企业导师制:[财务管理]完善中小学校“一支笔”审批制度

      目前，大多数行政事业单位在财务管理上都实行“一支笔”审批制度。但是，由于有些同志对“一支笔”审批的错误理解，“一支笔”审批在一些单位演变成了“一个人”审批，再加上内控制度不够健全、外部监督措施不实，特别是对单位负责人审批的监督不力，少数财务审批人在财务开支上大小事情独办独揽，乱收乱支乃至贪污、挪用公款的行为时有发生。据此，有相当多的财务工作者提出了“改革‘一支笔’审批”的意见，提倡“多笔会审”。作为教育系统基层财会队伍中的一员，笔者不敢擅自判定“一支笔”审批与“多笔会审”孰优孰劣，但从我市学校财务管理现状分析，窃以为这种改革大可不必。
     
      一、中小学校实行“一支笔”审批的必要性
     
      《中小学校财务制度》规定，单独设置财务机构的中小学校，实行“统一领导、统一管理”的体制，学校的财务活动在校长的领导下，由财务部门统一管理。不具备条件或不需要单独设置财务机构的中小学校，实行"集中管理、分校核算"的体制，即在一定区域内，设置中心财务机构，统一管理区域内中小学校的财务活动，学校只设报帐员，在校长领导下，管理学校的财务活动，统一向中心财务机构报帐。从中我们可以看到，不管是哪种类型，学校的财务活动都受校长领导；而校长要履行好这一领导职责，财务收支审批是极为有效的手段。
     
      在中小学校实行“一支笔”审批制度，简而言之，就是在民主集中制基础上，由校长对所有收支业务进行审批。这一制度的实行，从政策理论上说，是校长“对会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”的必然需要，符合《中华人民共和国会计法》和《中小学校财务制度》精神；从实际效果来看，既可以有效克服多头审批造成的监督失控或审批标准不一问题，又可以强化校长作为“第一责任人”的意识，有利于统筹安排学校收支，促进学校事业健康有序发展。
     
      当然，我们也不能否认，在学校财务管理上，只提倡集中、不实行民主的现象也有所存在，少数校长凭借“一支笔”审批制度“撑腰”，公然违反财经法规和上级规定，超范围、超标准组织收费，物品采购不按规定实行政府采购和招投标，招待费支出远远超出公用经费2%的规定标准，采取“假发票”、“假支出”等多种方法来逃避核算中心和审计部门的监督，更有甚者，常年私设“小金库”和“账外账”。这些问题的存在，迫切要求我们完善“一支笔”审批制度，为教育事业发展提供后勤保障。
     
      二、如何完善中小学校“一支笔”审批制度
     
      首先，要端正一个认识。
     
      从本质上讲，“一支笔”审批是一种集体理财、严格把关的制度，而不是“一个人”审批，负责签字审批的领导只是代表单位理财，是严格把好单位财务收支关口的第一责任人。要正确行使“一支笔”审批制度，学校必须制订具体的财务管理细则，明确规定校长的审批权限，超出审批权限的，必须由学校领导班子集体讨论。只有基于这种认识，校长才不会把签字权看成个人权力的象征，学校其他领导和财会人员才会有更强的主人翁意识来参政议政，学校的财务管理才能循着规范道路发展完善。
     
      其次，要强化两个机制。
     
      1、要强化权利和责任对等机制。在审批制度中，必须规定审批人员应该承担的义务和责任，而不能简单地把由于审批不当而造成的损失和不良影响当作是“交学费”。对于公用经费使用中不符合开支要求或弄虚作假的单位和有关人员，局将责令限期整改并追究相关人员责任；公用经费使用情况与校长岗位目标责任考核挂钩；招待费支出列入校长岗位目标责任考核内容。有了这些具体的规定，才能进一步强化校长的责任意识，切实提高财务管理的效益。
     
      2、要强化监督制约机制。一是要建立内部制约机制，严格区分校长、会计、出纳等各个岗位在经济业务中的职责，健全完善财务公开制度和清账理财制度，及时公布学校财务状况，定期接受教职工代表的审计，使“一支笔”审批置于群众的监督之下，保证学校财务收支的真实性和合理性；二是要加大外部监督力度，在依法接受财政、审计等部门的指导和监督基础上，健全完善集中核算制度和教育系统内审制度，将外部监督贯穿于事前、事中、事后全过程，保证学校财务收支的合法性和教育经费使用的效益性。
     
      再次，要做到三个结合。
     
      1、事后审批与事前审批相结合。审批制度作为控制学校财务收支的一种重要途径，不仅包括事后的审批手续，更应该包括事前的审批控制。没有事前审批，一旦违规业务成为既成事实，校长行使“一支笔”审批就容易形式主义；当然，为保证工作效率和降低行政成本，事前审批不可能也不必要囊括所有收支业务，而只需要针对一些发生金额较大或者重要的财务收支项目。因此，学校财务管理细则中应明确规定事前审批的范围、限额和程序，使事前审批与事后审批有机结合。
     
      2、行政审批与财务审核相结合。会计行业中有种说法比较流行：会计人员“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。为什么会出现这种现象呢？因为按常规的审批程序，一笔支出业务，必须先由财务审批人进行审批，然后交出纳人员付款，最后才是会计人员入账。而对于领导已审批通过的票据和业务，部分会计人员就不会或不敢有异议，否则就可能被看作对领导“不尊重”， 最终“顶得住的站不住”。因此，许多会计人员只能“站得住的顶不住”，甚至直接以是否有领导签字为依据进行入账，即使在实行会计集中核算的情况下，明知领导已签字的票据不合规定，核算中心必然会予以拒报，也尽可能进行“技术处理”后办理结报。这种先审批后审核的程序，不但使会计人员的审核形同虚设，严重的还在一定程度上“催生”了违规收支和虚假业务，制约了集中核算的监督作用，增加了审计成本和审计风险。因此，笔者认为，在学校收支审批过程中，要使行政审批与财务审核有效结合，可以实行先审核、后审批的程序，以充分发挥财会人员的专业特长，保证经济业务和原始凭证的合法合规性。
     
      3、“一支笔”审批与分级审批相结合。学校教职员工数百人，每月支出发票上千张，如果再加上食堂、工会的支出业务，单纯完成签字手续，每月的工作量就已不小，因此，可以考虑在“一支笔”审批基础上，制订具体内部财务管理制度，将部分审批权下放到下属各级领导，比如说，可以对下属学校的日常支出业务设定限额，交由校点负责人审批，将食堂日常支出业务交由总务主任审批。这样做，可以将校长从繁烦的事务性工作中解放出来，考虑更多重要工作，有利于学校的发展；同时，将部分审批权授权给下属学校校长，还可以强化他们的责任意识和财务管理积极性，也有利于下属学校自主安排收支，提高办事效率。