达国家一样，郊区化引起的城市扩张，在降低市中心居住密度的同时，在郊区的居住也比市中心密度要低。如果要向美国学习在郊区建立大型购物中心，其密度还会更低。美国人少地多，可利用土地、耕地的人均占有量大大高于中国，连美国人都对这种扩散型城市有许多不同意见[78]，更何况中国。所以，对中国正在发展的城市郊区化问题必须正视和解决。目前中国政府主要注意力是集中在“小产权房”问题上，而对于如何提高郊区化过程中的土地使用密度关注不够。
半城市化问题归根结底也是一个密度问题，节约耕地是半城市化地区面临的最重要问题。比如，半城市化地区的绍兴县尽管人均GDP比绍兴市所在地越城区高32.4 %， 但单位面积的GDP平均值，越城区要比绍兴县高1.04 倍[79]。有资料称：建国以来，我国城市扩展用地仅占全国耕地减少总量的1.4%，然而，仅乡镇企业占用耕地一项就占耕地减少总量的19%。乡镇企业每一个就业机会占用土地1.58亩[80]。所以半城市化地区在进一步的城市化发展中一个重要内容是实施产业集中到园区。从一些调查资料看，目前半城市化地区工业分散的问题正在解决的过程中。21世纪以来， 绍兴县把工业园区建设作为其工业化与城市化发展的结合点，引导工业发展向园区集聚。到2004年，全县2/ 3以上的新增投资集中在各园区，各园区的产出已占全县总产值的60 %[81]。在广东、江苏和一些乡镇企业发达的地方，产业向园区集中已经成为普遍的做法。
但同时，半城市化地区还有一个让人口转移到市区的问题。这个问题比前一个问题更难解决。在许多地级市所在的县，都形成了地级市和县级市两个城区并存的问题，如何使分散的非农人口向城市集中，这的确是一个难题。在浙江省县财政直接对省，地级市无法截流，所以中心城市难以形成，但这种做法对农业和农村发展有好处。现在这个经验要在全国推广，在这个办法普及后，一些地级市的日子会比原来难过，中心城区的发展也会受到影响。在一个县的范围内两个城市的问题就会更显得突出。
但是，在半城市化地区，由于相当多的企业占地并没有非农用地指标，这在未来的城市化种是一个难于解决的问题。当然，提高企业的容积率是解决问题的办法之一，但这是一个市场机制发挥作用的过程，全靠政府的行政命令并不能解决问题。
六、提高容积率是中国城市化过程中的必须选择
中国要走集中型城市化道路，必须提高城市建筑的容积率。按照王建计算，中国到2030年城市建设可用耕地面积只能增加55％，而城市人口却要增加2.5倍，仅以此计算，城市毛容积率就必须提高到2.6以上，单个住宅建筑物的容积率就得上升到8，在大城市中心地带恐怕还要高[82]。而目前，以城市建筑物面积占城市建成区面积计算的城市毛容积率计算，全国目前只有0.75[83]。按照任志强的说法我国现有的城市建成区的平均容积率仅为1：0.496[84]。而按照李津逵讲，2004年全国城市平均建筑容积率为0.51[85]。这可能是由于各人所用的指标或方法不同造成的。但是与国外或其他地区的大城市相比，我国城市的建筑容积率确实过低。
台湾地区对建筑容积率的管制限制有明确法律规定。如住宅区建筑容积率规定为1.6-3.0，并在相关法律中明文规定，城市现有平均容积率未达到国家确定的城市额定容积率，决不容许城市建成区向外扩张一分地。台北市建筑容积率为1.2-3.0，香港为1.6-10，纽约为10-15[86]。对纽约市的容积率，有许多不同的说法，比较有权威的说法是前纽约规划局局长饶及人：“我们纽约的容积率是21”[87]，而世界银行的专家讲：在纽约，建筑的最小容积率是8，而在孟买则是1.33[88]。相比之下，我国城市的建筑容积率确实有提高的可能。
我国各城市对容积率的规定比较低，如上海2003年出台的《上海市城市规划管理技术规定》：“内环线以内的住宅建筑容积率控制在2.5以下，商业办公建筑容积率控制在4.0以下；内外环线之间的住宅建筑容积率控制在2.0以下，商业办公建筑容积率控制在3.5以下”[89]。北京市2008年制定的《北京市城市建设节约用地标准》（试行）规定：商品房住宅建设用地容积率根据建筑高度的不同控制在1.6～2.8。经济适用住房：容积率可在上述规定数值基础上适当提高，但最高不超过2.8。中心城地区行政办公用地的容积率一般为1.0～3.5[90]。《广州市城乡规划管理技术规定》：容积率最多不能超过3.2。19层以上高层住宅容积率不能超过3.2，建筑密度不能超过25%，10~18层高层住宅容积率不能超过2.6，建筑密度不能超过28%[91]。
以上只是各国及各地对容积率的规定。而实际的容积率差别更大。从商贸办公区域的容积率看，北京国贸CBD内平均每个地块的建筑容积率不足5.0。东京千代田区占地11.6ｋ㎡，建筑容积率10.1[92]。
除了住宅和商贸办公区的容积率，工业厂房的容积率问题更大。《全国土地利用总体规划纲要》指出，全国工业项目用地容积率仅0.3~0.6[93]，而香港地区几乎所有的工厂都进入高层的工业大厦，如屯门工业区的工业大厦有28层，建筑面积14万m2，仅占用7500m2用地，却可容纳100多个工厂同时进行生产[94]。
有些人总是担心提高容积率后会使生活质量下降。其实，这种担心是不必要的。著名的华裔规划师、前纽约规划局局长饶及人认为：“中国是该高的时候不高，该低的时候不低。容积率这么低，生活品质高了吗？美国那么高密度的城市里面，树很绿，水很清洁，我们看香港有很多的自然公园，香港的老百姓周末去踏青，不需要到外面去，香港本岛上都可以做[95]。”
我们不少中国人觉得东京的人口密度及容积率已经够高了。但是全球第一高楼（上海环球金融中心）日本开发商森稔认为：东京的“缺陷在于，建筑物在水平方向过于密集，垂直方向过于稀疏，即低矮的房子多，高层建筑少”。他说：“东京23个区的平均容积率目前仅为140%，4个中心区的居民只有50万人左右，而居住在同等面积的纽约曼哈顿地区的人口多达150万”。而且他特别强调“人们认为与东京相比，曼哈顿更适合于居住[96]”。看来，决定居住舒适度的，容积率只是一个因素，更重要的因素是环境。东京为什么要学纽约，还有一个重要因素：曼哈顿大楼密集区的就业人员有半数住在周边三英里以内[97]，上班交通很方便。
按照规划专家的说法，与容积率密切相关的还有人口密度、城市的道路网密度。按照我国现行的“城市用地分类与规划建设用地标准”（GBJ 137—90）折算，新建城市建设用地上的人口密度控制在1万人／平方公里，当城市用地偏紧时控制在1.1～1.3万人／平方公里之间，首都和经济特区可以低于1万人／平方公里[98]。但他的看法是：人口密度关呼城市的活力。新加坡建成区的人口密度接近2万人/平方公里，香港则接近4万人/平方公里。这样的密度使地铁轻轨公交等基础设施达到了经济规模，也支持了旺盛的人气和城市的活力[99]。
按照我国《城市道路交通规划设计规范（GB50220—95）》规定的大中城市的道路网密度，可计算出如此形成的每个街区平均不会小于8万平方米。这就意味着平均散步近300 m才能遇到一个街口。规范也规定了市中心区的道路密度，按此推算街区面积约在1.5万平方米左右[100]。而美国的纽约、香港的九龙（每个街区长125 m、宽55  m）、上海的南京路、汉口的江汉路、天津的和平区，这些中国人和世界各国人最喜逛街的地方，街区一般都在1万～2万平方米左右。人们步行，可以连续逛上五、六条街。每一条街，宽度只有12～13米，过街的时间不长，街道两边的距离尺度宜人[101]。所以在提高容积率的同时，必须相应修改城市人口密度和城市的道路网密度的有关规定。
在提高城市密度和容积率的同时还必须考虑城市的交通问题。日本有学者对提高东京市中心容积率会引起的问题提出解决办法。“放开对城市中心办公楼容积率的限制、促进办公楼集中到市中心，会提高市中心的生产率。但另一方面，办公楼集中在城市中心也会引起交通拥挤。解决办法是：　（1）提高东京中心部居住用楼的容积率，促进人们迁往市中心居住，以减少通勤列车的乘客；（2）运用智能运输系统（ITS）的交通高峰收费系统消除道路拥挤[102]”。
日本还有学者对东京中心的丸之内、大手町地区的容积率由1000%提高到2000%后引起的交通拥挤提出对策：在提高丸之内、大手町地区的容积率的同时，应针对这种疲劳费用增加较多的线路，促进其改善安全装置增加车次、以及购置双层电车等提高运力的投资，有效地将提高容积率所造成的负面影响控制在最小范围内[103]。
目前，我国几乎所有的城市在发展中都遇到了非农用地指标不够的问题。因为，在前些年的发展中各地非农用地占用太多。比如、上海、北京现在这个问题都很突出。怎么办？一个重要途径是增加容积率。近几年来上海、北京已经放宽了对容积率的限制，这是重要因素之一。中国的土地现状逼迫城市发展必须提高容积率。
七、城中村与贫民窟问题
1、必须承认中国已经存在大量贫民窟
中国现在几乎所有大中城市的城乡接合部都产生了一批外来人口（或者说是农民工）的聚居区，也有的人称之为“城中村”。这是中国城市化中一个特殊问题。
在笔者所调查过的农民工聚居村中，由于村内有大量的非农用地，招租了不少企业，这些村因此而成为农民工的聚居地。该村既是农民工的工作地，也是农民工的居住和生活场所。有相当一批村外来人口超过本地人口，有许多超过几倍至十几倍。在卫生、治安力量得不到相应配置的情况下，这些村的卫生、治安情况很差。还有不少农民工是带家属和子女的，子女的义务教育也有很大问题：原村办小学容纳不了这么多外来人口的子女。在没有治理的农民工聚居村中，给人的观感很不好，确实可以称之为“贫民窟”。
国人几乎都认为“贫民窟”是一个很可怕的事情。这来源于宣传，或者是对拉美、南亚一些国家贫民窟的印象。但是联合国人居署给贫民窟下的定义是：“如果一个居住区内缺乏足够的饮用水、卫生设施、安全的租约、稳固的房屋，以及足够的住房面积这五项指标中的任何一项，就可以被定义为贫民窟[104]”。按照联合国的标准，我国城市中符合贫民窟条件的地方太多了。在改革开放前，城市中“贫民窟”就很多。而现在，农民工聚居村中基本上都会有三项以上不合标准，可以被列为贫民窟。结合联合国的标准和我国的实际情况，所谓的“贫民窟”就在我们身边，其实并不是那么可怕。在世行的2009年世界发展报告中，地图1的A图标出了全世界10亿贫民窟在各国的分布情况，其中，中国和印度一样，都有1亿以上居民居住在城市贫民窟中。所以，按此标准，中国不是要不要贫民窟的问题，而是如何解决已经出现的贫民窟问题。要正视这个问题而不能继续回避这个问题。
目前，国内有一种舆论：中国要防止出现城市贫民窟，而手段就是反对发展大城市、尤其是特大型城市，并且要鼓励发展小城镇，让农民就地、就近转移。现在，贫民窟问题已经成为一些人反对集中型城市化的重要理由。
2、中国贫民窟的特殊性
“贫民窟”一词原意是排水很差的地方，或肮脏的地方，后被用于特指英国早期工业革命时期的居住区[105]。从世界各国城市化过程中可以看出，贫民窟几乎是世界所有国家发展过程中都出现过的现象。他与社会制度有一定关系，但也不是绝对的。2009年世界发展报告中列举了一些发达国家在历史上出现的贫民窟情况，其中有比利时、美国、波兰、德国、芬兰、英国、法国、日本等[106]。历史上这些发达国家都有过贫民窟，但后来经过政府的治理和各种社会政策的配合，目前基本上已经消除了这种情况。目前，贫民窟最多的国家都是发展中国家，“约有1/5-1/3的人口住在贫民窟中，这在当代发展中国家司空见惯[107]”。该报告还列举了印度孟买、新德里、巴西戈亚尼亚贫民窟的情况。我们可以说这些国家的贫民窟是社会制度造成的。但中国在新中国建立后，从1960年代至1980年代的城市，尤其是大城市中，在“先生产、后生活”的指导思想下，城市中住房建设受到极大影响，许多城市都出现了棚户区，城市居民的平均居住面积极小。所以只按居住面积一项指标严重不足，中国城市中的贫民窟就极为普遍。可当时中国是典型的社会主义国家。
回顾世界各国的历史和现状，并对比我国的历史与现状，我们可以看到：我国过去的棚户区及目前的城中村比起其他一些发展中国家的贫民窟情况要好许多。所以，我们应该打消对贫民窟的恐惧症。当然，在对贫民窟恐惧的人中有一些人是对贫民窟问题缺乏充分了解和系统的研究，但也确实有一些人是既得利益的代表者。他们或者是排斥外来人口，认为当地市民应该独占城市利益，或者是代表当地政府的财政利益，不愿意为没有本地户口的外来就业者提供应有的财政支持，包括帮助这些外来人口建立必需的基本生活条件。对于后者，他们当然不愿意将贫民窟问题纳入视野，因为纳入政府的视野，就意味着要政府要投资予以解决。
其实中国城乡接合部普遍存在的农民工聚居区，的确与印度、拉美国家的贫民窟有许多不同特点。其中最重要的一个区别在于，我国的农民工聚居区，外来人口是居住在有人管理的村庄中，他们是这里的客人，当地的村民是土地的所有者。但在上述国家贫民窟中的居民是当地的主人，他们是占据公有土地而居。所以，只要当地村有经济实力，或者政府给与资助就可以解决卫生和治安问题。笔者近两年在北京郊区的新农村建设中就看到，那些农民工聚居村的面貌普遍发生了极大变化，村里修了公厕，并有专门队伍清扫卫生，治安队伍也得到政府的补助，治安状况大有改善。所以，在中国现在出现的农民工聚居村的问题是可以得到解决的。
与印度、拉美国家相比，我国实行土地集体所有制，而且承包制是按照人均原则分配的耕地。如果30年承包期的政策有一些灵活性，允许集体有一定的土地调整权，就可以避免因无地而引起的人口外流。当然，目前的法律不允许集体因人口变动而调整土地。展望未来，这个制度可能会使因无地引起的人口外流不断增长。这是一个需要中央政府关注、并且解决的促使贫民窟人口无序增长的问题。遗憾的是政府没有注意它应该关注和解决的问题，而是关注了一些似是而非的问题。
3、如何解决城中村问题
城中村是各大中城市中普遍存在的现象。各地在城市的扩展中基本上都无视了其中居住的主体：农民工的利益。城中村改造是必要的，但是必须考虑居住在其中的农民工怎么办，他们在改造后在何地居住？必须要认识到：农民工也是城市的建设者，他们是中国公民，享有与当地居民一样的权利。只是由于现行宪法中没有写进公民有迁徙的自由，所以，现在农民工进城后就成了二等公民，许多公民的基本权利不能得到承认。今年北京市在城中村改造的试点（海淀区北坞村）中已经强调了要建农民工公寓的问题。但可能标准太高，建好后农民工可能会住不进来。从可行的办法看，应在城中村改造中建设政府投资（或者是政府与村集体联合建设）的廉租房，这才是农民工可以住得起的房子。在城中村改造中还要考虑原地就业人口的就业问题，如果留有产业发展地，就会有就业人口，所以这些人的居住问题必须一并考虑。就是说，在城中村改造中不但要兼顾本村农民的利益，考虑村集体的产业用地，而且要兼顾考虑当地居住的农民工，在出台的政策中要兼顾农民工的就业安排及居住房屋问题。这才叫真正全面地“以人为本”。
八、大城市的资源承载能力到底有多大
1、一些大城市已经提出人口过多问题
所谓资源承载能力，主要是指土地资源、水资源对人口及各种经济活动的承载力。到底土地的承载能力有多大？根据上海市第五次人口普查资料，上海市中心区（内环线以内地区）平均人口密度为3.0万人/平方公里，其中内环线以内浦西部分的旧区人口密度在此之上[108]。但就整个上海市辖区的人口密度只有2540人（2007年数字）[109]。如果和纽约人口最密的曼哈顿地区相比，上海浦西还低很多。曼哈顿地区人口密度为7万人/平方公里，而1910年时曾经达到10万人/平方公里[110]。
因为在建设大都市圈的过程中，上海在有计划地向外转移人口。未来上海人口疏解重点与方向是：疏解重点在旧区，向外疏解主要是向中心城以外的郊区疏解，向外环线以外的郊区城镇跳跃式发展[111]。所以，未来上海市中心城区的人口密度还会进一步下降。当然，中心城区人口向郊区的转移，关键是靠交通，尤其是以轨道交通的发展为前提。在交通改善的情况下，城市中心的人口会减少，但整个城市的人口还会增加。所以在交通改善的条件下，整个城市的聚集和吸引能力还会增加，这是许多国家大城市发展的经验（如东京、纽约）。因此，就整个城市土地的承载能力讲，上海、北京等大城市到底能承载多少人，还真是一个无法回答的问题。但潜力肯定是巨大的。尤其是当一个城市的辐射力延伸到周围的中小城市，形成一个大都市圈时，整个城市的承载力会更大。大东京圈人口已经超过3000多万，2005年东京有3500万人口，紧随其后的墨西哥城和纽约-纽瓦克城市群（都有1900万）以及圣保罗和孟买（都是1800万人）[112]。
不过，我国的大城市现在都以人口过多为理由，要限制人口的增长，尤其明确的是北京市。2007年北京市市长王岐山在参加该市第十二届人代会西城小组会议时再次表示为当前增长过快的人口规模感到头疼。王岐山说，人口规模增长过快的严峻形势应引起关注。他希望今年能够找到有效控制人口规模激增的良方[113]。2009年11月刘淇主持会议研究人口和计划生育工作时说：“提高本地人口就业率，减少对外来劳动力特别是低水平劳动力的需求，有效控制流动人口的无序增加[114]”。这都是公开的讲话内容，但已经明显地看出北京市领导要限制北京市人口的增长。
2、水资源和地面下沉问题分析
就北京市来讲，所面临的资源压力主要是水资源。北京人均水资源占有量为300立方米左右，仅为全国人均占有量的1/7，为世界人均占有量的4％。北京市社科院的一个专门小组，长期研究水资源供应与城市人口容量的关系后得出结论：2005年，北京可支撑的人口容量为1277.77万人，其中常住人口1156.01万人，外来人口121.76万人。这一结果是北京人口容量的最大值[115]。另外，由于地面水不够，就采地下水，北京地区已经形成2000多平方公里的地下漏斗区，最严重的东部地区过去40年已下沉了700多毫米[116]。
在对资源限制方面上海与北京有不同的说法，上海以地面下沉为理由限制高楼，并且限制容积率。目前上海高层建筑超过4000多幢，其中100米以上超高层建筑就有1000多幢。上海水务局的官员早些年曾经表示，经济迅速增长和人口大量迁入，钢筋水泥的摩天大楼拼命盖，加上过度开采地下水和进行地下工程，上海每年正在以1.5厘米的速度下沉。在这样的背景下，2003年上海甚至专门出台了《上海城市规划管理条例》，停建超高层大楼。条例规定，上海城市规划中要“双增”，增加公共绿地，增加公共活动空间;“双减”，减少建筑容量，减少高层建筑[117]。到底是什么原因造成地面下沉呢？
其实，地面下沉在我国有一定的普遍性。上海自1921年发生地面沉降以来，至今沉降面积已达一千平方公里，沉降中心最大沉降量2.6米。据初步统计，目前，我国有96个城市和地区发生了不同程度的地面沉降，80%分布在东部地区。沉降速度是每年10毫米至56毫米。存在较严重地面沉降的城市超过50个。 中国地质环境监测院的专家认为原因是：由于土壤的自然压缩，土壤中的有机物会慢慢分解，在自然重力作用下，就会造成某一地区的地面出现沉降现象。不过，众多城市沉降的主要原因还是人为，主要是地下水开采过度[118]。还有专家讲：“经过100多万年的堆积，长江三角洲底部的沉积物有三四百米厚。这些砂砾、淤泥中间有许多空隙，自身有一个压实过程，会向下塌陷。即使不抽取地下水，不建鳞次栉比的高楼大厦，也只能减缓这一沉降过程[119]。”
上海自1965年上海实行地下水回灌，至2003年累计回灌的水量已达6亿立方米左右[120]。经过地下水回灌，地面下沉得到有效控制。2006年，上海平均地面沉降量为7.5毫米，比2000年的平均地面沉降量低了4.8毫米[121]。所以地面下沉是有办法对付的。最关键的是减少地下水开采，并向地下回灌水。
我们对北京市水使用结构作一下分析，可以看出北京市水资源的压力到底来自何处。2006年全市用水总量为34.3亿立方米，用水结构为：家庭生活用水6.2亿立方米，农业12.78亿，工业6.2亿，三产6.8亿，机关0.7亿，环境1.62亿[122]。可以看到出来，居民生活用水只占用水总量的18%（实际上居民用水没有这么多，许多小区的绿化用水使用的是居民用水），而农业用水为居民用水的2倍，工业用水与居民用水相当。可见，真正的用水大户是农业及工业企业。而从节水情况看，工业节水比较容易实现，而农业节水比较困难。
北京市水务局2008年发布，自从北京市颁布产业用水限额标准以来，一些高耗水行业进入北京市场受到了极大限制。小水泥、小造纸等27种传统工业彻底退出了北京生产领域，焦化厂、第一机床厂等188家高耗水、高污染企业全部关停或者搬迁。仅搬迁首钢公司一家，每年就可为北京节约用水4000万吨。北京市工业用水连续10年负增长[123]。
2006年北京农业用水量下降0.5亿立方米，新水用量下降1.32亿立方米，再生水用量增加0.8亿立方米，减少地下水开采1亿立方米[124]。
北京市现在常住人口已达1500多万人，早已超过市社科院预计的最高限度，为什么并没有出现用水危机？就是因为，北京用水总量不断降低，从2000年的40.4亿立方米降低到2008年的35.1亿立方米，其中6亿立方米是再生水。2008年使用天然水29.1亿立方米[125]。而且北京市节水还有潜力可挖。按照《北京市节水型社会建设规划》，到2010年，北京将基本建成节水型社会。届时，全市万元GDP用水量比十五时期末下降30%以上；农业节水灌溉比例达到95%，微灌比例提高到10%；万元工业增加值用水34立方米以下，工业用水重复利用率为93%以上；城市污水集中处理率95%以上，年利用再生水7亿立方米左右；城镇居民家庭节水器具基本普及[126]。
其实，北京等缺水城市许多关键的节水措施还未使用。第一、用中水冲厕所。但这需要把污水处理厂的水回调到上游，并用专门的管网输往各户，这要很大一笔建设费用。实际上到现在为止，北京市内的许多园林绿化用水都是用自来水，因为没有专门的中水输送管道。第二、向以色列学习，发展节水农业。目前北京农业用水量所占比重极大，挖掘潜力也最大，前些年北京市主要是向工业要节水，因为工业产值高，但农业的节约用水必须要进行一场农业革命。这需要政府很多财政支持。从北京等缺水城市看，水资源的后备方案很多，关键是要水价达到一定程度，才可利用。
3、当水价上涨到一定程度，海水淡化就将成为无限的水资源。
2004年没有张价之前，北京市居民用水所缴纳的2.9元/立方米，包括了自来水成本1.37元、污水处理费0.6元、上缴市财政的水资源费0.6元和0.33元的税费[127]。2004年居民用水价格由2.9元调至3.7元，这次涨价前北京市发改委聘请专门的中介审计机构对自来水的成本及成本核算数据进行过审核。在涨价后水资源费每立方米1.1元中将有0.56元用于南水北调工程基金，该基金摊派给北京的额度是53亿元，用水资源费偿还要40年[128]。不算这0.56元，价格才上涨了0.24元。
2009年北京水价又一次提高，一立方米加0.4元。其中水资源费上调0.22元/立方米，污水处理费上调0.18元/立方米，总价到了4.1元。
现在计划南水北调中线水将在2014年到北京。因为南水北调中线总干渠全长1277公里[129]，搬迁人口32万，移民补偿费用即达240亿元[130]。所以，其水成本会很高。将来如果北京用上中线调的南水后，水价一定还会大幅度增加。有报道说，中线调水成本大约为2.1元/吨（这个说法有问题，天津引滦入津水的成本价为2.3元/立方米，而引滦入津才几百公里的距离）该价格尚未将北京市内的管网建设等投入计算在内。长江水进京后，届时居民用水成本预计会增加到每立方米6元多[131]。但也有不少专家认为，南水北调到北京的水成本达：5-20元/立方米[132](到北京平均水价，不同专家有不同计算方法)，还要加上北京自来水处理和运输的费用。居民用水至少要8元/立方米以上。
所以，如果用南水后，北京的水价大幅度提高，北京也就可以使用淡化海水了。40多年来，随着技术的提高，海水淡化的能耗指标降低了90%左右（从26.4kwh/m3降到2.9 kwh/m3），成本随之大为降低。目前我国海水淡化的成本已经降至4-7元/立方米，苦咸水淡化的成本则降至2-4元/立方米，如天津大港电厂的海水淡化成本为5元/立方米左右，河北省沧州市的苦咸水淡化成本为2.5元/立方米左右[133]。但是否能使用淡化的海水，关键看水价。请看威海市的例子。2006年该市区生活用水为2.85元/吨、工业用水3元/吨，2020年可以完工的胶东地区引黄调水，调水成本为2.5-3元之间，而该市的四大海水淡化工程产水成本每吨都在5-7元左右。目前该市海水淡化工程总处理能力可达到1.8万吨/天，接近目前市区日用水量的1/5。但石岛水产集团海水淡化厂试运行后不得不停产。笔者估计，北京在用南水北调中线水后，其水价就达到了可以用淡化海水的水平了。等到北京的水价涨到可使用淡化的海水时，北京的水资源难道还是问题吗？
目前在建的天津北疆电厂的海水淡化工程将日产淡水40万吨，并可以向天津大量供水。按照《国家海水利用专项规划》发展目标，到2020年，我国海水淡化能力将达到250万~300万吨/日，海水利用对解决沿海地区缺水问题的贡献率达到26%~37%。海水淡化设备国产化率达到90%以上[134]。 如果这个规划可以实现，水资源条件绝不会成为中国大城市和大都市圈发展的障碍。
（写于2009年11月）