预售资金监管比例:王玉明：公共经营及其制度安排

　　摘要：企业型政府的基本理念是公共经营管理，以戴维·奥斯本、特德·盖布勒为代表提出的企业型政府理论。主张将市场机制引入公共领域，建立公共部门内部的市场结构;以顾客为导向，积极回应社会的公共需求;强调效果本位，在政府中实行全面质量管理和绩效管理;注重成本效益分析，使公共资源效用最大化，构建了基于公共经营理念的企业型政府的制度框架。

　　关键词：企业型政府;公共经营;企业家精神;制度设计

　　中图分类号：D033　文献标识码：A　文章编号：1003-1502(2010)02-0016-06

　　20世纪70年代末以来，在全球掀起一场规模空前的重塑政府运动，这场运动正推动着传统的政府管理范式逐步向新公共管理转型。从西方发达国家的重塑政府运动来看，大都致力于塑造富有企业家精神的企业型政府。塑造企业型政府的主导理论是以戴维·奥斯本、特德·盖布勒等人为代表提出的企业型政府理论。本文主要分析和梳理企业型政府的公共经营理念的内涵及制度设计，并对公共经营理念作简要评述。

　　一、公共企业家与公共经营理念

　　所谓企业家，按照法国经济学家萨伊的观点，“企业家是把经济资源从生产率和产出低效的地方转移到较高的地方”。换言之，企业家就是运用新的方式来实现生产率和效能的最大化。在经济学家马歇尔看来，“企业家是凭借创新力、洞察力和统帅力发现和消除市场非均衡性，创造交易机会和效用，给生产指出方向，使生产要素组织化的人。”经济学家熊彼特指出现代企业家是管理者。其管理活动的核心是创新，只有对经济环境作出创造性反应并推进生产增长的管理者才有资格被称为企业家。制度经济学把企业家看作是企业运行的最佳指挥者，企业家有权根据组织环境的变化选择自己的组织和实施制度创新。由此可见，企业家的基本特征是不断追求创新以实现组织效率和效能的最大化，因而企业的基本经营理念是：强调对稀缺资源的有效配置和利用;对经营绩效的终极关注;经营管理以顾客为中心;注重成本效益分析;员工激励是企业管理核心;创新是企业生存和发展的基本法则。经济社会学家伯恩斯把“企业家”概念引入到公共部门。认为企业家不仅存在于私营部门，企业家和创新也可能发生在公共部门。他指出，政治企业家通过发展和取悦选民的创新而拥有控制权，一旦某项好的政策开始启动，政治企业家必须找到新的方法说明并充分利用有关利益群体来支持该政策。戴维·奥斯本也这样主张，“萨伊所给(企业家)的定义既适用于私人部门，也适用于公共部门以及志愿性部门或第三部门。富有胆识的督学和校长运用新的方式来使用资源，以实现生产率和效能的最大化。勇于创新的市场管理者也可以这样做。社会福利的专员们、劳工部的部长们以及商业部的职员们，他们全都可以将资源投入到生产率和产出更高的地方。谈到公共企业家时，我们指的就是这些人。而谈到企业化模式时，我们指的是那些惯常以这种方式运作的公共部门——即不断以新的方式运用资源，以提高生产率和效能”。

　　从以上论述中可以看出，企业家和企业家精神同样存在于公共组织中，公共企业家就是指政府中促使资源效用最大化，回应公共需求，达到高绩效的公共决策者和管理者。公共企业家与经济组织的企业家一样，在公共管理中要不断追求创新，尊重和合理利用市场机制“这只无形之手”。重视对公共资源的有效配置和利用，关注公共管理绩效，重视管理中成本效益，及时回应公众的需求并对公众负责。正如制度分析学者麦金尼斯所说，“可以把公共企业家精神理解为对于公民声音的回应”，“有了公民声音作为基本的约束，公共企业家就会提高效率。为了赢得选民的批准，公共企业家必须努力以较低的成本提供更多、更好的服务。他们在能够使他们做得更多、花得更少的组织安排中寻求变革。”公共行政学者刘易斯在《政府企业精神：官僚政治权力的理论》中指出，公共企业家具有五个基本特征：即公共企业家善用组织内部的资源及力量，实现公共目标;公共企业家专精某些社会关注的领域，他们善于应用传媒、国会听政，以及其他各种会议，倡导其专精的领域，成为某些公共政策的代言人;公共企业家会积极运用组织中的影响力，争取成功，而非消极坐视官僚体系成为腐败无能的来源;公共企业家善用民意市场，擅长突显问题的重要性。善用自己的知识与能力，塑造专业形象以及民众对其解决问题的信心;公共企业家会设法扩展专属的公共政策的范围。

　　企业型政府的公共经营思想建立在两个理论预设基础之上：一是公共部门管理和私营企业管理两者是共通的;二是在公共部门中存在可竞争的内部市场。主张把政府机制与市场机制统一起来，把公共理念与市场理念结合起来，把公共经营思维融入公共管理之中，因此，效法企业管理、构建内部市场、利用市场机制，构成了企业型政府的基本要件和公共经营管理的主要内涵。

　　在戴维·奥斯本等人看来，塑造企业型政府就是用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制。企业型政府是以公共企业家为主体的、富有企业家精神的政府，是借鉴企业的治理机制和管理技术，积极回应社会，有效运用资源、实现高绩效的政府。

　　二、公共经营模式的制度设计

　　美国戴维·奥斯本、特德·盖布勒在《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》一书中，提出对企业型政府从十个方面进行制度设计：从划桨到掌舵，政府的职能主要是决策和制定政策，而不是具体操作;从服务到授权，政府的大量公共服务通过授权由其他社会组织来承担;从垄断到竞争，在政府管理中引入竞争机制，通过竞争提高效率;从规章到使命，变照章办事的政府为有使命感的政府;从投入到效果，注重投入所产生的业绩测评，以效果决定投人：从官僚到顾客，变政府活动由官僚满足政治需要驱动为顾客驱动;从浪费到收益，注重政府管理的成本效益，改变政府只投入而不考虑收益的状况;从治疗到预防，政府应面向未来的发展而不能只注重任期内的短期行为;从集权到分权，变等级结构为任务导向结构，减少层次，分散权力，使政府更具灵活性和创新精神;从政府到市场，变靠计划和运用行政手段的政府为市场导向的政府。

　　后来奥斯本和普兰斯特里克在《摒弃官僚制》一书中将上述思想加以整合和理论深化，提出了改革传统的公共官僚体制，建立企业型政府的“五大战略”：一是核心战略。确定公共体制和公共组织的目标，做到目标明确、角色明确、方向明确，如果没有明确的目标，就无法取得高绩效，因为它涉及到政府的核心职能，即掌舵职能。二是效果战略。通过有序竞争、企业化管理、绩效管理，确定公共体制的激励机制，加强对公务人员的激励以创造更高的绩效。三是顾客战略。通过顾客选择、竞争性选择、顾客质量标准，增强公共组织改进绩效的压力和责任感，改善公共组织与顾客之间的关系。四是控制战略。通过组织授权、雇员授

　　权、社区授权，把决策权下放到基层或第一线，把控制的形式从复杂的规章制度和等级命令转换成共同的使命和承担绩效责任的制度，从以往惯用的繁琐法规与命令式的控制，转变为与社区或执行组织分担任务和职责来达到控制的目的。五是文化战略。通过塑造公共组织的习惯、心灵和心智，建立公共组织文化，确保政府部门的每位员工均能产生为顾客提供有价值的服务是其工作责任的思想。

　　1　引入“市场机制”，探索公共部门中的内部市场

　　公共服务领域也是一个巨大的市场，政府只不过是这个市场中的一个特殊主体，政府行政机关主要提供核心公共物品或纯公共物品，如国防、外交等，对于那些混合公共物品或半公共物品可由政府提供，也可由其他公共部门甚至私人部门提供，如环境卫生、教育、医疗等公共服务。企业型政府理论强调“改造政府的关键是改变公营部门内部的市场”，主张在公共部门建立模拟市场机制运作的内部市场结构，以内部市场模式改造原有的公共部门。其一，将提供公共服务部门人为划分为购买者与提供者，或者委托者与代理者，政府机关作为购买者与提供公共服务的组织，按照市场有关规则运作，通过政府机关向实际提供公共服务的部门购买所需要的服务，提供公共服务的单位实行企业化管理。例如，在英国地方医疗卫生当局从提供者(如医院)那里为其顾客(公民)购买所需要的服务。其二，通过在公共需求与供给之间插入竞争性供给者和购买者，实现供给与需求的分离。公共部门既可作为供应者，也可作为使用者，进行招投标、签订短期契约合同等各项市场导向的活动。这样契约制度尤其是短期契约制度、委托代理关系将全面出现在公共部门中，这其中既包括交易性契约，也涉及代理性契约，如公共采购契约、公共项目承包契约等等，竞争、契约、委托代理等市场机制贯穿于政府雇员管理、公共产品和服务的提供的各个方面。政府也与私营企业、非营利组织等第三部门签订关于公共服务的合同，在这里私营企业、非营利组织等第三部门是公共服务的生产者，政府是安排者、购买者，它付费给生产者。政府在这里扮演的角色是公共物品和服务的确认者、精明的购买者、对所购物品和服务的检查者和评估者、谨慎的支出者，适时适量对承包商进行支付。其三，政府间竞争与公务委托协议。由于历史、经济、社会发展等方面原因，地方政府各自存在区位优势、管理优势、科技优势、资源优势。通过公务委托协议，一个政府可以雇用或付费给其他政府以提供公共服务。例如。一个未设高中的地方学区可以通过协议，把自己的学生送到临近学区的高中接受教育并向该学区支付费用。公共服务的政府间协议相当普遍。

　　在公共部门建立内部市场结构主要是引人竞争机制。传统行政提供公共服务的低效和无视顾客，问题就在于垄断，竞争是解开严重影响公共部门效率和官僚体制僵化的钥匙。“问题不在于公营还是私营，而在于竞争还是垄断”。通过建立竞争机制，打破垄断，迫使公共部门为赢得“客户”改善服务和管理。奥斯本和盖布勒将竞争分为三类：一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来提供公共服务，共同竞标;二是私对私的竞争，即政府要求私营企业通过彼此竞标获得提供公共服务的资格;三是公对公的竞争，即政府要求内部组织之间通过竞标获得提供某种公共服务的资格。把庞大的政府公共部门分解为若干个可以相互竞争的部门，如对电讯、铁路、自来水、煤气、航空等国有垄断性公用事业，通过块块分割、经营范围分割、控股比例限制建立新的竞争实体，从而形成多家竞争的局面。通过合同出租(竞争招标)、市场检查等方式，私营部门和非公共组织通过竞争招标进入公共服务市场，取得提供公共物品的资格，从而使公共服务领域处于公私竞争状态，公共服务的供给者多元并存，公共服务的消费者对供给者自由选择。如环境卫生、公共交通、道路维修、公物的采购、医疗保健的提供等。政府通过建立规则来规范市场，建立服务质量标准、价格控制、标尺参照等措施推动竞争。建立“内部市场”需要具备以下几个条件：一是公共服务的购买者与提供者、委托者与代理者的角色及职责可以明确区分;二是公共服务的购买者与提供者、委托者与代理者必须签订准合同或商业契约，并在此基础上运作;三是以绩效评估机制、监督机制和会计制度作保障。

　　2　坚持“顾客导向”，积极回应社会公众的需求

　　企业是受顾客驱动的组织，“顾客至上”，视顾客为“上帝”，是企业基本的经营管理准则。而政府运行在很大程度上受权力驱动、科层驱动、自身利益驱动，公民选票对政府的约束不像市场机制那样迅速敏感和自动地起作用，民主政府本应是为公民服务的，而大多数政府组织和工作人员却弄不清谁是他们的顾客。政府管理过分强调规则，而对公共服务的需求缺乏关注。这种保守和被动的行政制度，对变化的社会需求缺乏适应性和回应性，公共机构提供单一规格的服务不能适应公众日益多样化的需要。企业型政府视需要提供服务的公众为公共机构的顾客，在公共产品的生产和供给方面，倡导“顾客取向”，政府要像企业那样树立一种“顾客意识”，政府管理要回应社会公众的需要，摒弃“政府中心”观念，使政府人员的责任指向社会公众，而不是上级机关或领导人。

　　企业型政府设计了以“顾客为导向”实现机制：一是让政府工作人员靠拢顾客(公众)。通过顾客调查、顾客跟踪、社区调查、顾客联系报告、顾客采访、电子通讯和热线电话、顾客咨询委员会、顾客服务培训、市场检查、委派检查员和监察官、申诉追踪制、设意见箱等方式，政府工作人员直接面对顾客，了解顾客的意见和要求。对顾客申诉进行追踪和分析，确保迅速的回应，并从投诉中学会改进服务的方法。二是把顾客放在驾驶员的座位上。顾客驱动是“使公益服务提供者对他们顾客需要作出灵敏反应的最好办法，是把资源放在顾客手里让他们挑选。”“不是政府管理人员在竞相出价中选择服务提供者，而是它让公民选择服务提供者。”通过允许顾客控制资源，并将其置于相互竞争的服务提供者之中。这些制度能使政府对他们的顾客负责任，促使更多的革新，满足多种选择，减少浪费，创造更多的公平机会。三是建立“顾客介入”机制。建立顾客需求表达机制和顾客需求科学测定机制。以保证政府供给与公民需求相一致。公共服务的设计让公民介入，以保证公共服务的提供符合公民的需求;公共服务质量评估以顾客为主体，并注重从消费者的角度看问题。四是制定顾客服务标准(如顾客排队等待的时间不能超过5分钟)。并对那些很好地满足了顾客需要的组织进行奖励，否则，进行惩罚。

　　3　强调“效果本位”，实行全面质量管理和绩效管理

　　传统行政注重的是投入，而不是结果，并且在很多情况下结果越坏，得到的投入反而越多。“政府组织常处于垄断或近乎垄断的地位，很少面对来自顾客或竞争者的压力。政府组织都是以内部为中心，它们所担心的是预算、人事标准和官僚等级，而不是如何改

　　善结果”。具有企业家精神的政府要像企业那样讲究效果、注重质量。正如萨伊给“企业家”的定义那样，企业家是把经济资源从生产率和产出低效的地方转移到较高的地方，企业家追求的是最大限度的生产率和实效。讲究效果就要重视业绩测量，业绩测量有一种巨大的力量，正如奥斯本和盖布勒所说的。它能推动工作，若不测定效果，就不能辨别成功还是失败，就不能辨别工作的好和坏，就不能奖励成功和纠正失败。政府管理以结果为本，由规制驱动转变为绩效和任务驱动，政府要像企业注重产品质量那样重视公共服务的质量，实行全面质量管理和绩效管理，因为政府部门的生存和形象取决于政府行为的绩效和提供服务的质量。

　　实行全面质量管理和绩效管理，具有企业家精神的公共组织采取以下措施：一是按业绩付酬。“最普遍的战略是按业绩付酬，即对业绩好的个人或集团实行某种形式的业绩加薪制度或奖励制度”。也就是说，建立以功绩制为原则的个性化的绩效工资制度。对公共机构和工作人员进行量化测评，评价的根本标准是工作业绩，不同的绩效给予不同的报酬，不管他们的级别如何。二是按业绩进行管理。由重视管理过程和投入转向注重结果和产出，即明确规定公共机构要达到的工作目标，对其最终工作结果进行评估和奖惩，根据公共部门的实际产出的绩效而不是根据工作量来设计奖惩激励系统。利用绩效数据来确定问题之所在，然后分析问题，制定解决问题的办法。对政府人员的管理打破终身雇用制，效仿企业的聘用制，与工作人员签订短期就业合同。三是按效果作预算。测量政府机构的绩效要注重产出而不是投入，政府需要把投入和效果联系起来，按效果拨款。“根据所希望得到的服务水平实际编制预算，即花钱‘购买’一定数量和质量的服务”，将所要求的绩效水准写进预算文件之中。四是签订绩效合同与协议。合同与协议中增加奖励与惩罚条款，并赋予领导者可以对那些没有提供预期结果的管理者或整个组织予以撤职、撤销的自主权。另外，确定顾客服务标准，即公共组织承诺并公布的质量标准，作出质量保证，不能达到顾客服务标准要给予赔偿;质量检查员对公共服务进行检查，检查公共服务情况;引进私营企业的质量认证体系;普遍成立质量研究小组。

　　在绩效考核方面，建立科学的质量测量指标体系和绩效评估系统。绩效评估指标体系包括公共部门提供服务的数量、质量、成本。不同部门的绩效指标具有变动性，而不是只用一套标准。对于某一具体项目而言，则包括一套目标、一套社区状况指标、一套具体的目的指标等。如为社区公民提供安全可靠的环境，臭氧量超标的天数，交通事故发生的次数，再就业人数占总受培训人数的百分比等等。把顾客满意作为重要测定尺度，公共部门的实际绩效评估由社会多方来共同进行，如公众、相关社会群体、政府评估部门等，其中新闻调查、民意测验、问卷调查的评估结果，对公共部门的绩效等级确定起决定作用。其他如建立评估委员会，强化项目和规则的评估、审核。

　　4　注重“成本效益”。实现公共资源效用的最大化

　　传统的政府管理在很大程度上是不重视成本的管理，现实中人们忽视对成本效益的分析，政府常常不知道提供的服务的成本是多少，尤其不清楚管理的间接成本。企业型政府重视成本效益分析，强调“政府管理人员如果不知道他们的实际成本，就不能像投资者那样考虑或寻求利润。”企业型政府中的政府雇员要有“投资意识”和“收入意识”，而不是只会花钱，靠预算度日。对一些公共服务采取收费的方式，从而把价格机制引入公共服务中来，克服提供免费公共服务所导致的资源不合理配置和浪费，根据实际使用服务和设施情况用户向政府付费，如娱乐设施、体育设施、公共服务设施(停车场、下水管道等)。政府对所花的钱要当作一笔投资看待，应估计回报如何，知道如何花钱才能省钱。从而增强行政人员对纳税人的责任感，通过对纳税人税金效益的检查，增强政府部门的成本观念，从而使有限的资源得到最合理的利用。建立节余和盈利的分享机制。让管理部门和人员能分享收益所得，使政府部门不会因节约而减少预算。允许管理人员把节约积累作为创新资本，具有自主支配权。另外，建立利润管理中心;建立政府会计标准委员会;设立投资基金，鼓励政府雇员像花钱那样赚钱;消除不必要的开支，裁撤不必要的机构，修改过时的计划;运用企业再造工程的方式降低计划成本。

　　完善政府预算制度是公共经营管理的重要手段。通过利用恰当的政府预算形式，来合理安排成本结构和减少行政成本，把预算制度与长期计划制度紧密结合起来，对财政和投资问题作长期预测，使各个部门有投资于未来的动机。一是按使命预算。创建使命驱动的预算体制，改善零基预算方式，通过包干预算，使过去的“花掉或上交”改变为“节省并投资”。这种预算体制增强组织追求完成使命的能力，而不受上年的预算约束，它使组织的每个成员具有充足的节约激励，组织负责人有更大的回应环境变化的自主性，有助于创新试验，极大地简化预算过程和减少审核费用。二是按产出和结果作预算。按产出预算，就是重视服务产出，即产量。按效果作预算，就是重视资金活动的效果，即提供服务的质量或效率。三是按顾客需要作预算。另外，建立为长远打算的会计制度;改变政府的“现金会计制度”为企业式的“权责发生制会计”，因为旧会计制度只管账面上的平衡，对未来的负债不作支出;在一些公共部门实行单位成本预算，即提供一个单位的服务(如训练一名士兵)花多少成本，然后对所希望的服务水平作预算。

　　三、对企业型政府理论的简要评述

　　企业型政府所主张的公共经营管理是对政府管理理念的创新，它是以资源利用最大化为核心，模仿企业管理方式，通过改革政府管理机制和内部驱动力来达到重塑政府的目的，使政府能像私营企业那样合理利用资源，更好地为社会提供服务。这样，顾客导向、激励竞争、绩效评估、成本效益、鼓励创新等成为政府管理机制中的基本要素。需要指出的是，公共经营理念推崇政府中“企业家”式人物和“企业家”精神，并不是把政府建成企业，用私营公司来代替政府实现全盘私有化，而是主张政府官员向企业的管理者学习，把企业管理中的精髓借鉴过来为改造政府所用。企业型政府的公共经营管理，打破了政府管理传统的思维模式，在政府与市场及公民的关系上，将市场机制引入公共服务领域，有利于提高服务的效益和质量;提倡顾客导向，能增强公共服务对公众需求的反应能力，完善公共机构的激励机制和责任机制，塑造一个贴近现实、贴近公众的责任政府;注重政府工作的实效，有利于加强对公务员的管理，增强政府能力和活力;注重成本效益分析，有利于保证政府资源效用最大化;把私营部门的管理方法引人公共部门，对改进工作方法、提高政府工作效率有很大的促进作用。

　　企业型政府的确为当代世界的政府改革提出了新的思维，但存在着理论上的局限以及与现实的矛盾。企业型政府理论假定公共部门的管理与私营部门是不存在差别的，但事实并非如此，公共部门的公共性决定了它与私营部门存在着本质的区别。公共服务中的提供者与消费者交易模式要远远复杂于在市场上商人与顾客之间的交易模式。诚如许多研究者所说的，政府和企业等盈利性机构在本质上存有差异，政府无法完全像企业一样经营，市政厅毕竟不是商场。作为公共组织的政府，它的最大特征是公共性，它在各种利益集体作用下有着自己独立、公正的价值判断，并不是被动地按照人们的需求和欲望来组织公共物品的供给。例如，存在着企业自主性与民主责任性之间冲突;公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突;企业秘密性与民主开放性之间的冲突。由于对政治与制度环境的忽视，以营利观点评价行政绩效，将会偏离公共目标及对社会价值系统造成破坏。把公民只看成是政府服务的消费者，公民的个人权利和法律地位被降低了，在现代民主国家中，民众与政府的关系，突出的是公民身份，而不是消费者身份。公共服务中的消费者不仅仅是消费者，他们还有一种更重要的身份——公民，将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间角色错乱。将企业管理中的技术移植到政府管理中来，存在许多适应性和技术性的问题需要解决等，其中一些做法也不能简单地推广到任何一个公共组织。强调公共服务的市场化和管理的灵活性，但不能破坏基本的规则和法定程序。委托—代理关系将在公共部门中居主导地位，以往建立在公共部门中的道德、责任约束机制将在很大程度上失去意义，必须以新的激励机制取而代之;再有公共预算制度、法律体系、宏观及微观政策系统等均要作重大调整等等。