信息高速公路在我国:基于目录体系的政务信息资源整合

当前，我国电子政务正在进入一个以深化应用为显著特征的新阶段，要求电子政务建设必须从政府的整体职能出发，围绕经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面建设跨部门的协同政务应用，这就对政务信息资源的整合和共享提出了迫切的需求。 

　　政务信息资源整合的误区 

　　政务信息资源整合是一个为了某种应用目的对政府业务和信息资源进行梳理、分类、组织、标准化，以满足政务业务协同对政务信息资源共享需求的过程。它不只是一个技术过程，更重要的是一个建立政务信息资源共享和管理机制与规则的过程。同时，政务信息资源整合应体现政务信息资源与政府业务之间的关联性，以满足政务业务协同对信息资源共享的需要。 

　　政务协同中信息共享的重要性使得信息资源整合成为我国信息化建设的热点之一，各地区、各部门都在积极推进。但总的来看，仍然存在着以下误区： 

　　一是建立大集中的数据中心。有的地区、部门试图建立一个无所不包的大数据库，将分散在各政务部门的信息不加分别的集成在一起，好像这样就实现了信息资源的整合。其实，这种方法不过是将一些分散的、小的信息孤岛变成了一个更加无序的、混乱的大的信息孤岛。 

　　二是有的地区、部门试图将信息资源全部物理的集中在一起，没有考虑到政务信息与业务的密切相关性和动态变化性，常常的结果就是一集中就“死”。 

　　三是有的地区、部门只从技术层面考虑对数据进行整合，建立数据仓库，没有对政务业务和信息资源进行梳理，往往是构思了一个理想化的空中楼阁，在数据仓库项目进行了很长时间都还确定不了信息的第一数据来源和责任部门，或者不知道由谁来维护数据，造成了一堆信息垃圾。 

　　政务信息资源目录体系 

　　政务信息资源目录体系是按照统一的标准规范，对分散在各级政务部门、各领域、各地区的政务信息资源进行整合和组织，形成逻辑上集中，物理上分散，可统一管理和服务的政务信息资源目录，为使用者提供统一的政务信息资源发现和定位服务，实现政务部门间信息资源共享交换和信息服务的政务信息资源管理体系。 

　　通过政务信息资源目录体系可以解决政务信息资源管理的基本问题（3WH）。即What—有什么政务信息资源？Where—需要的信息在哪里？ Who—谁提供？谁使用？ How—如何发布？如何查找？如何使用？ 

　　政务信息资源目录的一般组成如图所示，是由政务信息资源分类目录和信息资源目录组成。 

　　政务信息资源分类目录由按不同应用主题建立的信息分类体系组成。政务信息资源目录有基础信息目录、部门信息资源目录、应用共享信息资源目录等，通常由描述信息资源的名称、主题、摘要或数据元素、分类、来源、提供部门等元数据组成。政务信息资源包括业务职责、政策法规、规章制度、业务流程、业务系统信息资源、业务数据库信息资源和其他信息资源等。 

　　政务信息资源目录遵循相应的信息资源描述标准规范编制，如描述网络资源的都柏林核心元数据DC、美国政府信息资源元数据GISL、《政务信息资源目录体系》国家标准（征求意见稿）等标准规范，主要包括政务信息资源分类标准、唯一标识符编码、核心元数据等。 

　　为了实现电子政务应用中的信息共享，国家信息化领导小组从2002年开始就对政务信息资源目录体系与交换体系的工作做出了一系列的部署。 

　　在《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中办发〔2002〕17号文件中，在电子政务建设的主要目标和任务中第一次提出要“研究和设计电子政务信息资源目录体系与交换体系”。 

　　2004年12月12日，中共中央办公厅国务院办公厅出台的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》再次提出：“依托统一的电子政务网络平台和信息安全基础设施，建设政务信息资源目录体系和交换体系，支持信息共享和业务协同。” 

　　在国家信息化领导小组文件（国信〔2006〕2号）发布的《国家电子政务总体框架》把政务信息资源目录体系与交换体系进一步定位为国家电子政务总体框架的基础设施，提出政务信息资源开发利用是电子政务建设的核心，今后我国电子政务建设的一项重要工作就是依托政务信息资源目录体系与交换体系，实现信息资源横向共享和纵向汇聚，逐步实现政务信息按需共享。 

　　基于目录体系的政务信息资源整合 

　　在进行政务信息资源整合前，需要研究信息整合的依据、整合机制、整合方法、整合标准等难点问题，需要摸清谁是相关政务信息资源的产生者、谁是需要共享的部门、资源现状如何等情况，提出信息整合的依据、方法和机制，建立信息整合的标准等。 

　　从政务信息资源的特点和应用需要来看，政务信息资源与政务活动密切相关，政府信息资源产生于政府活动的各个环节和部门。在政府的政务活动中，政务部门在履行职能、办理业务和事项中随时都需要和产生政务信息资源，它的存在和分布是跨行业、跨部门、跨地域的，并且大部分政务信息资源随着政务业务的开展不断产生和变化，是一种与政务活动相关的动态信息资源。所以，政务信息资源的整合应体现政务信息资源与政府业务之间的关联性和动态性，建立以业务需求为依据整合政务信息资源的机制，以满足协同业务对信息资源共享的需要。 

　　政务信息资源与业务密切相关的特点要求政务信息资源整合方法应适应政务业务和信息的动态产生和变化。政务信息资源目录体系就是从业务应用出发，梳理业务办理的流程、职责、依据等，编制信息资源目录。如针对企业登记注册业务，需要通过调查和梳理相关的业务环节和部门根据业务流程，梳理和分析业务相关的信息，并且根据相关的政务信息资源描述规范和分类规范描述以及标识信息资源，编制面向业务的政务信息资源分类目录和共享目录，在目录体系的基础上进行政务信息资源整合。这样的整合方法为政务信息资源的动态有机整合建立了基础，可以适应政务信息随业务处理而动态变化的特点，同时通过目录编制明确了资源提供者和共享部门，为政务信息资源的整合和共享建立长效机制提供了依据。 

　　基于目录体系的政务信息资源整合可以根据业务需要，依靠政务信息资源目录以各种方式整合政务信息资源。政务信息资源目录描述和记录了政务信息资源的名称、业务属性、主题、分类、来源、提供部门等各种属性，即信息资源的元数据，通过元数据描述协同政务流程的上下环节关系和信息资源共享的需求。据此，既可以通过信息资源元数据（资源目录）直接查询和定位政务信息资源；也可以在业务运行的过程中通过交换服务目录由交换体系实现政务信息的动态交换和整合，保证共享的信息资源是最新的和准确的。两种方式都可以避免信息资源机械集中时产生的过时数据。 

　　根据协同政务信息共享的需要，基于目录体系的政务信息资源整合还可以在政务部门内部进行全面的业务梳理和信息资源调查，编制部门政务信息资源目录，对部门信息资源进行全面整合，同时可以根据某个应用主题，站在跨部门的角度进行业务梳理和信息资源调查，根据业务需要明确部门间的信息共享需求，建立政务应用信息资源共享目录，如应急指挥、领导决策等信息资源目录，为实现跨部门的按需整合和共享政务信息资源提供依据和基础。 

　　针对主题应用的政务信息资源整合，需要在梳理各政务部门职责和业务的基础上，分析应用主题的关键要素，提出与该应用主题相关的信息指标体系，围绕信息指标调查、收集和编制信息资源应用共享目录，依据目录整合相关政务信息资源。如领导决策信息资源的整合就需要分析领导决策的信息需求，通过梳理各政务部门的核心业务和了解领导工作的重心，设计领导决策信息指标，围绕信息指标收集政务信息资源和编制目录，在此基础上对政务信息资源进行有机的整合，可以为领导决策提供相对全面、准确、及时的信息支持。 

　　综上所述，基于目录体系的政务信息资源整合具有业务驱动、按需整合，满足信息整合整体性原则及标准化的优势，可以支持在协同政务中的政务信息资源整合和共享需求，同时可以适应政务信息资源随业务动态变化的特点，保证整合的政务信息资源及时准确，是实现政务信息资源整合和共享的先进手段，是政务协同建设的基础设施。